高校內部控制機制對風險防控的作用機理

□文/ 李 影

（江蘇城鄉建設職業學院 江蘇·常州）

［提要］ 黨的十八屆三中、四中全會、十九大報告以及《行政事業單位內部控制規范（試行）》提出，行政事業單位通過內部控制建設，對經濟活動的風險進行防范和管控。根據要求，各大高校如火如荼組織開展內部控制建設。但高校違紀違規事件仍頻頻曝光，其內部控制機制的有效性備受質疑。從風險防控視角探索如何完善高校內部控制的“三分一輪一流程”權力制衡機制，以期內部控制機制在高校風險防控領域發揮更大作用。

黨的十八大以來，財政部出臺了一系列關于行政事業單位內部控制建設的政策文件，為高校開展內部控制建設奠定了理論基礎，也為高校建設廉政風險防控機制提供了方法和手段。內部控制機制作為高校風險防控手段的重要性在國家政策層面得到了進一步明確，同時也表明了內部控制思想在風險防控領域被寄托了厚望。多年來，我國廉政建設的重點主要集中在事前教育和事后嚴懲方面，但根本途徑還是制度建設，只有建立行之有效的內部控制機制，才能將權力關進制度的籠子里。

一、高校內部控制機制對風險防控的重要性

（一）內部控制機制是高校制約和監督權力運行的基礎。2013 年，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定要求行政事業單位應通過實施內部控制建設，保障組織權力規范運行，有效防范經濟活動風險。2014 年，黨的十八屆四中全會的決定，以及2015 年12 月27 日黨中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020 年）》，要求“對權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”。內部控制思想首次出現在國家依法治國的政策中。2017年，黨的十九大報告再次強調要“健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”。可見，完善的內部控制機制能夠保障組織權力的運行不偏離既定軌道。高校與地方政府相比，二者在其組織架構、治理機制、監督漏洞等方面均具有相似性，從而導致高校違紀違規事件與地方政府違紀違規事件的特征也呈現出很強的相似性。因此，作為公益類事業單位的高校，完全可以通過建立健全內部控制機制，完善高校內部治理結構，約束和監督權力運行來防范經濟活動風險。

（二）內部控制機制是高校風險防控的有力抓手。2011 年，中紀委頒布《關于加強廉政風險防控的指導意見》指出，要以崗位風險防控、制度建設、信息化建設為切入點，構建權責清晰、流程規范、制度管用、預警及時的廉政風險防控機制，提高風險防控工作的有效性。

內部控制建設是以梳理重點領域的管理體制和主要流程，加強制度建設，明確崗位職責，利用信息化技術等一系列措施進行風險防控。內部控制建設與中紀委推動的廉政風險防控機制建設在目標、思路、內容以及措施等方面如出一轍。二者的基本思路都是從風險防控角度出發，廉政風險防控的目標是防止舞弊發生，而內部控制機制是阻止影響組織目標實現的各種不確定性事件發生，含義要比舞弊寬泛得多。可見，內部控制機制可作為建立廉政風險防控體系的重要措施，在風險防控體系中發揮重要作用。

（三）內部控制機制是高校風險防控的根本途徑。近年來，我國政府頒布了一系列廉政風險防控制度。相比其他國家而言，我國政府對營造風清氣正的社會環境決心不可謂不大，但效果還是不盡如人意，反觀這些年媒體披露出的違紀違規事件，究其根源，政策的出臺是緊鑼密鼓，但卻忽視了基層單位制度的銜接，形成了頂層設計的制度懸在半空中，落不到實處的局面。而內部控制機制可以實現將風險防控措施很好地嵌入基層單位業務流程和管理制度之中，解決頂層制度在實際執行中存在“最后一公里”問題。高校內部控制是高校內部管理制度的重要組成部分，在整個防范風險的制度體系中，其與頂層制度相比，承擔著不可替代的重要地位。

舞弊問題的出現，主要還是因為制度本身的缺陷或者制度在運行過程中沒有得到有效執行。有效的內部控制制度確實能夠起到制度籠子的作用，高校風險防控的根本途徑還是完善內部控制機制建設。

二、高校內部控制機制對風險防控的實施路徑

英國史學家阿克頓勛爵曾提出，“權力使人腐化，絕對的權力使人絕對的腐化。”只有對權力進行約束，才能有效防范風險，預防舞弊。而內部控制的核心就是建立權力制衡機制，將決策、執行和監督三權進行相互分離，以達到相互制衡的目的。高校應當根據分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗以及強化內部流程控制等原則，規范內部權力運行，做到關口前移、“未病先防”、事中控制、事后監督。本文將從“分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗、強化內部流程控制”五個層面闡述這種權力制衡體系，如圖1 所示。（圖1）

圖1 內部控制權力制衡體系圖

（一）分事行權，以保障權力運行機制規范化。就是指高校應按照一定的標準以及內部管理的需要，將內部業務事項進行分類后在不同部門之間進行明確分工。分類分工的原則遵循同一業務事項在決策、執行、監督等過程相互分離、相互制約，以達到權力制衡的目的。

分事行權機制的建立應關注以下三點：一是分事行權是內部控制機制的基石，分崗設權機制和分級授權機制建立在分事行權的基礎上。二是我國高校的治理結構是“黨委領導下的校長負責制”。高校黨委是最高決策機構，高校在涉及學校事業發展中“三重一大”問題時，必須經黨委會集體研究決定。校長在黨委的領導下，組織執行和實施黨委的決議，保證學校行政、教學、科學研究和社會服務等各項工作的完成。紀檢審計以及教代會和學生代表大會是高校內部監督體系。高校應構建決策在黨委，執行在校長，監督在紀檢審計的組織架構。高校分事行權機制的建設應當適應本校的實際情況。三是同一環節的部門應通過不同業務事項和預算支出事項的分類來實現相互制約和監督，以達到權力制衡的目的。

（二）分崗設權，以實現不相容職能的相互分離和制衡。所謂分崗設權，是指高校為了實現組織目標，將內部的業務事項根據管理職能分配到具體的崗位上，分配時遵循不相容職能相互分離、崗位之間相互牽制、崗位職責清晰等原則。不相容職能的設置是從相互牽制角度考慮，避免出現不相容崗位由一個人兼任實施，引發錯誤和舞弊，而錯誤和舞弊又可能被其濫用職權進行掩蓋現象。

分崗設權機制的建立應關注以下三點：一是崗位職責是指各個崗位應承擔與其所管控的業務事項相適應的工作內容和應發揮的作用，高校在確定關鍵崗位職責時，應根據權力制衡原則將不相容職能進行分離。二是不相容職能的分離主要包括：決策、審批、執行、會計記錄、驗收、資產保管、監督等。高校應當全面梳理業務活動中所涉及的不相容職能，規范崗位流程權限，形成相互制衡、相互監督的分崗設權機制。三是一項完整的經濟業務，必須要經過兩個以上的相互制約環節對其進行監督和核查，這樣發生錯弊的概率將大大降低。

（三）分級授權，以明確內部機構不同主體的權限和責任。所謂分級授權，是指高校通過授權明確各部門、崗位和人員在處理不同級次業務時應享有的權利和應承擔的責任，避免出現責任缺位和權力越位問題。完善的分級授權制度有助于明確崗位權利和責任，有助于最大限度規避舞弊風險。

分級授權機制的建立應關注以下三點：一是任何授權都應當依據法律、法規和單位內部的規章制度，授權內容要具體明確，并書面通知到業務活動流程中各崗位。二是分級授權的設置既要考慮運行效率，又要考慮能及時發現并防范風險，對風險的重視程度應高于運行效率。高校的付款審批業務中，分級授權就可以采用金額進行分級，單筆支出金額在1 萬元以下由項目負責人審批，1 萬元（含）至10 萬元之間項目負責人審批完后，提交部門負責人審批，10 萬元（含）至20 萬元之間由項目負責人、部門負責人審批后，報分管校領導審批，20 萬元（含）至30 萬元還須校長審批，30 萬元（含）以上支出在完成上述審批程序后須提交黨委會集體研究審批。分級授權中的金額各高校可以根據學校的規模、組織架構來確定。三是分級授權應當根據業務的實際情況對各部門、各崗位、各人員進行有差別的授權，防止出現事權與財權不匹配情況發生，具體授權時還應當充分考慮事項的重要性、本單位的規模、人員的業務能力、職業素養等情況。

（四）定期輪崗，以易于揭露和防止舞弊行為。所謂定期輪崗，是指高校應當在不影響組織正常開展工作的情況下，通過內部崗位輪換方式來防范風險。定期輪崗機制建立的目的，一是通過輪崗時前后人之間的工作交接，來及時發現舞弊行為，防止舞弊行為被掩飾與隱藏；二是通過輪崗機制，限制關鍵崗位的任職期限，制約管理層權力膨脹，防止形成出現利益共同體，導致內部控制失效。

定期輪崗機制的建立應關注以下三點：一是建立科學的輪崗制度，制定重點崗位輪崗管理辦法，特別對腐敗易發的關鍵崗位要明確輪崗目標、計劃、方式、條件、周期和要求等內容，使定期輪崗機制規范化、制度化；二是對于不具備輪崗條件的崗位需建立崗位定期專項審計機制，借助外部審計的力量進行權力的監督，讓權力的運行曝露在陽光下，防止舞弊行為的發生；三是規范工作流程，為了防止原崗位人員的輪崗造成工作效率低下以及降低員工在新崗位的失誤造成的差錯風險，將崗位職責最大限度地流程化，形成清晰明確的崗位手冊。

（五）強化內部流程控制，以保障資源配置和使用效率。所謂強化內部流程控制，是指高校根據業務事項先后發展的順序設置相應的管控活動，并將管控活動制度化、流程化、崗位化，以保證每項管理制度和每個流程都能為高校發展的最終目標服務。

強化內部流程控制應關注以下三點：一是高校的內部流程構建必須要緊密結合業務層面來設計，建立業務流程控制制度時首先要識別出業務流程中容易出現差錯和舞弊的環節，即控制節點。針對控制節點設置有效的控制技術和手段。二是高校的內部流程構建必須要結合業務循環模式進行設計。業務執行是一項周而復始的過程，高校根據自身的實際情況，將那些業務類型相同或具有相同特點的事項歸為一類循環模型，并將此類業務進行流程化后加以固化。例如，高校經濟業務中預決算業務循環、收支業務循環、資產管理業務循環、采購業務循環、合同管理循環。三是為了提高控制效率、節約控制成本，可以根據某環節對某類經濟業務的影響程度將控制節點分為關鍵控制節點與一般控制節點。關鍵控制節點是指對整個業務流程能發揮重要作用，并產生重大影響的節點；一般控制節點是指對整個業務流程僅發揮局部作用，僅影響特定業務環節的節點。隨著外部環境、內部管理以及業務流程的變化，關鍵控制節點與一般控制節點可以互相轉化。

對權力集中的部門和崗位實行“三分一輪一流程”的權力制衡機制達到對舞弊行為的事前預防、事中控制以及事后監督，這是內部控制機制風險防控的基本功能。高校應從“三分一輪一流程”入手，加強內部控制建設，預防錯誤和舞弊行為的發生。