第三次全國國土調查工作分類與用地用海分類基數轉換實證探索

王嬋顏 劉軍 呂宏 崔艷琳 郭慶 宋啟全

摘要：為推進統一自然資源調查標準化工作，構建科學統一的自然資源分類體系，系統制訂自然資源系列分類標準，進一步支撐重要業務推進，自然資源部組織開展統一自然資源分類標準研究工作，并于2020年 11月《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》由自然資源部辦公廳正式發布試行。為了進一步驗證標準的科學性、合理性、實用性和可操作性，本論述通過選取甘肅省平涼市崆峒區為試點區域，遵循“一一對應型、一對多型、多對一型”等轉換規則，運用分類銜接與轉換方法，在梳理第三次全國國土調查工作分類與國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類對應關系的基礎上，充分考慮標準與新的自然資源調查職能銜接，預判標準的未來實施應用方向和技術可操作性，對“三調工作分類”與“用地用海分類”進行銜接轉換，實證得到二者之間的轉換基數數據，得出三個方面的實證結果：一是直接轉換類;二是內業判讀類轉換;三是外業補充調查類轉換。其中內業判讀及補充調查轉換類著重從實證案例進行說明地類轉換的過程中，存在三種形式，一是通過內業判讀可以正確轉換類;二是三調數據部分地類模糊判斷類;三是在人工交互轉換過程中存在誤轉類。最后提出了實證探索過程中存在的問題及后期需要解決的問題，為進一步完善自然資源分類標準提供參考依據，確保自然資源分類的科學性和合理性、繼承性和創新性、實用性和可操作性。

關鍵詞：第三次全國國土調查;國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類;基數轉換

中圖分類號：F062.1;P756.8?????????????????????????????;?? 文獻標志碼：A

0 引言

自然資源是建設美麗中國、深化生態文明制度改革的根本載體，是重要資源性資產。作為國民經濟和社會發展的重要物質基礎和能量來源，自然資源是國家綜合國力的重要組成部分。自然資源部的組建為我國自然資源管理翻開了新的篇章，盡快構建“六統一”自然資源調查監測體系，已成為目前亟待解決的問題。

2020年 11月，《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《指南》）由自然資源部辦公廳正式發布試行，《指南》明確用地用海分類應體現主要功能，兼顧調查監測、空間規劃、用途管制、用地用海審批和執法監管的管理要求，并應滿足城鄉差異化管理和精細化管理的需求。按照標準發布的有關要求，為了進一步驗證標準的科學性、合理性、實用性和可操作性，亟需在現有成果基礎上進行驗證。本論述選擇了崆峒區開展實地驗證工作，詳細分析了“三調工作分類”與國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類系統的主要區別、對照關系、基數轉換方法及結果，進而進一步驗證標準的適用性和可操作性，為統一行使全民所有自然資源資產管理，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復，統一行使所有自然資源的調查和登記，統一行使所有國土空間的“多規合一”服務，以滿足自然資源治理體系和治理能力現代化的需求。針對實證結果，提出了分類存在的不足及轉化過程中遇到的難點。

1 材料與研究方法

1.1 研究區概況

崆峒區，隸屬甘肅省平涼市，地處甘肅省東部，六盤山東麓，介于東經106°25′～ 107°21′、北緯35°12′～ 35°45′之間。東鄰涇川、鎮原，南依華亭、崇信，西與寧夏回族自治區涇源、原州區接壤，北與彭陽、鎮原縣毗鄰，歷史上為絲綢古道西進北上甘涼的第一座關隘重鎮，亦為陜甘寧三省交通要塞和隴東傳統商品集散地，素有“旱碼頭”之稱，為平涼市政治、經濟、文化和交通中心。截至2020年末，崆峒區轄17個鄉鎮、3個街道，總面積1 936 km2，常住人口53.48萬人。

選擇崆峒區作為本次國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類的試點區域。崆峒區全區總面積19.21萬 hm2，共有三調成果圖斑94585個，國土三調成果中涉及13個一級地類，55個二級地類，其中林地所占比例最大。

1.2 數據來源及技術方法

數據來源于第三次全國國土調查數據、基礎地理信息數據、土地利用現狀數據、遙感影像數據、農經權數據、地形圖數據、甘肅地名庫數據以及其他相關管理數據。

本論述以國土三調數據以及轉換區域遙感影像數據作為基礎數據。通過使用 ARCGIS 軟件對國土三調圖斑進行處理，根據“國土三調”——國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類對照情況表，利用 python 語句對原“國土三調”地類代碼、地類名稱進行批量轉換。具體基數轉換方法如下：

（1 ）直接轉換。不需進行空間解譯判斷以及借助實地調查或者遙感等外部手段就可以直接轉換的數據。通過三調分類與國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類釋義、地類對比分析，編寫地類轉換代碼，進行直接轉換。

（2 ）收集資料，內業判讀。在第三次全國國土調查成果的基礎上，收集整理最新遙感影像、地理國情普查、農經權數據、甘肅省地名庫、POI、地形圖等數據和其他相關管理數據，進行內業判讀轉換。

（3）工作底圖制作。根據第三次全國國土調查成果，運用地理信息空間疊加技術，在前期資料分析的基礎上，將驗證圖斑與遙感影像疊加，進行圖斑標注等，以滿足外業實地驗證工作的需要。

（4 ）補充調查，判斷核實。掌握確需轉換的圖斑，以縣為調查單元，利用甘肅省自然資源規劃研究院以移動監管平臺為基礎研發的內外業一體化調查移動平板，對所選區域內業判讀無法判定圖斑及內業判讀有疑問圖斑等逐一進行實地外業調查核實，確定實證重點，開展實地驗證調研工作。重點針對分類的涵義、解釋以及分類標準的科學性、合理性進行驗證，驗證其應用的效果。在平板上對調查圖斑進行相關屬性填寫、圖斑標注等操作。填寫外業調查記錄表，現場確認自然資源的類型、地理位置、四周邊界等，并對現狀照片進行采集，及時將外業調查信息歸納總結及上圖標注。

（5）確定分類，準確對接，進行用地用海基數轉換。以三調分類為基礎、為主導，進行基數轉換。

（6）分析匯總成果。按照全區域、全流程、全圖斑方式對整個基數轉換過程進行對比分析，查找遺漏，糾正錯誤，校正數據，形成基數轉換成果[1-5]，并分案例列舉基數轉換過程中存在的相關問題，具體技術流程如圖 1所示。

1.3 試點分類銜接與轉換方法

1.3.1?? 轉換規則

一一對應型：一個“三調”用地的二級地類可以與國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類有明確對應關系的，可以直接轉換。

一對多型：一個“三調”用地的二級地類可轉換成多個國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類的一級類別，以空間判讀為主，利用遙感影像圖、城鎮地籍調查成果等進行地類初步細分[6]，以補充調查為輔。為保證轉換效率，將轉換為最常見地類，具體劃分需根據現狀調研情況進行手動調整。如05H1商業服務業設施用地，可轉換為07居住用地中的設施用地和09商業服務業用地中的多種二級類、三級類，我們統一轉換為一級地類09商業服務業用地。

多對一型：多個“三調”二級地類轉換為用地用海一個一級地類，如“三調”中“05H1”和“08H2”可以轉為用地用海“0704”或“0702”，即都可轉換為07。

1.3.2? 轉換方法

（1 ）當試點地區地類與“國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類”中地類含義完全一致時或一個“三調”用地的二級地類可以與國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類地類有明確對應關系的，可直接轉換為對應新地類。

（2 ）當試點地區地類與“國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類”中地類描述不一致時，且能通過內業影像及相關資料進行準確判讀時，可以通過影像判讀法、內業照片對比、比較研究法等各種方式內業判讀轉換。

（3）當試點地區地類與“國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類”中地類含義不一致，且內業無法準確判別時，通過外業補充調查核實的方式進行轉換。

（4 ）當試點地區原有多個地類對應“國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類”的土地分類中一個地類時，可根據實際將幾個地類合并，再轉換為對應的新地類;當試點地區原有地類對應“國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類”土地分類中多個地類時，則須進行補充調查，再轉換為對應的新地類。

2 結果與分析

2.1 崆峒區三調工作分類與《用地用海分類》對照轉換本次試點驗證選取崆峒區為試點區域，主要是對

比分析兩個分類體系，即試點地區“三調工作分類”與“國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類”之間的差異，兩個用地分類的含義相同故不再贅述，主要針對存在差異的地方進行對比分析。

試點地區工作分類共設置耕地、園地、林地等13種一級類，水澆地、旱地、果園、喬木林地等55種二級類。“國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類”按照資源利用的主導方式劃分類型，采用三級分類體系，在“三調”一級地類基礎上增加農業設施建設用地、倉儲用地、公用設施用地及綠地與開敞空間用地4 種地類，共設置耕地、濕地、工礦用地、草地等18種一級類，水澆地、旱地、喬木林地等90種二級類及39種三級類，二級地類主要變化為重新調整、合并、拆分。整個分類體系，一級及二級地類涵義發生了大的變化，主要變化為重新調整、合并、拆分，并細分至三級地類。

對部分地類重新調整了分類，如對“公園與綠地”、“廣場用地”等進行了大幅調整，一方面從“公園與綠地”三級分類中調出了“廣場用地”一個三級地類，并將調出的新地類添加至“綠地與敞開空間用地”下的二級地類，另一方面將新的“公園與綠地”從“公共管理與公共服務用地”調整到“綠地與開敞空間用地”;從“公共管理與公共服務”二級地類中調出了“公用設施用地”，并將調出地類設置為新的一級地類;從“交通運輸用地”二級分類中調出了“農村道路”一個二級地類，將調出的新地類添加至“農業設施建設用地”，并在“農業設施建設用地”下新設置了二級地類“鄉村道路用地”、“村莊內部道路用地”;從“其他土地”中調出“設施農用地”一個二級地類，并將其添加至“農業設施建設用地”下的二級地類，內涵更加豐富;從“商業服務業用地”二級分類中調出了“物流倉儲用地”，并將其設置為新的一級地類“倉儲用地”;從“溝渠”三級分類中調出了“干渠”一個三級地類，并將分調出的新地類添加至“公用設施用地”下的二級地類;將“濕地”二級類“鹽田”調出至“工礦用地”二級地類。

對部分地類進行了合并和拆分，如對“三調”中的“08H2”部分內容拆分為“用地用海”分類中的“0702”以及“0704”;對“三調”中的“05H1”部分內容拆分為“用地用海”分類中的“0702”及“0704”;對“三調”中的“08H1”部分內容拆分為“用地用海”分類中的“0801（三調? 08H1劃撥部分）”以及“09商業服務業用地（08H1非劃撥部分）”。

在“公共管理與公共服務用地”（08）一級類中，進一步細分“機關團體用地”（0801）、“科研用地”（0802）、“文化用地”（0803）、“教育用地”（0804）、“體育用地”（0805）、“醫療衛生用地”（0806）及“社會福利用地”（0807）7個二級類，同時進行了三級類細分，以滿足不同層級、類型國土空間管理的需要。

對商業用地（0901）、娛樂康體用地、工業用地、物流倉儲用地進一步細分至三級類。

在“商務金融用地”（0902）中的各類商務辦公用地，由于土地使用的可復合性與兼容性較強，則未進行三級類細分;在“工業用地”（1001）與“物流倉儲用地”（1101）中，由于可能產生污染或存在安全隱患，需對不同污染程度的項目明確提出不同的選址布局、安全防護與隔離等要求，按其對居住和公共環境的干擾程度進行三級類細分。

此外，“濕地”與“三調”工作分類稍有差別，不包括“鹽田”。基數轉化見表1 所列。

2.2 實證分析

試點區域崆峒區共有圖斑94585個，經實證，有57406個圖斑可以直接轉換，轉換率為60.69%;有36483個圖斑可以通過內業遙感影像判讀、現有舉證資料以及先驗知識等進行轉換，轉換率為38.57%;有696個圖斑依據現有資料，內業無法轉換，需進行外業補充調查，占比為0.74%。

內業判讀地類和外業調查舉證地類主要集中于商業服務業用地、工礦用地、居住用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地以及交通運輸地類等各種地類。內業判讀轉換地類的過程中，存在三種形式：一是通過內業判讀可以正確轉換類;二是三調數據部分地類模糊判斷類;三是在人工交互轉換過程中存在誤轉類。

2.2.1?? 直接轉換類

直接轉換就是不需進行空間解譯判斷，也無需借助實地調查或者遙感等外部手段就可以直接轉換的數據[7 ]。通過定義判斷崆峒區可以直接轉換的圖斑有57406個，轉換率60.69%，其中“三調分類”涉及9 個一級類、25個二級類，用地用海分類涉及12個一級類、25個二級類，耕地、園地、林地、濕地、草地、工礦用地、公共管理與公共服務用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地。具體見表2 所列。

2.2.2? 核實歸并類

用地用海分類在“三調”工作分類的基礎上，對用地用海分類進行了優化調整，“三調”中部分地類與用地用海分類存在關聯性，但由于部分分類存在差異，即一對多情況存在，需根據“三調”成果地類，結合遙感影像圖、舉證照片，對“三調”地類進行核實歸并至用地用海分類。

崆峒區通過影像判讀，查閱內部照片資料及其他內業方式判讀方式可轉換的圖斑有36483個，轉換率38.57%，其中“三調分類”涉及8 個一級類、15個二級類，用地用海分類涉及11個一級類、37個二級類、29個三級類，商業服務業用地、工礦用地、居住用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、其他土地，見表3所列。

2.2.3? 補充調查類

實證地區通過外業補充調查的方式可以轉換的圖斑有696個，轉換率0.74%，其中“三調分類”涉及5 個一級類、5個二級類，用地用海分類涉及11個一級類、38? 個二級類、26個三級類。具體見表4 所列。補充調查涉及地類有商業服務業用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地，主要體現在“一對多”型，如“三調1006”，對應用地用海中的“0601X”，兩個分類定義不相同，根據內業相關資料也無法判讀，需進行外業補充調查;“三調”“08H2”，根據定義，一部分將轉換為“08H2”，一部分轉為“0702”和“0704”;“三調”“05H1”，一部分轉換為“09”，一部分轉換為“0702”和“0704”。如“三調”機關團體及新聞出版用地，包含了廣播電臺電視、通訊社等，但是未涉及土地使用權類型，但在用地用海分類中將“廣播電臺、電視臺、通訊社”屬于劃撥部分劃入了“0801”，將非劃撥部分劃入了“09”，所以在轉換過程中需要進行補充調查進行轉換;用地用海分類中“0702”和“0704”定義涵蓋了“三調”部分“05H1”和“08H2”，無法直接轉換，需進行補充調查，進行圖斑分割轉換。

如商業服務業用地，“三調”調為商業服務業用地一個大圖斑中包含了“商店、KTV、餐吧”等各類，在轉換過程中需進行圖斑的分割;用地用海分類中道路類型有鄉村道路用地、農村道路用地、村莊內部道路用地、城鎮道路用地，“三調”有“1004”和“1006”，按照定義，“1004”應轉換為兩個不同一級類下的二級類，即“060102（標注203的城鎮村道路）”以及“1207（標注201及 202的城鎮村道路）”，“1006”應轉換為“0601X”，但無法直接從“三調”中對道路的調查直接轉換為用地用海中道路地類，需進行補充調查。

2.3 問題梳理

（1 ）對于綠地與開敞空間用地的名稱問題。在用地用海工作分類中的地類綠地與開敞空間用地中的開敞空間用地的范圍過大。綠地及敞開空間用地對公園綠地與綠地防護的定義是指城鎮和村莊范圍內的公園綠地、綠地防護，那么城鎮周圍，不屬于城鎮范圍內的綠地是否也應該被調入。

（2 ）用地用海工作分類中科教文衛用地不包括文化活動室、文化中心、文化禮堂及小型體育場地這部分內容。如何梳理出這部分數據，還需要一些參考資料或者更明確的條件限定，對于小型如何界定。

（3）對村莊內部道路和農村道路認定在調查過程中比較模糊，二者都指在村莊內的道路用地，但是在具體調查過程中根據定義比較難判斷類別。

（4 ）地類認定中存在部分地類定義模糊等問題，問題1：如在案例轉換中歸類疑惑類部分案例，如“09（村莊外部硬化地塊）”轉為“0704”類，按照“0704”的定義，并未明確說明這部分地類內容;農村小磨坊、小榨油房等地類，按照本次用地用海分類，似是可以判定為“0704”，但定義并未涵蓋，建議將“0704”定義再細化。問題2：如在轉換案例中的“05H1”轉換為“0904”，實地為二手車買賣，對于這部分地類，二級地類應該是屬于商服用地，但是三級地類具體是哪一類，沒有很明確的歸類，若是歸入“0904”，其定義并未涵蓋此內容。問題? 3：如在轉換案例中的“05H1”轉換為“090101”，實地汽車租賃公司，對于這部分地類，二級地類也應是商服，但是三級地類具體是哪一類，并不明確，若是歸入“090101”或“0904”，但其兩者定義都未涵蓋此部分內容。

（5）國有林場的自然保護地管理站或是自然保護地管理公司，存在認定為機關團體、商業服務用地。用地用海分類中的其他特殊用地指“除以上之外的特殊建設用地，包括邊境口岸和自然保護地等的管理與服務設施用地”，建議將其認定為“1507其他特殊用地”。

（6）對于混合地類（同一地塊兩種地類）的認定，此種問題，有兩種體現形式，一是圖斑可分割的混合地類;二是圖斑不可分割的混合地類，如“三調”調為商業服務業用地一個大圖斑中包含了“商店、KTV、餐吧”等各類，在轉換過程中需進行圖斑分割;一個大圖斑，地左邊為居住用地、中間為商服用地，一部分為倉儲用地，“三調”將其調為物流倉儲用地;如調查過程中發現實地第一層為零售商店，第二層為汽車維修配件店。對于此多種形式的混合地類，應該怎么判定，存在疑惑，建議分類具體說明此種地類是按主導功能進行調查還是按不同地類圖斑面積比重為主調查。

（7 ）對于混合地類（同一個地塊多種功能）的認定，如實地為一個大廣場，廣場上有戲臺子，既可以認定為廣場用地，也可認定為科教文衛用地;鄉村大舞臺歸類不明確。

（8）對于“特殊用地的轉換”，“三調”中除特殊用地定義所涵蓋的地類外，將認定不清的地類都歸入到“09”，按照現有轉換方式，如果直接轉換的話，會存在部分被調“09”不能轉換為用地用海“15”。如實地為鎮子上居民點周圍小廣場或硬化地面，“三調”調為“09”特殊用地，該如何歸并？“三調”為風景名勝用地，按用地用海分類中特殊用地的定義，該類無法歸入特殊用地。

（9）目前人影工程用地歸類不明確。

（10）用地用海分類與“三大類”的銜接問題。比如“三調”分類中的“1202設施農用地”屬于“三大類”中的“農用地”，本次用地用海分類中屬于“06農業設施建設用地”，若是歸入到建設用地，那么會不會對相關部門管理造成一定的影響？

3 結束語

該研究對“三調”工作分類與國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類進行對應基數轉換實證探索工作。該研究以甘肅省崆峒區為例，進行基數轉換工作方法驗證，為其他省市的基數轉換工作提供借鑒經驗。研究表明，基數轉換工作中對于農村與城鎮地區應分類摸清“數據家底”，建立“三調”工作分類與規劃用途分類的銜接關系;對于空閑地細分轉換，確定每塊空閑地具體的使用性質成為關鍵;對于“三調”數據“失真”。少量“三調”圖斑與實際不符，主要涉及商服、文衛、特殊用地，在轉換過程中是否要更正成為關鍵;“存量數據”未體現。土地預審數據和土地管理數據應進入“底圖底數”;用地使用情況掌握有限。無法大量外業，只能依靠輔助信息判讀;與國土空間規劃銜接過程中，國土空間規劃現狀細化調查工作尚處于內業人工目視判讀結合外業調查核驗的低效階段，其調查效率及精準度均有待提高;轉換方法上，無法轉換的只能靠內業照片及依靠輔助信息判讀，效率低下，可轉變方式方法（可以借用別的部門的資料或是通過詢問熟悉地類的相關人員內業指證直接判讀）;因標準過細導致實證困難，如“0701”的劃分，對于這類調查應結合規劃相關資料判定，調查有一定的難度;分類兩極化，與下一步鄉村振興戰略的要求不相適應，即弱化鎮村的用地分類：鎮村土地調查中的商服、文衛等用地，一并歸入社區服務設施用地（0702、0704）;強化城市的用地分類：城市內部餐飲、住宿、批零銷售、娛樂用地過于細分。建議在滿足科學性要求的前提下，統一分類體系應盡可能充分地與現有地類相銜接，通過銜接來吸取成熟經驗、降低轉換成本，提高轉換效率。

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