智慧城市建設運營一體化發展研究

吳琦 鄒怡

新一代信息技術的快速發展和深入應用，以及“新基建”的加快建設，推動智慧城市建設加快推進，但同時“重建設輕運營”等問題日益凸顯，導致智慧城市運行效果差強人意。從根源上來看，智慧城市建設作為“一把手”工程，大都沿用傳統城市建設和管理的思路和方式，對于智慧城市持續迭代創新且需要全生命周期管理的特性認識不足。同時，智慧城市建設主體多以產品銷售為目的，后續運營不在其商業經營考量范圍內，建設與運營脫節導致大多數智慧城市運行效益遠低于預期。

一、我國智慧城市建設運營現狀

近年來，我國智慧城市行業市場規模一直呈快速增長趨勢，根據中國智慧城市工作委員會和中銀證券統計數據，截至2020年底，我國智慧城市市場規模達到14.9萬億元。傳統的政府主導投資建設模式難以滿足龐大的市場規模，因此，國家和地方先后出臺多項政策鼓勵社會資本參與智慧城市的建設運營，建設運營模式逐漸由政府主導轉變為社會主體多元參與模式。

根據財政部相關數據，截至2021年上半年，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫的項目數量累計為10126個，投資額15.7萬億元。根據國家新型智慧城市評價數據，2019年第三方運營參與地級及以上城市新型智慧城市建設的比例達到63.27%。根據《智慧城市產業圖譜研究報告（2020年）》，在信通院開展監測的657個城市（地級及以上城市和重點區縣）中，探索開展以社會為主體推動智慧城市項目建設和運營的城市數量達到433個，占比為65.91%。越來越多的企業成為“智慧城市運營商”參與到智慧城市的建設中。

二、我國智慧城市建設運營存在的問題

智慧城市建設的目的是為了解決城市發展過程中產生的問題，讓市民生活更美好、更便捷，應始終把滿足政府、企業、市民的需求放在第一位。但過去的智慧城市建設和探索，過于重視技術、政府、概念，卻忽略了政府、企業、市民的需求，導致數據、服務、技術無法真正融合。

（一）數據融合不足

跨部門業務協同機制不健全，城市數據煙囪、信息孤島廣泛存在，且數據確權、采集、交易、安全等機制尚不完善，導致政府公共管理和服務數據、政企數據、社會數據、行業數據共享融通不足。如新冠肺炎疫情暴發初期因城市數據獲取的及時性和準確性不足，大數據價值未能充分體現，未能在防疫管理、決策、人員管控等方面未能充分發揮作用。數據融合的理念必須要貫穿到規劃、建設和運營的始終。當前城市擁有海量的實時、準實時的物聯網數據，智慧城市數據融合的技術實現僅僅依靠傳統的數據共享交換平臺已難以滿足業務發展。

（二）服務融合不夠

城市的APP入口是連接市民和智慧城市本身最直接的渠道，也是實現共治共享最主要的手段之一。當前許多城市雖然建設了大量的系統和平臺，但是紛繁復雜的應用入口讓市民眼花繚亂，無法選擇合適的APP解決問題，造成大量的APP資源浪費，并嚴重影響用戶體驗。因此應規劃建設統一的融合服務入口，通過整合應用資源，降低運營維護成本，便利市民使用。

（三）技術融合不好

部分智慧城市平臺在建設過程中注重先進技術的集成應用，但對業務流程梳理不夠，有些城市雖建立了“智慧社區綜合管理平臺”，但數據采集、綜合監管、配套服務等能力不強。因此，從智慧城市規劃階段就基于業務流程和基礎配套需求，打造一個融合新技術的智慧城市底座。這一智慧城市的技術底座需要具備通用可擴展的特性，能夠垂直和水平方向兼容，上層應用聚焦于業務和流程的創新。從運營的角度上看，技術融合的統一技術底座，可以為能力開放和長久運營提供有利的環境。

三、我國智慧城市建設運營主要模式分析

傳統智慧城市項目多采用政府自建自營模式、投入大、回報率低。雖然政府作為主導時，政策帶動性和資源掌控力強，安全運行有保障，但是財政資金持續投入有困難。項目建成后，受限于自身技術水平，多以管理智慧城市系統為主。同時，項目本身受各方制約因素較多，運營不夠靈活，不能充分滿足市場化和公眾需求。隨著智慧城市運營商和多種智慧城市參與角色的出現，智慧城市的建設運營呈現運營主體多樣化趨勢，逐漸形成了智慧城市建設運營的不同模式。

（一）政府投資運營，企業參與建設

此模式主要是由政府出資，并運營管理，選擇有能力、有擔當的企業參與建設，如EPC模式。此模式多用于政府管理類、基礎網絡構建、涉及國家安全與公共利益等領域，一般以政府財政性資金投入或是以政府信用擔保的商業貸款投入，政府擁有主導權和決策權。此模式的優勢是政府主導性強，建設運維過程安全可控。劣勢是財政負擔重、壓力大，政府在后期的業務運營、推廣等方面所具備的相關能力較弱。典型案例如安慶懷寧縣智慧城市（二期）建設項目。

（二）政府與企業合資建設運營

此模式主要是指政府和企業共同投資建設智慧城市項目，由企業或者是政企聯合成立的項目公司負責運營。常見的操作方式有PPP模式和聯合公司化運營模式。此模式優勢在于可以減輕政府財政壓力，發揮社會資本資金和技術優勢，劣勢是協調工作量大，權責劃分和監管等存在困難。典型案例如鄭州市城市大腦二期項目智能應用項目。

（三）政府統籌規劃，企業投資建設

此模式主要由政府統籌規劃，企業投資建設。主要適用于需要政府授權開展經營但不涉及國家安全，具有較強的用戶需求和較高收益回報的項目，如智慧社區服務體系構建、智慧停車等方面。此模式優勢在于政府財政壓力小，大企業平臺化和整體性的優勢有助于加快區域間協調發展。劣勢在于政府控制力較弱，存在企業綁架風險。典型案例如杭州英旭智能科技公司開發建設的電梯安全檢測終端和電梯應急救援平臺項目。

（四）企業建設運營，政府購買服務

此模式主要運用在智慧城市建設中不涉及國家安全、具有公共服務特征的項目。此類項目政府可以直接招標采購企業平臺/設備等產品的服務，相關企業自主開展建設運營。此模式優勢能夠有效節約政府資源，財政短期資金壓力較小，同時專業公司的運營使得建設運營成效更有保障。劣勢是政府購買服務的合同履行期限較短，不利于優秀服務商長期提供本地化的運營服務，容易造成運營的不穩定。典型案例如“椰城市民云”項目。

根據表1可知，以政府為主導，獨立投資運營的項目，通常采取委托建設，政府運營/委托運營方式。這種方式下由于建設和運營主體不一致，對智慧城市項目頂層設計的參與能力和程度不同，在很大程度上會影響智慧城市項目的持續迭代，阻礙設施互通，數據要素融通和產業融通。以企業為主導的項目，雖專業能力強，在技術研發和實施部署方面優勢明顯，但缺乏對政務的充分理解及與各委辦系統打通的能力，通常以設備銷售、集成服務和系統開發為主要訴求，獨自做長期穩定運營的能力和動力較弱。政企合作模式中，政府和社會資本通過建立長期合作的伙伴關系，從項目規劃、立項、建設、運營階段，保持團隊的連貫性，具有技術方案整體性高、項目迭代性強、數據要素融通性高的優勢。有利于發揮政企雙方優勢，提供高質量的公共產品和服務，減少財政支出、降低企業投資風險，在政策、資金、技術多維度上為智慧城市系統正常運轉保駕護航。避免因政策導向、用戶需求、政府負責人和供應商服務團隊等變化帶來的不確定性風險，更利于智慧城市的長期發展。

表1 智慧城市建設運營模式對比分析

智慧城市項目宜秉持建設運營一體化的理念，將運營管理思想前置到項目規劃、建設階段，規避傳統的“重建設，輕運營”模式，消除數據煙囪、信息孤島和碎片化應用的弊端。政企合作建運一體化是PPP模式中常用的一種。比如，PPP模式下由政府和社會資本共同出資成立專門的項目公司，由該項目公司本身或者作為主要股東建立的平臺公司/聯合公司負責所有智慧城市項目的頂層設計、投融資和管理，運營維護和產業生態培育。建運一體化模式有效改變了傳統以政府為主導的單一的智慧城市項目建設運營模式，可以由更專業、更穩定、更高效的團隊實現對項目全生命周期的管理，同時通過開放信息資源，創新智慧城市建設盈利模式。如，作為江蘇省第一個以“數字底座”為核心的城市運行中心，無錫城市運行管理中心采用政企合作模式，由無錫市大數據管理局、無錫市應急管理局等20個委辦局與朗新科技、航天大為等國內科技龍頭企業聯合建設。通過政府把控、“政府+企業”雙方主導，集投資、建設、運營、迭代于一體，靈活搭建數字城市核心能力。在建設過程中秉持建運一體化的理念，將城市運營服務商從傳統的管理與被管理、服務與被服務關系轉變為與政府利益共享、風險共擔的新型合作伙伴關系，從平臺建設到資源整合、從技術服務到創新應用，最后到整體運營、適度收益，形成智慧城市的長效化、可持續化發展。

四、促進智慧城市建設運營一體化發展的相關建議

我國智慧城市建設正逐步從技術導向、注重建設向成效導向、突出運營轉變，建設運營一體化是實現智慧城市長效運營的關鍵。綜合分析當前智慧城市建設運營存在的問題以及建設運營一體化所需要具備的能力，建議從以下五個方面促進智慧城市建設運營一體化發展。

（一）明確整體規劃，形成有機協同

一是按照管運分離原則，成立城市運營領導小組，將智慧城市的戰略規劃、發展規劃和頂層規劃進行有機整合，避免規劃、建設、運營主體各自為戰。

■花枝欲語｜付秀宏/攝

二是成立以智慧城市建設主要牽頭部門為責任主體的實體管理機構，負責統籌協調城市運營相關事宜，包括城市運營平臺建設、運營模式選擇、相關政策制度制定等，同時安排各個業務部門做好業務協同、城市運行體征監測和分析、產業布局和發展統籌、指標監測和評估等常態化工作。

（二）推動政企合作，緩解財政壓力

遵循“政府引導、市場主導、社會參與”的發展原則，體現“誰投資誰受益”的利益分配機制，充分發揮政府、企業的各自優勢。

一是推動合規的PPP模式，對于為社會公眾提供產品或服務的非營利性投資項目，加大財政資金對該類項目支持的傾斜力度，通過信貸、債券、信托等方式籌集資金；對于準經營性和經營性的項目，積極推動政府和社會資本合作，探索可持續的建設運營模式，鼓勵有實力的企業和機構參與項目投資和運營。

二是加快研究制定新型智慧城市建設的投融資政策，制定智慧城市建設項目指南，加強項目宣傳與招商，積極吸引多種社會主體共同參與智慧城市建設。

（三）加強數據治理，釋放數據價值

通過搭建數據開放平臺，加強數據治理，激活數據要素潛能，通過數據賦能推進數據要素向數據財富轉換。

一是建立政企數據共享流通機制，制定本地政務數據開放共享相關政策，規范數據共享的目錄和數據交換標準，推進數據分級分類共享交換，明確政企數據共享的用途、權責等要求。

二是搭建有效的數據平臺支撐數據治理的規范、流程、標準落地，滿足各部門間的數據互聯互通需求和數據供需需求，確保數據治理和數據生產的一體化，促進智慧城市的長效運營。

（四）強化模式創新，探索可持續運營模式

一是鼓勵企業基于業務進行商業化運營。放寬市場準入，向社會資本開放更多領域，鼓勵和支持企業基于用戶進行商業化運營，提供定制化服務。比如，在智慧旅游、智慧教育等準經營項目中，通過提供公共服務積累大量用戶，后期通過提供增值服務，促使流量變現。

二是鼓勵企業開發智慧城市標準體系，形成可持續盈利空間。通過開發科學的智慧城市標準體系，形成知識產權并向需求城市收取專利費用，獲得智慧城市建設資金。

（五）完善風控體系，增強應對服務保障

一是政策風險的管控。政策變化將影響項目的預期盈利水平。應健全相關法規制度，為基礎設施特許權經營的規范操作提供堅實的法律法保障，保證法律法規和合同環境的公開性、透明性以及政府政策的連續性。

二是營運風險的管控。智慧城市建設運營公司應提升管理能力和創新盈利模式，降低營運成本、增加營運收入；同時，政府應發揮引導調控作用，建立健全財稅、金融等項目保障機制，保證投資者的合理回報。

三是資金風險的管控。構建完善的法律體系和治理結構，強化PPP項目資金及權責管理。以管理機制確保PPP項目資金管理和權責劃分公開透明，項目運營實現全流程監管和績效評級。