推進林業碳匯市場先行先試迫在眉睫

邱彪　張穎

建立全國碳市場的主要目的是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放，推動我國綠色低碳經濟發展。碳市場的建立是一項重大制度創新，是我國實現“雙碳”目標與國家自主貢獻目標的重要政策工具1，因此，受到了國際社會和國內各界的高度關注和期待。自從2011年我國開展碳市場交易試點工作以來，截至2020年11月，試點碳市場的累計配額成交量約為4.3億噸二氧化碳當量，累計成交額近100億元人民幣，碳市場在節能減排方面發揮了重要的作用。

目前，我國依然主要以化石能源為電力生產的能源，同時也是產生二氧化碳等溫室氣體的主要排放源。因此，擴大碳市場交易規模，有利于促進我國能源結構的轉變，也有利于使整個能源行業向綠色低碳方向發展。另外，我國碳排放規模隨GDP同步增長，2019年已經達到101.7億噸。根據國家統計局的相關數據，中國的人均碳排放規模從1962年不足5噸到2019年的10.1噸，雖然小于美國同期人均排放量17.6噸，但伴隨著經濟增速的增加，碳排放規模逐步擴張。碳排放規模的增大，溫室氣體排放市場的潛力也越來越大，并對經濟社會產生深刻的影響。

林業碳匯市場存在的三大問題

碳匯是通過植樹造林、植被恢復等方法，吸收大氣中的二氧化碳，從而減少溫室氣體在大氣中濃度的過程、活動或機制。按照《京都議定書》的相關規定，在碳市場中，除了排放權配額（CEA）交易外，還有一部分“核證溫室氣體減排量（CER）”和林業碳匯等交易。在我國的碳市場交易中絕大部分是CEA，也有一部分是國家核證自愿減排量（CCER），并鼓勵使用林業碳匯項目等產生的經國家備案、登記的減排量進行清繳。

2011年，我國開展碳排放權交易試點以來，試點地區碳交易規模不斷擴大。2015年，政府也出臺了相關文件，指出要擴大排放權交易試點，并計劃于2017年啟動全國碳排放權交易體系。但由于種種原因，碳市場建設進展滯后于相關計劃，從2017年起暫停CCER項目備案與簽發。

對于林業碳匯市場來說，存在下列主要問題：

相關部門權責交錯不明晰。對于CCER市場開展初期，市場運行機制基本延續原CDM機制的大體框架。以林業CCER項目為例，主要涉及碳匯造林項目和森林經營項目等，其方法學、核證、審定等涉及國家發改委、國務院法制辦、國家林業和草原局以及生態環境部等部門。各部門之間對于林業碳匯CCER項目開展均具有各自的見解及利益，不可避免地出現掣肘現象。因此，雖然2012年6月13日國家發改委已出臺了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等，但其中對于CCER開發的核證機構、方法學等管理規定仍存在一定的不足之處，需要進一步補充和完善，并需及時修訂有關條款。這需要協調不同部門之間的利益，以確保林業碳匯CCER項目的順利開展。

碳配額的開展與CCER重視程度不夠。由于碳配額的上市交易，與之帶來的還有碳配額的管理寬松，致使在中國碳市場中，碳配額的交易熱度遠遠高于CCER。另外，各交易試點對于CCER抵消比例的限制，使得市場需求方對其發展少有興趣。以2016年的交易為例，全國總計抵消CCER不到800萬噸，僅占碳配額市場的比例為0.67%左右，相較于各試點交易市場所設置的5%抵消比例明顯偏低，市場余量較多。另外，由于經濟形勢以及供給側改革的開展，落后產能被淘汰，有色、造紙、電力等傳統高碳排放產業發展受限，同樣導致CCER市場中需求不足。對于CCER重視程度一直不夠，2017年暫停CCER的備案與簽發等工作后這一趨勢更加明顯，影響了林業碳匯CCER項目的開展。

碳匯價格偏低，CCER的有效需求量不足。我國CCER市場開始于2012年3月，于2017年3月暫停備案與簽發，共運行了5年左右時間。在5年中，CCER價格長期在20-30元/噸左右徘徊，最近有所上升，為50元/噸左右。碳匯價格偏低，造成林業碳匯項目收益回報偏低，缺乏有效經濟激勵，甚至造成一些林業碳匯項目經營開發成本遠高于其收入。另外，相較于市場上CCER項目的供應量，其有效需求量嚴重不足。CCER的需求一方面主要來自自愿減排的“買家”，另一方面來自那些受到排放量限制的企業。CCER市場本身就是一種碳抵消機制，如果碳匯價格偏低，勢必會影響林業碳匯項目的開發，也影響CCER的供給量和需求量，并造成了總供給價格與總需求價格非均衡性加大，進而造成市場的積極性萎縮。

林業碳匯市場先行先試的必要性

林業在應對氣候變化中具有獨特的作用。國際社會已就造林、再造林等林業活動納入碳匯項目達成了一致意見，并寫入相關公約中。我國也積極開展林業碳匯項目，但由于對林業碳匯等在碳交易市場中的地位與作用認識不夠，林業碳匯市場一直發展比較滯后。尤其在2017年CCER審定與備案等工作暫停以后，林業碳匯交易至今尚未恢復，影響了相當部分項目方的信心與積極性，也影響了我國“雙碳”目標實現和碳市場的建設等。林業碳匯市場先行先試非常必要。其主要理由如下。

（一）林業碳匯項目的方法學、運作規則等比較成熟。從《京都議定書》、《聯合國氣候變化框架公約》到《波恩政治協議》、《馬拉喀什協定》，再到IPCC的相關規定等，林業碳匯項目的方法學、市場運作規則等都比較成熟，為正式啟動實施造林、再造林碳匯項目創造了有利條件，也為重啟CCER備案與簽發等工作提供了基礎。因此，在一些條件成熟的地方，盡快重啟林業碳匯項目，開展林業碳匯CCER市場先行先試工作，為重啟其他CCER備案與簽發等工作積累經驗十分必要，也為全國碳排放權交易體系建設進行探索。

（二）從政治上來看，林業碳匯項目是實現“雙碳”目標的最經濟方法。碳交易市場的建設是一項重大的制度創新，也是一項重要的政治任務。2020年9月，我國向世界莊嚴承諾了“雙碳”目標，從現在開始實現“雙碳”目標的戰略承諾時間十分緊迫。林業碳匯相較于工業，成本較低，也是中國加強與其他國家在氣候變化、生態環境保護等方面聯系，反經濟、技術、貿易等“脫鉤”的有效途徑。因此，盡快啟動林業碳匯CCER市場先行先試工作，有利于加強各級領導干部的政治擔當，真正落實“雙碳”目標承諾，增強我國在國際話語體系的影響力。

（三）從民生來看，林業碳匯項目有利于民生的發展。相關研究表明，2020年全球碳市場交易額高達3000億美元。通過林業碳匯交易，可以一定程度上彌補森林經營周期長、企業和個人短期收益不足等問題。在未來碳市場發展成熟的情況下，林業碳匯也是一種長遠的投資，有利于企業抵質貸款，解決民生問題等。因此，啟動林業碳匯CCER市場先行先試工作，真正有利于民生的發展，促進生態文明建設。

（四）基層對啟動林業碳匯CCER市場先行先試工作積極性較高。中國碳排放權交易市場的探索與建設給國內各方面帶來了一定的政策效應，也顯著地促進了國內的碳減排。目前，基層對啟動林業碳匯CCER市場充滿期待，也對開展先行先試工作積極性較高。中國的西南地區和東北地區的林業碳匯，占中國整個陸地碳匯的35%左右。一些企業早在2005年就開始了林業碳匯的市場準備工作，具有較好的CCER市場基礎和先行先試工作積極性，希望盡快啟動先行先試工作，為全國碳市場的全面開展積累經驗。

（五）綠色金融、碳資產質押、林下經濟等開發依賴于林業碳匯CCER市場的先行先試探索。林業碳匯項目往往前期資金投入大、風險水平較高，需要進行綠色金融（碳金融）、碳劵、林下經濟等開發減小風險，緩解資金壓力，鍛煉和培養相關人才等，把“碳庫”變成“錢庫”。因此，需要優先啟動林業碳匯CCER市場先行先試探索工作。2022年3月30日習近平總書記在參加首都義務植樹活動時強調，森林是水庫、錢庫、糧庫和碳庫。林業具有多重效益，應對氣候變化是我國的戰略選擇，堅定不移走綠色發展之路，增強生態系統碳匯能力，促進生態環境由量變到質變。因此，開展林業碳匯CCER市場先行先試，進一步提升碳匯項目的經濟額外性，積累相關經驗，培養、鍛煉相關人才，不僅有利于開展綠色創新活動，更有利于全國林業碳匯交易市場的建立，這也是其他碳匯市場不具備的優勢條件。

林業碳匯市場先行先試的對策建議

碳市場建設是一項系統工程，不僅要做好頂層設計，更要做好細致、扎實的工作。重啟林業碳匯CCER市場的先行先試工作，不僅有利于積累經驗，完善碳市場的政策、措施，也有利于相關人才的培養，減少碳市場建設中的風險，促進我國碳市場建設行穩致遠和“雙碳”目標的真正實現。

我國碳市場建設處于初級階段。在初級階段針對所存在的問題，應做好頂層設計，并從政治高度去認識、處理這些問題。要積極探索碳市場發展，積極推動啟動林業碳匯CCER市場的先行先試工作，為碳市場的全面啟動積累經驗。不能“躺平”，不能等待市場的盲目發展。碳交易市場已經被諸多發達國家證明了是國家層面溫室氣體減排的利器，主要利用市場調節和政策調節兩手工具真正控制國內的碳排放。因此，需盡快推進國內碳市場建設，重啟林業碳匯CCER市場的先行先試工作。

首先，在條件成熟的地方，盡快推動啟動林業碳匯CCER市場的先行先試工作，并在全國層面整合林業資源，在CCER統一框架下，建立林業碳匯數據庫與資源共享平臺，減少條塊分割和項目開發的盲目發展及推動障礙。第二，加強以碳匯價格為中心的碳匯市場機制建設，提升市場活力，也讓更多的主體參與到林業碳匯CCER的開發當中來，讓市場主體在碳匯開發中發揮主體作用，促進更多生態產品的價值轉換。第三，允許林業碳匯CCER市場先行先試，促進綠色金融創新，如碳劵、碳幣、碳信用等開發，逐步做好碳普惠，條件成熟時再推廣到其他生態產品的開發上去。第四，加快已有相關政策、措施的完善、修訂，并加快新的政策的制定，做好有關人才的培養，推動全國碳市場重啟和治理。