鄉村振興戰略下農村居家養老服務的構建與策略優化

[提 要]打造多層次養老服務體系是當前農村社會養老服務體系建設的重要思路，也是實施鄉村振興戰略的必經之路。近年來，雖然江西省在建設農村養老服務體系方面做出了努力也取得了一定的成效，但在農村居家養老服務的發展中仍存在一些不足。借鑒江蘇、浙江等地區的優秀經驗，江西省應在提升服務質量及水平等方面進一步完善農村居家養老服務體系的構建與優化，這必將對江西省實施鄉村振興戰略和實現全面建設幸福江西的奮斗目標提供有價值的參考。

[關鍵詞]鄉村振興;農村居家養老;養老服務;策略優化

[作者簡介]張喬娜，中共南昌市委黨校講師，研究方向為社會保障。（江西南昌 330038）

[基金項目]江西省黨校行政學院系統哲學社會科學研究青年課題“鄉村振興視角下農村多層次養老服務體系建設問題研究”（21QN02）

江西省第十五次黨代會提出全面建設幸福江西的奮斗目標，對改善民生、提高人民生活品質作出了要求。發展農村養老服務，是解決“三農”領域有關突出問題，實施鄉村振興戰略的重要要求;是堅持以人民為中心，全面建設幸福江西的應有之義。至2020年末，江西省60歲以上老年人達725萬，老齡化率達到15.5%，遠超老齡化標準，人口老齡化形勢非常嚴峻[1]。其中，農村老年人口390萬，占到全省老年人口的53.79%。隨著留守老人越來越多，農村的養老問題也引發越來越多的社會關注。對于農村老年人整體來說，家庭仍然是養老服務供給的主體，家庭也是最適合養老的場所。家庭是老人最熟悉的地方，在家里老年人的安全感、歸宿感最有保障;而且，在家里老人能夠得到親朋好友的關懷和子女家人的照料，精神慰藉需求能夠得到充分滿足，心理健康更有保障，“孤獨”“焦慮”“失落”等不良情緒可得到有效緩解。

2013年以來，南昌市開展的居家和社區養老服務改革試點工作，經過近幾年的持續探索實踐，城市居家和社區養老取得了明顯進展。有些農村也建了養老院，但農村老人對養老院的接受程度始終不高。而居家養老服務越來越受重視和認可，這補齊了農村養老的短板，促進了養老服務城鄉統籌發展。

一、江西農村居家養老服務體系基本建成

（一）政策體系逐步完備

面對日益增加的農村養老服務需求，江西省深入貫徹習近平總書記關于養老服務工作的重要論述，不斷完善農村養老服務政策體系，并對發展農村養老服務提出了更高要求。2019年，出臺了《江西省養老服務體系建設發展三年行動計劃（2019—2021年）》，在全省開展農村養老服務補短板行動，倡導居家養老。2020年，出臺的《農村互助養老服務設施建設管理運營指引》提出，要大力發展農村互助養老服務。2021年，出臺了《關于加快推進養老服務高質量發展的實施意見》，提出加快形成以“一縣一中心、一鄉一陣地、一村一場所”為支撐的農村養老服務格局，推進農村養老服務向制度化、標準化、多元化、智能化、親情化融合發展。2019年底，南昌市也出臺了《南昌市居家養老服務條例》，這是江西省第一部養老方面的法律法規。該條例在《江西省居家養老服務實施細則》基礎上，進一步明確了政府兜底項目;理順了部門職責，居家養老服務不再是民政部門“單打獨斗”;規范養老服務設施的規劃建設，鼓勵社會參與居家養老服務的供給，對居家養老服務信息化建設進行了細化。

（二）基礎設施日益完善

為了全面推行農村失能特困人員由縣級集中照護，江西省要求每個市、縣至少建有1所擁有300—500張床位、護理型床位占比70%以上的綜合性福利院（養老服務中心）。為了做好半失能和生活自理農村特困人員集中供養，江西省不斷新建、改擴建或改造提升鄉鎮敬老院。為了做實農村留守老年人互助養老，江西省按照“四助五有”（助餐、助安、助醫、助娛，有場所、有設備、有經費、有隊伍、有制度）建設標準，在全省鋪開互助養老服務設施建設，已建成頤養之家等機構10000余個，為農村留守老年人開展互助養老提供了有效載體。

（三）工作機制不斷健全

近年來，江西省委、省政府將“黨建+農村養老服務”工作納入市縣鄉三級黨委書記抓黨建述職評議考核和村黨組織書記“雙述雙評”內容。充分發揮基層黨組織的帶動作用，以“黨建”推動農村養老服務發展，致力于辦成老人舒心、子女放心、黨群連心的幸福工程。各地逐步形成以“一縣一中心、一鄉一陣地、一村一場所”三級養老服務網絡為支撐的農村養老服務格局，打造了具有江西特色的農村養老服務體系[2]。

（四）服務功能更趨多元

農村居家養老服務內容不斷拓展，由單純的“基本生活照料”轉向了“生活照料、醫療護理、精神慰藉”等功能的整合。疾病是老年人經常要面對的問題，“帶病生存”會極大地降低老年人的生活質量，因此醫養結合的養老服務是農村老年人的迫切需求。為此，江西不斷推動農村養老服務機構的醫養結合建設，已有43家縣級集中照護機構實現醫養結合，123家鄉鎮敬老院、1200余處村互助養老服務設施與鄉村衛生機構毗鄰設置，93%以上的農村養老服務設施能夠以不同形式開展醫療衛生服務[3]。此外，對于農村留守老人而言，孤獨是其面臨的最大問題，精神慰藉是其最迫切的需求。江西通過建制村“頤養之家”等設施，推動農村互助養老服務建設，解決留守老人的交流、活動缺失等問題，服務質量得到了明顯提升。

二、江西農村居家養老服務水平存在不足

（一）探索階段經驗不足

2009年，江西省民政廳、省老齡辦下發了《關于在全省開展居家養老服務試點工作的意見》，全面啟動居家養老服務試點。居家養老服務試點取得了初步成效，但開展較好的主要是在城區的試點單位，且是基礎條件相對較好的城區，農村居家養老服務還處于初期的探索階段。

1.互助養老服務設施建設不足。從數量上來說，“頤養之家”等設施1萬余個，但覆蓋率僅達到60%左右，還有相當數量的建制村沒有被覆蓋。從布局上來看，“頤養之家”等設施一般選擇在村委會附近建設，而且每個建制村只有一個。同時江西農村多是分散居住，使得老人到達“頤養之家”的距離較遠，不利于腿腳不便老人的參與，尤其是偏僻地區、山區，老人到達社區養老服務設施的難度較大。從服務質量上來說，“四助”主要體現在“助餐”“助安”“助醫”“助娛”的功能未充分發揮?！拔逵小彼讲蛔?，多數設施場所面積較小，容納量不足，消防設備不完善，具有安全隱患;經費獲得較少，運行經費不足;人員配備不足，主要由村干部負責，但由于工作內容太多，村干部經常無暇顧及;日常管理制度也不完善。

2.人員隊伍建設不足。雖然江西持續實施養老服務人才培養“領頭雁”計劃和“養老護理員素質提升工程”，聚力打造了12個省級養老護理員培訓基地，定期開展農村養老護理員培訓，到2020年底已經培訓近萬名養老護理員。但是這些養老服務人才的就業主要集中在城市，集中在機構，在農村提供居家養老服務的護理員偏少。這導致農村居家養老服務項目非常單一，服務質量非常有限。

3.智能化養老服務建設不足。數據監測、健康管理、遠程照護等智能化養老服務向農村延伸不足。在農村，對于在家居住、半失能、半生活自理老人來說，無法獲得相應的養老服務，只能依靠子女。健康檔案管理方面，農村在脫貧攻堅工作的帶動下，實現了貧困戶家庭醫生簽約全覆蓋，但覆蓋率依然有限，僅限于特困供養、建檔立卡戶等家庭，絕大多數非貧困家庭老人沒有簽約家庭醫生。

（二）服務發展水平不足

在江西農村三級養老服務網絡中，“一村一場所”所建立的“頤養之家”“老年食堂”等設施，是農村社區養老服務的主要載體和依托。但在實際運行中，仍然呈現出了很多不足，使得農村社區養老服務形式大于內容，實際服務能力不足。

1.發展相對滯緩。從江西養老服務相關政策文件來看，重點關注機構養老部分，對社區養老服務尤其是居家養老服務的重視度不足。三級養老服務網絡的打造是江西農村養老服務工作的重點和主要內容，但是主要是面向特困失能、半失能、半生活自理等老年群體，對于有生活自理能力、非貧困老年人來說，居家養老服務供給滿足不了需求。從以往的居家養老服務建設來看，江西重點建設城市家庭適老化改造，而農村地區則相對滯后。

2.老人參與意愿不高。在對江西省農村互助養老進行調查時，發現農村老人參與積極性不高，主要原因有多個。其一是分布不合理，老人由于路途遙遠而“懶得去”。其二是不符合老人需求。現在提供的養老服務與老人實際需求不匹配。另外，“頤養之家”等機構不是由財政全額負擔，個人仍需繳納一定的費用，導致老人繳費參與的積極性不高。

3.志愿服務積極性不高?！耙岳橡B老”“以老助老”本是互助養老的初衷，但農村偏年輕老年人參加志愿養老服務的積極性不高。一是制度不健全。雖然江西農村已經開展“時間銀行”等制度試點，但是還沒有完全普及，且制度建設不完善，沒有完善的制度和系統予以支撐。二是互助養老觀念不強。由于大多數農村老人參加勞動的時間延續比較長，“只要干得動就一直干”，讓其拿出干農活的時間參與到照顧其他老人上來比較困難，吸引力也不夠。

三、經濟發達省份農村居家養老服務經驗做法

（一）江蘇省農村居家養老服務經驗做法

江蘇省由于理念先進、經濟發展水平高、資金保障到位，打造的農村居家養老服務呈現出明顯的優勢。

1.居家社區機構多層次協調，社區居家養老服務提質增效。江蘇省真正做到了多層次之間的統籌發展，從實質上賦能農村居家養老服務發展。打造“虛擬養老院”平臺，使老人足不出戶就能選擇和享受專業化的上門養老服務，實現了精細化的檔案管理。

2.開展互助式養老，普及“時間銀行”。通過推廣志愿服務“時間銀行”，為低齡老人和社會組織為高齡老年人提供日常生活照料和精神慰藉等養老服務提供制度保障。高齡老人通過手機下單，志愿者根據自己情況接單，服務結束后，可以獲得時間券（幣）。不僅自己可以留用，還可以贈予他人。

3.互聯網賦能，不斷提高信息智能化。各個層次農村養老服務信息化、智能化水平較高也體現了江蘇省的顯著優勢?；诨ヂ摼W技術打造“虛擬化養老院”、居家養老服務平臺、互聯網+養老志愿服務平臺和“時間銀行”平臺。區域性養老服務中心通過互聯網既能承接機構服務，又能承接居家服務，實現服務能力的輻射效應。

（二）浙江省農村居家養老服務經驗做法

浙江杭州城鄉養老服務一體化建設，有效緩解了城鄉各層次養老服務之間的巨大“鴻溝”。

1.適老化改造，居家養老服務質量不斷提升。浙江省將適老化改造真正普及鄉村。結合農村自建磚瓦房、土房等房屋內部構造差異性和生活傳統習慣進行“一戶一策”改造，涵蓋如廁洗澡安全、室內行走便利、居家環境改善、智能監測跟進等五大類[4]。就目前累計完成改造戶數來說，農村改造戶數多于城市。

2.創新市場社會力量參與方式，形成合力。依托行政村老年協會及慈善機構等開展“銀齡互助”，依靠社會組織和餐飲企業提供“助餐”“送餐”服務。將政府、企業、社會組織各個主體“擰成一股繩”“攥成一股勁”，共同合作、共同發力。

3.把握需求，精準施策。浙江省構建“微機構+醫院”醫康養模式，在農村微機構內開展物理康復、中醫理療康復、醫養結合等特色康養服務。重點培育“農村留守獨居困難老人關愛巡訪”“農村老年人心理關愛輔導”“農村老年人助浴”等項目，解決老年人人際交往缺失的問題。

4.數字賦能，融合創新。數字化創新是浙江省明顯優勢之一，通過“互聯網+養老”平臺對老人進行精確化管理，首創“重陽分”電子貨幣，對農村困難老人進行補貼，老人既可用于居家養老上門服務，也可以用于購買機構養老服務。數字化最大的優勢是使工作效率大大提升，老人獲得養老服務可以更加便捷、便利。其次是使養老服務的供給更加靈活，老人選擇養老服務項目時可以有多樣化的選項或選項組合。

四、完善江西農村居家養老服務的政策建議

（一）提升家庭養老服務能力

提升家庭養老服務能力，要以社會養老服務嵌入家庭養老服務當中。一是統籌安全保障機制。為提高老人的包括上廁所、洗澡、行走等基本必需活動的便利性，應推進半失能、高齡老人家庭設施適老化的改造，比如，做好防滑防摔跤保護。建立老人應急報警機制，在老人身體不適時能夠及時聯系到家人、醫療機構，確保老人能得到及時醫治。二是推進家庭醫生制度。提高普通家庭的家庭醫生簽約率，由全科醫生進行精確化的健康檔案管理，為老人提供基本的醫療護理、醫療檢查、醫療治療服務。三是提供多樣化的居家上門服務?？梢耘c企業、社會組織等主體聯合，為在家居住的失能、半失能老人提供上門服務，提高老人生活便利度。居家上門服務應多樣化，可涉及全方位的生活和心理關照。

（二）提升社區養老服務質量

加大社區養老服務設施的建設，合理布局，提高社區養老服務的可及性和便利性。一是對“頤養之家”進行提升改造，真正實現“四助五有”標準。擴大面積，增加容納量;增加資金投入，提高運行資金保障力度;引進管理人員，提高管理服務的專業性;推進醫養合作，為老人提供綠色通道，減少老人醫療診療的等待時間;豐富活動項目，采取多種形式，組織老人學習和活動。二是增強“頤養之家”布局的合理性，根據農村地理地形和居住格局，將“頤養之家”建立在“中心”位置，讓多數老人來往“頤養之家”更加方便。推動“頤養之家”接送服務，對腿腳不便、距離較遠的老人進行統一接送。

（三）加強精神文化服務供給

一是完善“黨建+”服務模式。在居家互助養老的基礎上，充分發揮村黨支部和老年協會以及志愿者團隊的作用，進一步完善“黨建+”的服務模式，以村為單位定期組織農村老年人參加各類活動，如觀看愛國電影、觀看奧運會等節目;與村圖書室合并建立老年圖書室，多配置關于養生、歷史等方面的書籍;以村為單位，建立室內棋牌室以及室外運動場所，配置適合老年人的輕力量型健身器材，豐富農村老年人的日常生活。二是增加老年人就業機會和崗位，讓老年人“老有所為”。對于有一定勞動能力的老年人，政府和當地企業可以創造一些力所能及的崗位，如村衛生管理員、圖書室管理員、廠區門衛等，提高老年人收入的同時提升老年人獲得感。三是鼓勵低齡老年人就近種植蔬菜、飼養雞鴨等家禽，通過有償收購或抵償服務費等方式，切實降低農村居家養老服務中心運營成本，提高服務中心可持續發展能力。

（四）提高信息化水平

當前，江西省農村居家養老服務領域亟需樹立互聯網思維，運用互聯網技術，加大對互聯網信息系統的投入，打造全省養老服務一體化信息平臺，將養老服務需求端和供給端連接起來，破除信息的不對稱和壁壘，實現整體提質增效。一是建立居家上門服務項目網上訂單平臺，在有上門服務需求時，老人或家屬可以直接在平臺上下單，企業或養老機構看到后選擇承接訂單，既快捷方便又可為老人群體提供“私人定制”的服務。二是建立全省“時間銀行”數據庫系統，將低齡老人、志愿者提供互助養老服務等情況進行電子化存檔，實現服務時間存儲、兌現、消費和轉讓等多種功能，增強低齡老人、身體健康老人提供養老服務的積極性。在全省范圍內不受時間、地點的約束，居家、社區、機構各類型服務項目可以自由選擇或組合。

[參考文獻]

[1]江西省養老服務體系建設發展領導小組辦公室.2020年江西省農村養老服務體系建設宣傳片[EB/OL].https：//v.qq.com/x/page/w3205iola4n.html，20 20-11-20.

[2]江西 黨建引領 三級聯動 著力打造具有江西特色的農村養老服務體系[J].中國社會工作，2020（32）.

[3]中國社會報.黨建引領江西農村養老服務開新局[EB/OL].https：//m.thepaper.cn/baijiahao_1004 0756，2020-11-18.

[4]浙江杭州市：原居安養“三融合”助推城鄉養老服務一體化[J].社會福利，2020（11）.

[責任編輯：上官濤]