減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響

□文/ 邱櫟樺

（昆明學(xué)院 云南·昆明）

［提要］ 政府財(cái)力是減稅降費(fèi)持續(xù)運(yùn)行的前提。本文以全國(guó)、廣東、云南和貴州為樣本分析減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響。結(jié)果表明：隨著減稅降費(fèi)政策的不斷升級(jí)，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，均呈現(xiàn)財(cái)政收入減收效應(yīng)。但財(cái)政赤字率并未大幅提高，說(shuō)明財(cái)政可持續(xù)。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，西部省份云南省和貴州省減收效應(yīng)和財(cái)政赤字率更為顯著，因此更需要關(guān)注西部省份的財(cái)政可持續(xù)性。

為重新喚起我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力，2015 年11 月10 日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組正式提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”政策，從供給端著手，通過(guò)制度改革，解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)的深層次問題。同年12 月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出通過(guò)減稅降費(fèi)降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，減稅降費(fèi)政策成為推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要政策措施。2018年、2019 年和2020 年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議分別指出：“積極的財(cái)政政策要加力提效，實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)”“積極的財(cái)政政策要大力提質(zhì)增效，要鞏固減稅降費(fèi)的成效”和“積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)”。2021 年的中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議要求宏觀政策要穩(wěn)健有效。實(shí)施新的減稅降費(fèi)政策，強(qiáng)化對(duì)中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶、制造業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)化解等的支持力度，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。歷年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議報(bào)告中可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)減稅降費(fèi)政策不斷升級(jí)，減稅降費(fèi)經(jīng)歷了從“結(jié)構(gòu)性減稅”“定向減稅和普遍性降費(fèi)”到“普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉”的演變過(guò)程。減稅降費(fèi)的規(guī)模由2017～2019 年的1 萬(wàn)億元、1.3萬(wàn)億元和2.3 萬(wàn)億元，進(jìn)一步擴(kuò)大到2020 年的2.5 萬(wàn)億元。

政府財(cái)力是減稅降費(fèi)持續(xù)運(yùn)行的前提，持續(xù)實(shí)施的減稅降費(fèi)政策用政府收入的“減法”來(lái)?yè)Q取企業(yè)效益的“加法”和市場(chǎng)活力的“乘法”。在復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的影響下，我國(guó)財(cái)政收入增速放緩、支出剛性增加、政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較高及區(qū)域間財(cái)政不平衡等問題客觀存在。那么，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府的減稅降費(fèi)空間有多大？財(cái)政是否可以持續(xù)？本文試圖通過(guò)回答以上問題分析我國(guó)新時(shí)代下減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政的影響。

一、減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入的影響

政府全口徑預(yù)算收入為四本預(yù)算收入。四本賬預(yù)算收入中一般公共預(yù)算收入占比最大，一般公共預(yù)算收入中稅收收入占比最大。因此，為全面分析減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入的影響，本文通過(guò)計(jì)算一般公共預(yù)算收入占GDP 的比率和稅收收入占GDP的比率分析減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入規(guī)模的影響。

由圖1 和圖2 可知，我國(guó)一般公共預(yù)算收入占GDP 的比例從2011 年的21.3%持續(xù)緩慢地上漲到2015 年的22.1%。隨著減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，我國(guó)一般公共預(yù)算收入占GDP 的比例從2015 年的22.1%持續(xù)下降到2020 年的18%。同時(shí)，稅收收入占GDP 的比例由2011 年的18.39%上升至2013 年的18.64%，2014 年開始下降，從2014 年的18.5%下降到2020 年的15.18%。廣東省一般公共預(yù)算收入占GDP 的比例由2011年的10.4%持續(xù)上漲到2016 年的12.65%，此后，逐步小幅下降。同時(shí)，廣東省稅收收入占GDP 比例由2011 年的8.6%持續(xù)上漲到2016 年的9.86%。此后，廣東省稅收收入占GDP 比例開始下降，受新冠肺炎疫情和減稅降費(fèi)的雙重影響，廣東省稅收收入占GDP 比例由2016 年的9.86%下降到2020 年的8.9%。云南省一般公共預(yù)算收入比例由2011 年的11.67%持續(xù)上漲到2013 年的12.56%。此后，云南省一般公共預(yù)算收入占GDP 的比例逐步下降，從2015 年的12.09%下降到2020 年的8.6%。受新冠肺炎疫情和減稅降費(fèi)雙重影響，云南省稅收收入占GDP 比例下降比較明顯，由2012 年的9.59%持續(xù)下降到2020 年的5.93%。貴州省一般公共預(yù)算收入占GDP 的比例從2011 年的13.76%上升至2013 年的15.13%，此后，貴州省一般公共預(yù)算收入占GDP 比例不斷下降，從2013 年的15.13%下降到2016 年的13.24%，再由2016 年的13.24%下降到2020年的10.02%。貴州省稅收收入占GDP 比例從2011 年的9.2%上升至2014 年的11.19%，此后貴州省稅收收入占GDP 比例不斷下降，從2014 年的11.19%下降到2020 年的6.09%。（圖1、圖2）

圖1 一般公共預(yù)算收入占GDP 比例統(tǒng)計(jì)圖

圖2 稅收收入占GDP 比例統(tǒng)計(jì)圖

從上面的分析可知，我國(guó)一般公共預(yù)算收入和稅收收入占GDP 的比例從2016 年開始持續(xù)下降，說(shuō)明隨著減稅降費(fèi)政策力度的不斷加大，我國(guó)的財(cái)政收入表現(xiàn)出“減收效應(yīng)”。廣東省、貴州省和云南省一般公共預(yù)算收入和稅收收入占GDP 的比率也呈現(xiàn)出相同的財(cái)政收入減收效應(yīng)，但三省中廣東省的減收效應(yīng)沒有其他兩省顯著。

二、減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的影響

（一）從財(cái)政收入形式角度分析。一般公共預(yù)算收入分為稅收收入和非稅收入，非稅收入的籌措依據(jù)是行政性的規(guī)章制度，稅收收入的籌措遵循的是稅收法定原則。因此，本文從稅收收入占一般公共預(yù)算收入比例和稅收收入占非稅收收入的比例系統(tǒng)分析減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的影響。

我國(guó)稅收收入占一般公共預(yù)算收入比例從2011 年的86.39%下降到2016 年的81.68%。在2017 年和2018 年小幅上漲后，稅收收入占一般公共預(yù)算收入比例從2018 年的85.3%逐年持續(xù)下降到2020 年的84.36%。廣東省稅收收入占一般公共預(yù)算收入比例呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，從2011 年的82.48%持續(xù)下降為2016 年的77.94%，與全國(guó)一致，在2017 年和2018年小幅上漲后，由2018 年的79.53%下降為2020 年的76.46%。貴州省稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比例從2011 年的67.02%上升為2014 年的75.12%，此后下降為2016 年的71.76%，在2017 年和2018 年小幅上漲后，由2018 年的73.31%下降為2020 年的60.78%。云南省稅收收入占一般公共預(yù)算收入比例從2011 年的79.37%下降到2016 年的64.75%，與全國(guó)一致，在2018 年小幅上升后，又由2018 年的71.36%下降至2020 年的68.65%。（圖3）

由圖3 可知，隨著減稅降費(fèi)力度不斷加大，稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比例在不斷下降，財(cái)政收入體系的法治化程度在一定程度上被相對(duì)弱化。與云南和貴州相比，作為發(fā)達(dá)地區(qū)之一的廣東，稅收占一般公共預(yù)算收入下降的幅度相對(duì)較低。相對(duì)落后的西部省份稅收占一般公共預(yù)算收入的比重明顯較低，說(shuō)明西部省份財(cái)政收入體系的法治化程度相對(duì)較弱。與各省相比，全國(guó)稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比例下降并不大，說(shuō)明全國(guó)的財(cái)政收入體系的法治化程度比較高。

圖3 稅收收入占一般公共預(yù)算收入比例統(tǒng)計(jì)圖

（二）從稅收收入結(jié)構(gòu)角度分析。增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅作為減稅降費(fèi)中“減稅”的主角，通過(guò)計(jì)算增值稅和營(yíng)業(yè)稅的總值占稅收收入的比重，可以了解增值稅改革能否促進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；通過(guò)研究企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅為主的直接稅收入比重的變化，可以得出稅制結(jié)構(gòu)的這種變化是否符合黨的十八屆三中全會(huì)提出的“逐步提高直接稅比重”的要求。

由圖4 可知，全國(guó)增值稅和營(yíng)業(yè)稅總值占稅收收入比重呈緩慢下降趨勢(shì)，由2011 年的42.28%下降至2020 年的36.8%。與全國(guó)一致，廣東省、云南省和貴州省增值稅和營(yíng)業(yè)稅總值占稅收收入比重也呈緩慢下降趨勢(shì)。廣東省增值稅和營(yíng)業(yè)稅總值占稅收收入比重由2011 年的46.88%下降至2020 年的37.38%；云南省增值稅和營(yíng)業(yè)稅總值占稅收收入比重由2011年的46.98%下降至2020 年的38.75%；貴州省增值稅和營(yíng)業(yè)稅總值占稅收收入比重由2011 年的49.82%下降至2020 年的38.45%。（圖4）

圖4 增值稅和營(yíng)業(yè)稅總值占稅收收入比重統(tǒng)計(jì)圖

由圖5 可知，與增值稅比率相反，我國(guó)的企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅總值占稅收收入比重呈逐步上升趨勢(shì)，由2011 年的25.43%上升至2020 年的31.1%。廣東省所得稅比率由2011 年的25.73%下降至2013 年的22.93%，之后由2013 年的22.93%上升至2017 年的28.45%，2017 年又逐步下降至2020 年的27.4%。云南省所得稅比率和廣東省的變動(dòng)一致，先下降再上升又下降，但云南省的波動(dòng)比廣東小，由2011 年的17.23%變動(dòng)為2020 年的18.41%。相比之下，貴州省所得稅比率波動(dòng)較大，由2011 年的20.06%變動(dòng)為2020 年的22.9%。（圖5）

圖5 企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅總值占稅收收入比重統(tǒng)計(jì)圖

由以上分析可知，隨著2015 年以后更大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，全國(guó)范圍內(nèi)，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以增值稅為主的間接稅收入比重都呈下降趨勢(shì)，而以企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅為主的直接稅收入比重都呈上升趨勢(shì)。所以，廣東、貴州和云南稅制結(jié)構(gòu)的這種變化都符合黨在十八大三中全會(huì)中提出的“直接提高直接稅比重”的要求。

三、減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政支出規(guī)模的影響

為了全面分析減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響，本文除了分析減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入的影響外，還分析了減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政支出的影響。

由圖6 可知，我國(guó)的一般公共預(yù)算支出占GDP 比重由2011 年的22.39%增長(zhǎng)至2015 年的25.53%，之后，由2015 年的25.53%下降至2020 年的24.18%。廣東省的一般公共預(yù)算支出比率由2011 年的12.65 上升至2015 年的17.16%，2015～2020 年間，雖然在2019 年小幅上升，但是總體呈下降趨勢(shì)，在2020 年為15.74%。云南省的一般公共預(yù)算支出占GDP 的比重呈現(xiàn)先增后減的趨勢(shì)，由2011 年的30.76%下降為28.44%。貴州省的一般公共預(yù)算支出占GDP 的比重總體呈下降趨勢(shì)，與廣東省和云南省一致，受新冠肺炎疫情的影響，財(cái)政支出的比重在2019 年上升為35.47%，但在2020 年又下降為32.2%。（圖6）

圖6 一般公共預(yù)算支出占GDP 比重統(tǒng)計(jì)圖

由上述分析可知，廣東省和全國(guó)的趨勢(shì)一致，總體呈現(xiàn)先增后減的趨勢(shì)。西部省份的云南省和貴州省則總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。因此，自2011 年以后，云南省和貴州省的一般公共預(yù)算支出表現(xiàn)出減支效應(yīng)，云南省的減支效應(yīng)最顯著。受新冠肺炎疫情和減稅降費(fèi)的雙重影響，2019 年的財(cái)政支出均上升，但在2020 年又有所下降。

四、減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政赤字的影響

財(cái)政赤字率是財(cái)政赤字占當(dāng)年GDP 的比例，國(guó)內(nèi)的學(xué)者主要采用以下三種赤字來(lái)計(jì)算財(cái)政赤字率：一般公共預(yù)算財(cái)政赤字、三本預(yù)算財(cái)政赤字、四本預(yù)算財(cái)政赤字。與上文一致，本文采用一般公共預(yù)算財(cái)政赤字來(lái)分析減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政赤字的影響。我國(guó)2013～2020 年的財(cái)政赤字率分別為1.9%、1.8%、3.4%、3.8%、3.7%、4.1%、4.9%、6.2%，在新冠肺炎疫情和減稅降費(fèi)的雙重影響下，我國(guó)的財(cái)政赤字率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。廣東省2013～2020 年的財(cái)政赤字率分別為2.1%、1.6%、4.6%、3.7%、4.06%、3.6%、4.3%、4.06%，總體呈上升趨勢(shì)，2015 年赤字率最高，此后幾年都在4%左右上下波動(dòng)。云南省2013～2020 年的財(cái)政赤字率分別為19.4%、19.5%、19.4%、19.6%、20.7%、19.5%、20.23%、19.8%，云南省的財(cái)政赤字率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)和廣東省的財(cái)政赤字率，2017 年和2019 年云南省的財(cái)政赤字率均超過(guò)20%。貴州省2013～2020 年的財(cái)政赤字率分別為23.5%、23.7%、23.1%、22.9%、22.04%、21.5%、24.9%、22.2%。貴州省財(cái)政赤字率比云南省財(cái)政赤字率稍高，受新冠肺炎疫情和減稅降費(fèi)的雙重影響，貴州省財(cái)政赤字率在2019 年達(dá)到最高，為24.9%。（圖7）

圖7 財(cái)政赤字率統(tǒng)計(jì)圖

由圖7 可知，除了我國(guó)一般公共預(yù)算財(cái)政赤字率呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)外，減稅降費(fèi)政策的實(shí)施并沒有使得廣東、云南和貴州的財(cái)政赤字率大幅提高，說(shuō)明減稅降費(fèi)并未大幅增加財(cái)政壓力，各省的減稅降費(fèi)的財(cái)政空間仍然比較大。但受新冠肺炎疫情和減稅降費(fèi)的雙重影響，2019 年和2020 年的財(cái)政赤字率相比其他年份較高，需要注意財(cái)政的可持續(xù)性。同時(shí)，西部省份的云南省和貴州省的財(cái)政赤字率遠(yuǎn)高于廣東省和全國(guó)的財(cái)政赤字率，說(shuō)明西部省份存在較大的財(cái)政壓力，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴度比較高，需要重點(diǎn)關(guān)注西部省份的財(cái)政可持續(xù)性。

五、結(jié)論

綜上，政府財(cái)力是減稅降費(fèi)持續(xù)運(yùn)行的前提，持續(xù)實(shí)施的減稅降費(fèi)政策用政府收入的“減法”來(lái)?yè)Q取企業(yè)效益的“加法”和市場(chǎng)活力的“乘法”。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府的減稅降費(fèi)空間有多大？財(cái)政是否可以持續(xù)？

本文以全國(guó)、廣東、云南和貴州為樣本分析減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)的影響，得出結(jié)果如下：（一）從財(cái)政收入的角度可以看出，隨著減稅降費(fèi)政策力度的不斷加大，我國(guó)的財(cái)政收入表現(xiàn)出“減收效應(yīng)”。廣東省、貴州省和云南省一般公共預(yù)算收入和稅收收入占GDP 的比率也呈現(xiàn)出相同的財(cái)政收入減收效應(yīng)，但三省中廣東省的減收效應(yīng)沒有其他兩省顯著。稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比率在不斷下降，財(cái)政收入體系的法治化程度在一定程度上被相對(duì)弱化。相對(duì)落后的西部省份稅收占一般公共預(yù)算收入的比重明顯較低，說(shuō)明西部省份財(cái)政收入體系的法治化程度相對(duì)較弱。與云南和貴州相比，作為發(fā)達(dá)地區(qū)之一的廣東，稅收收入占一般公共預(yù)算收入下降的幅度相對(duì)較低。與省相比，全國(guó)的稅收占一般公共預(yù)算收入的比例下降并不大，說(shuō)明全國(guó)財(cái)政收入體系的法治化程度比較高。全國(guó)范圍內(nèi)，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以增值稅為主的間接稅收入比重都呈下降趨勢(shì)，而以企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅為主的直接稅收入比重都呈上升趨勢(shì)。（二）從財(cái)政支出的角度可見，廣東省和全國(guó)的趨勢(shì)一致，總體呈現(xiàn)先增后減的趨勢(shì)。云南省和貴州省則總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，云南省的減支效應(yīng)最顯著。受新冠肺炎疫情和減稅降費(fèi)的雙重影響，2019 年財(cái)政支出均上升，但在2020 年又有所下降。（三）從財(cái)政赤字的角度可見，除了我國(guó)一般公共預(yù)算財(cái)政赤字率呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)外，減稅降費(fèi)政策的實(shí)施并沒有使得廣東、云南和貴州的財(cái)政赤字率大幅提高，說(shuō)明減稅降費(fèi)并未大幅增加財(cái)政壓力，各省均存在減稅降費(fèi)的空間。但受新冠肺炎疫情和減稅降費(fèi)的雙重影響，2019年和2020 年的財(cái)政赤字率相比其他年份較高，需要注意財(cái)政的可持續(xù)性。同時(shí)，西部省份的云南省和貴州省的財(cái)政赤字率遠(yuǎn)高于廣東省和全國(guó)的財(cái)政赤字率，說(shuō)明西部省份存在較大的財(cái)政壓力，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴度比較高，需要重點(diǎn)關(guān)注西部省份的財(cái)政可持續(xù)性。

由以上分析可知，隨著2015 年以后更大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，全國(guó)范圍內(nèi)，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一般公共預(yù)算收入和稅收收入占GDP 的比率均下降，呈現(xiàn)財(cái)政收入的減收效應(yīng)。但減稅降費(fèi)政策的實(shí)施并沒有使得廣東、云南和貴州的財(cái)政赤字率大幅提高，說(shuō)明減稅降費(fèi)并未大幅增加財(cái)政壓力，各省減稅降費(fèi)的財(cái)政空間仍然存在。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，西部省份的云南省和貴州省的減收效應(yīng)和財(cái)政赤字率更為顯著，需要關(guān)注西部省份的財(cái)政可持續(xù)性。