刑法立法公眾參與如何發生

摘 要：中國刑法立法公眾參與如何發生須區分非建制化和建制化階段進行類型化討論。社會熱點事件驅動、立法機關的會期、互聯網主陣地、道德判斷策應和媒體推波助瀾素描非建制階段刑法立法公眾參與的總體面貌，而建制化階段刑法立法公眾參與討論則需要區分刑法立法草案提出、刑法立法草案審議和刑法立法草案表決公布等不同階段進行細致性探究。刑法立法草案提出階段，相關部門通過立法座談會、聽證會、咨詢會、調查問卷和實地調研等方式聽取公眾意見，公眾也可通過基層立法聯系點等就刑法草案提出意見和建議。刑法立法草案審議階段，最高立法機關及時公布刑法審議進程信息，向社會公眾公布刑法草案及草案說明并聽取公眾意見。刑法立法草案表決公布階段，公眾可列席和旁聽刑法草案的表決會議，參加座談會、論證會、聽證會或者通過基層立法聯系點等方式表達其對刑法公布及其實施的意見和建議。

關鍵詞：刑法立法;公眾參與;非建制化階段;建制化階段

作者簡介：王群，中共重慶市委黨校法學教研部副教授，法學博士，主要研究方向：刑法學（E-mail：wangqun19882@163.com;重慶 400041）。

基金項目：全國黨校（行政學院）系統重點調研課題“平臺經濟領域反壟斷的刑法邊界研究”（2021DXXTZDDYKT073）

中圖分類號：D924文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2022）03-0111-10

黨的十九屆六中全會公報指出：“發展全過程人民民主，保證人民當家作主”（《中國共產黨第十九屆中央委員會第六次全體會議公報》，《光明日報》，2021年11月12日，第1版。）。推動刑法立法公眾有序有效參與是發展全過程人民民主的重要內容，是保證人民當家作主的重要方式。長期以來，學界高度重視刑法立法公眾參與問題研究，有從人民主權、社會資本、耗散結構和多中心治理理論等角度闡釋刑法立法公眾參與的內在邏輯;（王志祥、戚進松：《從危險駕駛入刑看立法的民主性與科學性》，《山東警察學院學報》2012年第3期，第45—50頁;王群：《再論把公眾參與帶回刑法立法——從社科話談到耗散結構的價值再發現》，《理論月刊》2021年第7期，第126—133頁。）從刑事立法發展歷程與實踐中肯定刑法立法公眾參與的經驗做法;（趙秉志：《中國刑法立法晚近20年之回眸與前瞻》，《中國法學》2017年第5期，第47—68頁;趙秉志、趙遠：《修法特點與缺憾——<刑法修正案（九）>簡評》，《求索》2016年第1期，第4—10頁。）但也有學者從社會公眾非理性、社會公眾難以被代表提出刑法立法公眾參與的隱憂。（李翔：《論刑事立法公眾參與的限度》，《東南大學學報（哲學社會科學版）》2016年第3期，第62—67頁。）甚至認為可能會帶來情緒立法的問題，（劉艷紅：《象征性立法對刑法功能的損害——二十年來中國刑事立法總評》，《政治與法律》2017年第3期，第35—49頁;郭瑋：《象征性刑法概念辨析》，《政治與法律》2018年第10期，第91—108頁。）還[KG（3x]有學者從刑法立法信息公開、公眾意見反饋和立法程序優化等方面提出了刑法立法公眾參與的完善路徑，（熊永明：《論我國刑法立法民主性的貫徹與提升》，《南昌大學學報（人文社會科學版）》2018年第2期，第80—85頁;李懷勝：《刑事立法的共識觀及其雙重面向》，《中國刑事法雜志》2015年第3期，第36—47頁。）等等，相關論述要言不煩，極富啟發意義。然而，對刑法立法公眾參與問題研究的原點，無疑還是刑法立法公眾參與如何發生，只有理解并深諳刑法立法公眾參與如何發生，才能更好地理解刑法立法公眾參與為什么要發生、如何更好地發生。遺憾的是，存量理論研究對此闡釋仍顯不足，以致于我們經常談論刑法立法公眾參與，但當我們進一步追問刑法立法公眾參與真正是什么的時候卻時常深感迷惘。鑒于此，代之以刑法立法公眾參與價值、問題和路徑等傳統研究進路，以我國刑法立法公眾參與廣泛而生動的社會實踐為素材，探討作為本體意義上的刑法立法公眾如何參與的基礎面相就有其顯著研究意義，進而為刑法立法公眾參與為什么要發生、如何更好地發生提供有力支撐。

一 非建制化與建制化階段：一個分析框架提出

長期以來，人們對刑法立法公眾參與存在一些認識論上的誤區。例如，將刑法立法公眾參與僅僅看作是立法審議階段的公眾參與，辟如公眾參與立法座談會、聽證會或咨詢會并提出意見建議;或者偏執地將刑法立法公眾參與看成是公眾借助社交媒體進行立法意見表達的方式，甚至不加區分地認為刑法立法公眾參與就是作為整體性民主立法的制度載體和實現過程，不可避免呈現“社會公眾參與的非理性”“社會公眾難以被代表”等特征，（李翔：《論刑事立法公眾參與的限度》，《東南大學學報（哲學社會科學版）》2016年第3期，第62—67頁。）從根本上忽略了刑法立法公眾參與本身的復雜性、廣泛性和層次性。如前所述，存量研究又習慣將刑法立法公眾參與作為現象研究的起點論述其背后價值、困境和路徑等問題，而很少將其作為現象研究的對象給予應有的理論關注，更遑論圍繞刑法立法公眾參與過程進行細致化展開，以致于刑法立法公眾參與如何發生的原點問題長期被忽視，或者被當作是已知問題而認知。事實上，刑法立法公眾參與不是整體性概念認知，而是呈現階段性和層次性交織，如果不對這種階段性和層次性進行精準把握，不但無法理解刑法立法公眾參與如何發生的真實邏輯，甚至還會因為這種主觀認知上的謬誤而帶偏刑法立法實踐，進而背離現代刑法立法之民主真諦。

眾所周知，哈貝馬斯亦曾將立法中的商談清晰地分為兩個階段：非建制化階段公共領域中的商談和建制化階段立法機構中的商談。其中，前者以“日常語言”為交往手段，以“相互理解和允諾”為交往目的，以“開放、互動”為交往品格，商談主體間不僅地位平等，而且整個立法過程的討論呈現非建制性特征，立法商談結果也不是決策意義上的定論，正所謂：“對于議題或提議的同意，只能作為或多或少窮盡爭論——在這種爭論中，建議、信息和理論或多或少被處理的”（[德]哈貝馬斯：《在事實與規范之間——關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，上海：生活·讀書·新知三聯書店，2003年，第36頁。）。后者則發生在正式立法程序中，往往有嚴格的商談程序與規則，立法商談的時間和空間被提前確定好，商談主體擁有明顯的專業化和精英化傾向，一般經過嚴格的選舉和任命程序，例如，作為立法商談主體的全國人大代表或者常委會委員。代之以籠統的立法公眾參與討論，非建制化和建制化階段的類型化劃分更便于我們細致觀察并理解立法公眾參與何以發生的問題。受此啟發，本文擬將我國刑法立法公眾參與的討論也技術性地劃分為非建制化和建制化階段，具體以刑法草案進入全國人大及其常委會的立法程序為界分點，在刑法立法草案進入最高立法機關立法程序之前的公眾參與為非建制化階段的刑法立法公眾參與;在刑法立法草案進入最高立法機關立法程序之后的公眾參與為建制化階段的刑法立法公眾參與，只有對不同階段刑法立法公眾參與呈現的特征、規律、問題進行細致性的討論，圍繞刑法立法公眾參與的路徑完善建議才會更有針對性和建設性。E0AE9804-87AA-435E-9602-66FD7DB6AD1B

二 非建制化階段的刑法立法公眾參與

公共領域是非建制化階段刑法立法公眾參與的重要場域，我們考察非建制化階段刑法立法公眾參與的實踐樣態，關鍵就是要探討置于公共領域中的公眾是怎樣參與刑法立法，特別是通過什么方式影響最高立法機關的刑法立法？

（一）典型原因：社會熱點事件驅動

隨著社會文明的進步，越來越多公眾不再像古希臘城邦公民那樣癡迷于轟轟烈烈的“廣場政治”，也不再執拗于宏大又抽象的啟蒙政治話語的想象與建構，相反，他們更關注發生在身邊的社會熱點事件，這越來越成為當代公眾參與國家立法治理的一種“實惠”而又簡便的方式。無論是影響性社會事件還是惡劣的刑事案件，正日益成為推動公眾參與刑法立法最直接動因。社會熱點事件給生活在其中的公眾以道德感官上最直接的觸動，以樸素情感上最強烈的共振，公眾基于樸素的正義感和道德觀念激發他們更深層次了解事件是非曲直的欲望，如果發現事件同刑法立法密切相關，特別是相關社會熱點事件是由刑法立法的缺陷引起的，人們逐漸就會由對事件本身的關注轉為對刑法立法的積極討論，所有關于刑法立法利弊得失情況都將被再次審視甚至被放大，圍繞刑法修法的民意就會甚囂塵上，而立法機關不得不回應這些民意，有評論將此稱為“被民意裹挾的立法”，個案披露輿論嘩然震動高層立法動議立法通過日益成為非建制化階段公眾參與刑法立法的典型特征。聯系近年來的刑法立法，這樣的例子比比皆是，比如，“豐縣生育八孩女子”事件引發公眾關于是否提高收買被拐婦女兒童罪刑罰之爭;山東辱母案推動人們對刑法立法中正當防衛規定的反思;幼兒園虐童事件引發人們關于虐童刑法規定的反思;（例如，我國有學者曾就北京紅黃藍幼兒園虐童案件提出如下刑法立法的修正建議：1.在刑法第236條強奸罪的第三款增加一項作為第六項：強奸婦女、奸淫幼女，有下列情形之一的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑：（六）負有監護、看護職責的人，奸淫被監護、看護的幼女的。2.修改第237條第三款“猥褻兒童罪”為：猥褻兒童的，處三年以上十年以下有期徒刑;猥褻兒童，有下列情形之一的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑：（一）猥褻兒童，情節惡劣的;（二）猥褻兒童多人的;（三）在公共場所當眾猥褻兒童的;（四）附有監護、看護職責的人，猥褻被監護、看護的兒童的;（五）致使被害人重傷、死亡或者造成其他嚴重后果的。）校車安全事故的接二連三發生，使人們關注甚至放大校車超載、超速行為危害，由此推動特定運輸車輛超載超速行為入刑;養老院護工虐待老人事件頻發推動刑法修改關于虐待被看護人員的規定;針對因醫患糾紛引發“醫鬧”“傷醫”等熱點事件，《刑法修正案（九）》將破壞醫療秩序行為納入聚眾擾亂社會秩序罪的規制范圍，正式在立法中明確了“醫鬧入刑”;針對“打虎滅蠅”的反貪腐社會熱點問題，不僅增加了對有影響力的人行賄罪，劍指那些為謀取不正當利益，迂回包抄國家工作人員的近親屬或其他有特定關系的人，或向已退休的國家工作人員及其近親屬或其他有特定關系的人行賄，同時，還增設了專門針對貪賄犯罪的終身監禁刑;針對轟動一時的成都“孫偉銘案”“杭州飆車案”等事件，公眾更是積極發聲推動刑法對危險駕駛罪的修改，“醉駕”和“飆車競逐行為”相繼入刑;針對三鹿奶粉、地溝油等一系列觸目驚心食品安全事件，公眾強烈呼吁并要求在刑法中增設單獨的食品監管瀆職罪，以發揮刑法對負有食品安全監管職責的國家機關工作人員的威懾;針對山西黑煤窯強迫農民工從事危重勞動事件，公眾對強迫勞動罪的刑法流弊猛烈開火，之后最高立法機關修改“強迫勞動罪”，將“用人單位”修訂為“一般主體”，從而將個體老板等也納入刑法規制范圍。（我國有學者專門統計了引致立法議程改變的公共事件、相關法律制度規范及其立法議程改變距離媒體曝光時間的關系的案例數據，其中在刑法領域，由公共事件引發的立法需求通常與公眾對一些社會現象體現出的價值沖突密切相連。張欣：《大眾媒體、公共事件和立法供給研究——以2003—2013年公共事件為例》，《法學評論》2016年第5期，第128—132頁。）社會熱點事件使公眾快速意識到危險就在自己身邊，借助刑法預防、控制甚至消滅危險成為公眾面對危險的應激式反應。事實上，社會熱點事件一出現，公眾在公共領域圍繞刑法立法可能性和現實性的討論就會隨即展開，社會熱點事件是非建制化階段刑法立法公眾參與的典型原因。

（二）時間節點：立法機關的會期

立法機關會期是指全國人大及其常委會審議刑法立法的時間，在此期間，全國人大代表或常委會委員要結合刑法立法草案進行集中或者是分組審議，以決定刑法立法是否通過或者需要進一步修改。立法機關會期是刑法立法草案能否去“草案”之名稱而成為正式法律的關鍵時間節點，社會公眾普遍關注，日益成為刑法立法公眾參與的重要時間節點。必須承認，在民主立法備受矚目的當代中國，立法機關傾聽公眾對刑法立法的意見建議尤為重要，我們說立法機關不必服從公眾輿論，但絕不是說立法可以回避民意，否則，刑法立法就會喪失正當性，甚至引發刑法公眾認同危機。置身于公共領域的公眾深知自身難以直接進入立法機關進行直接立法，立法機關會期成為他們影響刑法立法的最佳時間窗口，事實上，他們也非常愿意并實際利用這一重要時間窗口，如前所述，經過社會熱點事件催化而來的公眾意見固然能引起立法者的注意，但這種發聲如果不恰好發生在立法機關會期，久而久之就會被新的熱點事件沖淡，相反公眾在立法機關會期圍繞社會熱點事件廣泛討論并積極立法建言，實際上是試圖以“人民”主權者身份對國家立法事務再嵌入，勢必會引發立法機關的重視，極大提升相關意見建議被采納的概率。正因為如此，在立法機關會期，非建制化階段的刑法立法公眾參與往往會迎來高潮，廣泛而熱烈的民意從僅是公共領域自由意見表達向政治領域立法商談演進甚至被立法機關接受。筆者注意到，每當立法機關會期，針對新近出現或影響較大的社會熱點事件的刑法立法討論總會“如期”而至，例如，2015年6月，一則《人販子一律處死》的朋友圈刷屏就恰是在全國人大常委會審議《刑法修正案（九）》的前夕和期間，企圖影響最高立法機關對拐賣兒童罪的決策，（同樣是在立法機關會期，2018年全國兩會期間，針對近年來“精日”分子頻頻做出諸如在南京大屠殺遇難同胞紀念館拍攝有侮辱性語言和低俗語句視頻并上傳網絡這類褻瀆民族情感的行為，有政協委員就提案建議全國人大常委會制定《刑法修正案》，將侮辱中華人民共和國國格、侵犯中華民族尊嚴等行為納入刑法的范疇。參見賀云翱：《開玩笑和侮辱行為有本質區別》，《北京青年報》2018年3月10日，第A08版。再如，2021年全國兩會期間公眾圍繞“醉駕造成每年30萬人入刑”話題討論是否需要修改或廢止醉駕入刑條款。潘高峰：《“醉駕入刑”該取消嗎？》，《新民晚報》2021年3月11日，第09版。）而一旦立法機關對公眾提出刑法立法的建議采納的話，媒體就通常冠以立法博弈中“平民的勝利”為題廣泛報道，從而營造公眾參與對刑法立法的巨大影響力，事實上，這反過來也會激發公眾投身刑法立法的積極性，進而提升非建制化階段刑法立法公眾參與的效果。E0AE9804-87AA-435E-9602-66FD7DB6AD1B

（三）參與場域：互聯網漸成主陣地

雖然非建制化階段公眾參與刑法立法的方式多種多樣，它可以表現為公眾參加由最高立法機關組織的刑法立法座談會、專家咨詢論證會、內部征求意見等，但更多時候公眾還是通過互聯網參與到對刑法立法問題的討論中，例如，公眾通過互聯網了解刑法修正背后的背景、動議、爭議、進程和知識等海量信息;通過互聯網傳播并討論現有刑法立法缺陷;公開提出對擬立刑法條文的意見建議;回應他人所提出來的對刑法立法贊同或批評意見，等等。此外，互聯網還助益刑法立法公眾參與呈現更多“場景”，賦能更高“效率”，例如，公眾借助網絡對他人所提刑法立法意見口誅筆伐或心悅誠服;發布并傳播關于某類法益侵害行為域外刑法規定及其借鑒可能性;就刑法立法程序優化提出意見;監督最高立法機關更好地回應公眾的刑法立法關切;最高立法機關亦可通過互聯網集中或者針對性地回應公眾所提刑法立法的意見，等等。互聯網日益成為非建制化階段刑法立法公眾參與的主陣地，同互聯網在信息聚合和傳播上得天獨厚的優勢密切相關，無論是誰提出來的刑法立法意見和建議，只要是上網傳播的，公眾就能以最快的速度獲取相關情況;不僅如此，互聯網還能將與議題相關的全部類似和背景信息進行系統集成并幫助普通公眾更好的智能識別搜索，使不同信息之間相互印證，不斷提升公眾獲取信息的質量，在此基礎上公眾通過網絡就刑法立法的必要性和可行性進行深入互動，了解他人為什么要刑法立法，相關刑法立法建議又重點關注了哪些方面？能夠解決什么樣社會問題？自己又是如何看待他人的刑法立法建議？互聯網幫助這些意見實現即時呈現和互動，降低信息成本，提升溝通效率，促進主體間“重疊共識”最大限度達成。與此同時，最高立法機關也能在互聯網上第一時間了解公眾圍繞刑法立法議題的相關討論，從中發現并識別最具穩定性和代表性的社情民意，待條件成熟的時候，將其吸收并反映在刑法立法文本中。如果最高立法機關不關注互聯網上公眾的聲音而主觀想象式的任性立法，顯然，人們就應該責備最高立法機關這種極端的任性。我們欣喜地看到，近年來，我國最高立法機關堅持在各項立法活動中全面貫徹全過程人民民主理念，將線下和線上民主有機統一起來，積極關注并聽取互聯網上的社情民意，切實走好新時代網絡群眾路線，在刑法立法公眾參與中，努力做到過程民主和成果相統一，人民民主和國家意志相統一。

（四）持續動力：道德判斷的策應

非建制化階段刑法立法公眾參與是公共領域的非正式性立法商談，最高立法機關沒有必須聽取公眾圍繞刑法立法建議的強制性義務，公眾也沒有正式的程序抑或法定制度來保障這種參與行為的持續性，特別是當最高立法機關實際上對公眾參與持消極無所謂態度，甚至對公眾所提的刑法立法建議動輒反對的時候，非建制化階段立法公眾參與就不可避免出現集體“沉默”，造成立法的噤蟬效應。這個時候，來自道德判斷的策應就變得異常重要，它成為支撐非建制化階段刑法立法公眾參與的持續性動力。所謂道德判斷的策應，是指當公眾對刑法立法所提意見建議面臨來自最高立法機關和公眾內部多重質疑情況下，圍繞刑法立法是否正當的道德判斷就成為支撐公眾捍衛自身意見的強大精神動力。在刑事立法語境中，每當新的社會失范現象出現，出于樸素的正義觀和所處風險社會的焦慮感，公眾為了避免這種失范風險降臨在自己身上轉而對風險予以煽動式的集體討伐，而討伐的方式之一就是寄希望于通過刑法對這類風險予以嚴厲規制，只是，一旦這種通過刑法控制風險的討伐型參與被最高立法機關“告知”背離了刑法謙抑性或者其他理由而不被采納或者接受時，即便最高立法機關告知的違反理由實際上并不存在，公眾也容易對自己的主張產生懷疑甚至是出現自我否定的情緒，進而在刑法立法公眾參與上“偃旗息鼓”，除非公眾充分認識并堅信自己圍繞某一社會現象進行刑法立法背后道德命題的正當性和必然性，一旦公眾獲得了這種暗示，即刑法立法正當，即便面臨最高立法機關或其他方面的阻力，也會重新燃起他們推動刑法立法的熱情和信心，成為推動非建制化階段刑法立法公眾參與持續繁榮的不竭動力，更是非建制化階段刑法立法公眾參與的重要規律。當然，筆者也注意到，道德判斷策應成為推動刑法立法公眾參與持續動力的背后還在于法律和道德的相融性，正如習近平強調：“要把道德要求貫徹到法治建設中，以法治承載道德理念，道德才有可靠制度支撐。法律法規要樹立鮮明道德導向，弘揚美德義行，立法、執法、司法要體現社會主義道德要求，要把社會主義核心價值觀貫穿其中，使社會主義法治成為良法善治”（習近平：《堅持依法治國和以德治國相結合 推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》2016年12月11日，第01版。）。

（五）關鍵角色：媒體的推波助瀾

媒體被譽為現代民主政治國家中的第四權力，深度參與包括國家立法在內的各項治理事務，尤其是在非建制化階段的刑法立法公眾參與中，媒體扮演不可或缺的角色。正如前文所述，非建制化階段刑法立法公眾參與勃興于公共協商領域，是一種缺乏正式權力資源支撐的公眾參與形式，雖有利于公眾自主地表達對刑法立法的各種意見和建議，但也極易因公眾自身力量不足而導致參與不連續、不有效，例如作為個體的公眾力量弱小，圍繞刑法的發聲最高立法機關可能“聽不見”，又如公眾意見不統一，無序化的嘈雜發聲最高立法機關可能“聽不準”。不過媒體的出現較好地解決了這個問題，通過充當公眾和最高立法機關圍繞刑法立法的“傳話筒”增強公眾表意能力，幫助立法機關更好地識別民意。一方面，為公眾發出刑法立法意見和建議提供渠道。代議制危機使人們認識到僅依賴公眾代表代替自己圍繞刑法發表意見和建議的局限，無法保證公眾代表準確了解了公眾的意見，更無法保證了解了公眾意見的代表們能將公眾意見寫進法律。于是，通過媒體傳遞自己的刑法立法意見就成為可能的策略，而媒體為獲取公眾支持也愿意傾聽并傳播這些聲音，例如，它經常有策略地用夸張方式將行為人和被害人之間的對立情緒傳播出去，讓公眾同情被害人，輿論氛圍的整體性力量就會給最高立法機關帶來壓力，使他們不得不認真傾聽公眾提出來的刑法立法建議，否則就可能被扣上立法不民主的帽子，而這是最高立法機關無論如何也不愿承擔的政治責任;另一方面，最高立法機關借助媒體及時地將最新刑法立法信息公布出來，或者通過傳媒將公眾對刑法立法的意見進行集中反饋，從而為掀起新一輪刑法立法公眾商談創造條件，此外，一系列由媒體曝光的公共事件客觀上對刑法立法變遷也起到重要推動作用。毋庸諱言，傳媒的推波助瀾有力地推動了非建制化階段刑法立法公眾的可持續性參與，包括刑事被害人在內公眾立法聲音被及時反映到最高立法機關面前，正因為如此，卡拉布雷西曾將媒體角色視為推動立法的四個條件之一，提出媒體不僅主動設置議題建構公眾的認知，而且還能充當商談渠道和公共平臺，從而聚合公眾認知，促成“一致行動”，影響對立法資源的分配和部署。（卡拉步雷西認為公共事件成為立法推動力的四個條件：（1）使立法遲鈍性的成本驟然過高從而克服了政府的遲鈍性和含糊;（2）激發了公民的立法要求;（3）媒體強調危機，加強了前兩個作用;（4）一系列長期現身于此的改革者能夠利用這些危機。[美]蓋多·卡拉布雷西：《制定法時代的普通法》，周林剛等譯，北京：北京大學出版社，2006年，第110頁。）E0AE9804-87AA-435E-9602-66FD7DB6AD1B

例如，《南方周末》在實踐中逐漸形成的“問題報道—立法反思—學者觀點”的媒體議程設置模式，不僅關注社會突發事件的追蹤報道，還注重對社會突發事件背后規律性問題的主動挖掘，對其中可能存在的刑法立法問題進行理性反思，吸引了包括公眾、知識分子和最高立法機關在內各方面主體的積極參與，提升非建制化階段刑法立法公眾參與的效能。公共政策學家托馬斯·R·戴伊曾指出：“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要”（[美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯.北京：華夏出版社，2004年，第32頁。）。而充當現代社會輿論聚合器的媒體恰好能勝任這一角色，許多現象、問題和聲音都在媒體上匯聚、表達、傳播和交鋒，它事實上能夠決定哪些問題成為政策問題，公眾借助媒體發表對刑法立法的意見和建議，成為刑法立法民主化的積極促因，再加上媒體、公眾和最高立法機關的良性互動很容易產生“政策之窗”的效應。

三 建制化階段的刑法立法公眾參與

建制化階段的刑法立法公眾參與是在全國人大及其常委會正式立法程序下的公眾參與。一般而言，刑法立法首先是由最高立法機關根據立法規劃和年度立法計劃，組織或者委托相關方面起草刑法立法（修正）草案，也可以由全國人大有關的專門委員會或者常務委員會工作機構直接組織起草，在這個過程中可以召開由有關部門、團體、專家學者、全國人大代表以及社會有關方面等參加的座談會并進行刑法立法討論和論證，廣泛聽取各有關方面對刑法草案的意見建議。在完成上述刑法立法起草前期準備工作后，經全國人大主席團或者常委會決定公布刑法草案（征求意見稿）并在全國范圍內征求意見， 征求意見時間原則上不少于1個月，公眾將對刑法草案的意見建議反映給有關部門，然后最高立法機關再根據這些意見建議對刑法草案進一步完善， 反復討論，形成刑法草案表決稿并提交給最高立法機關審議通過。為了更好地理解建制化階段的刑法立法公眾參與如何發生，結合我國刑法立法的實際情況，筆者擬將建制化階段的刑法立法公眾參與區分為刑法立法草案提出階段的公眾參與、刑法立法草案審議階段的公眾參與和刑法立法草案表決通過階段的公眾參與。

（一）刑法立法草案提出階段

所謂刑法立法草案提出階段是最高立法機關圍繞刑法文本內容如何起草，以及起草什么的正式立法程序，它直接影響之后進入立法審議程序的刑法的基本樣貌，因此，它屬于建制化階段的刑法立法。刑法立法草案提出階段的公眾參與是非建制化階段公眾刑法立法商談的繼續，公共領域商談結果開啟了政治領域立法商談的閥門，使得正式的刑法立法議題最終確定下來，隨后，最高立法機關就會自行或委托相應機構就刑法草案內容展開起草工作。一般而言，刑法立法草案提出階段的公眾參與表現在以下幾方面：首先，相關部門會就刑法立法草案的起草召開立法座談會、聽證會、咨詢會、發放調查問卷、開通熱線電話和實地調研等方式聽取公眾意見以及書面或網上征求公眾意見等方式來了解公眾對刑法立法的意見和建議。例如，我國《刑法修正案（九）》起草過程中就通過各種座談會、專家論證會聽取相關單位、全國人大代表、政協委員、專家學者和普通公眾的立法意見和建議，而且還史無前例地組織召開刑法立法草案的立法評估會，2015年8月10日全國人大常委會法工委邀請部分全國人大代表、專家學者、律師和公檢法部門基層執法人員，對《刑法修正案（九）》草案中主要制度規范的可行性、修正案出臺時機、實施的社會效果和可能出現的問題進行了充分立法評估。（趙秉志、袁彬：《中國刑法立法改革的新思維 以〈刑法修正案（九）〉為中心》，《法學》2015年第10期，第18頁。）在刑法立法草案起草階段向社會公眾征求意見已成為我國刑法立法起草過程中的一種常規性做法，它最大程度地在立法前端口保障了刑法立法的民主性和科學性，使得相關爭議問題在刑法立法起草階段就能充分呈現并得到國家立法機關重視，以及時修改完善刑法草案的相關內容。其次，公眾主動通過各種途徑向有關部門呈送圍繞刑法草案起草的意見和建議，尤其是在刑法草案起草工作組深入基層立法聯系點等單位進行專門刑法草案起草內容的調研活動時，公眾積極向工作組圍繞刑法立法相關內容建言獻策，例如，在刑法修正案（十一）草案起草過程中，公眾圍繞刑法草案修正中的未成年人刑事責任年齡，非公有制經濟平等保護，修改證券犯罪、洗錢罪、妨害傳染病防治罪等具體罪名內容規定，增設襲警罪等方面廣泛討論并提出了意見建議。實踐中公眾不僅“被動”地響應最高立法機關就刑法草案起草的意見和建議征集，還主動通過基層立法聯系點等方式就刑法草案內容提出相應完善意見和建議，在此過程中，不斷提升刑法立法的民主性和科學性。值得注意的是，雖然我國在刑法立法起草階段注重刑法草案起草工作的公眾參與，但這種公眾參與仍然存在不均衡的情況，例如，在廢除、修改或者解釋刑法立法的時候，公眾對相關刑法廢改釋文本內容和過程的參與還明顯不夠，特別是在最高立法機關進行刑法解釋和立法評估的時候，公眾部分參與、配合參與和形式參與問題仍不同程度存在。（王群：《論司法解釋制定中的公眾參與》，《江淮論壇》2018年第5期，第112頁。）未來，我國在刑法立法草案提出階段的公眾參與場域還需拓展、參與形式還需豐富，參與內容還需完善，以不斷提升刑法立法“前端口”的公眾參與質效。

（二）刑法立法草案審議階段

所謂刑法立法草案審議階段是指刑法立法草案進入全國人大及其常委會的立法審議程序的期間。根據《立法法》相關規定，全國人大常委會對刑法草案的審議一般要歷經三審程序才交付表決，當然，對于各方面意見比較一致或調整事項較為單一的部分修改的刑法草案也可以經兩次甚至一次審議就可以交付表決。目前，刑法立法草案審議階段的公眾參與主要表現在以下幾個方面：首先，中國人大網站對全國人大常委會委員個人信息的依法有效披露。眾所周知，在對刑法立法草案審議過程中，全國人大常委會委員們的意見、態度和認知對刑法立法有重要影響，而對委員們個人信息的依法披露能夠幫助公眾了解委員們相關情況。目前，中國人大網站上對委員們信息公開的情況主要包括姓名、民族、黨派、學歷、職務和專業等基本信息，鑒于他們的民意代表身份，未來可否探索公開更多諸如工作郵箱等聯系信息值得期待。其次，中國人大網站專門開辟人大常委會欄目對歷次全國人大常委會會議進行專題報道，對全國人大常委會審議刑法立法草案過程中委員們的發言意見也部分地公之于眾，甚至還有對委員們的部分訪談節目的公開，這種關于刑法立法審議過程的信息公開值得肯定，它有助于公眾及時了解全國人大常委會及其委員們對刑法立法審議的進度情況，掌握相關信息，在此基礎上推動公眾更加有序有效地參與到刑法立法中。再次，全國人大在對刑法草案第一次審議后，會在中國人大網站或者其他主流媒體渠道向社會公眾公布刑法草案征求意見稿，并公開接收意見的電話號碼、電子信箱和來信地址，中國人大官方網站還在“立法工作”欄設立專門的“法律草案征求意見”板塊，公眾只要填寫自己所在省份、職業、姓名和聯系方式就可以在線對正在征求公眾意見的法律草案征求意見稿留言，發表自己對法案的看法和建議。例如，最高立法機關就《刑法修正案（九）》曾兩次向社會公開刑法立法草案的審議情況并征求公眾意見，第一次向社會公開征求意見后，共有社會公眾15 096人提出了51 362條意見;（第十二屆全國人大常委會第十五次會議參閱資料（二）：《中華人民共和國刑法修正案（九）（草案二次審議稿）參閱資料》。）第二次向社會公開征求意見后，共有76 239位網民通過網絡提出了110 737條意見，參與人數和所提意見數量都是創歷次刑法修正之最高，（第十二屆全國人大常委會第十六次會議參閱資料（一）：《中華人民共和國刑法修正案（九）（草案三次審議稿）參閱資料》。 ）基本上做到了最大限度的立法民主，集中彰顯全過程人民民主。最后，刑法立法審議階段公眾參與形式也非常廣泛，全國人大及其常委會不僅設立了供全國人大代表和普通公眾參加刑法立法審議的旁聽席位，還通過現有全國人大常委會22個基層立法聯系點直線聯通社情民意，聽取公眾對刑法立法的意見建議，同時還視情況舉辦各種規格的刑法立法座談會、聽證會、論證會，以及通過網絡、報紙等方式面向公眾廣泛征求刑法立法意見，其中，刑法立法座談會是針對刑法立法的有關內容，尤其是刑法立法中的重點、焦點、難點和爭議問題邀請各方面公眾代表進行座談交流，采取最直接方式現場了解刑法審議過程中公眾立法心聲;刑法立法聽證會是針對刑法立法中的關鍵性內容，在相關部門的主持下，由代表不同立法主張的雙方或多方參加，對刑法立法草案關鍵性內容設置的必要性、合理性和可行性等進行辯論，使得刑法立法中的相關爭議點再次被聚焦并逐個澄清，主持聽證會的有權部門根據辯論情況和結果，對重要的不同意見在對全國人大常委會匯報或者審議結果報告中予以說明，這既增加了刑法立法的透明度，來自不同利益相關方對刑法草案的意見全方位地呈現在立法機關面前，也使立法機關有一個正式場合了解公眾對擬刑法立法條文支持或者反對的態度及其理由，促進刑法立法中公眾意見的表達、博弈、競爭和承認，助益刑法立法在公眾意見“視域融合”中建構“重疊共識”。E0AE9804-87AA-435E-9602-66FD7DB6AD1B

（三）刑法立法草案表決、公布階段

所謂刑法立法草案表決、公布階段是指刑法立法草案審議完成以后，草案即將交付或交付給全國人大及其常委會表決通過的立法程序，經全國人大及其常委會表決通過的刑法草案經國家主席簽字正式公布實施，這一階段也被認為是刑法立法的最后完成階段。由于刑法立法草案表決是全國人大代表或者全國人大常委會委員在特定時空內依法履行立法職能的職權行為，普通公眾很難深入參與刑法草案表決的全部過程和全部環節，實踐中主要還是最高立法機關邀請包括專家學者在內的普通公眾列席旁聽刑法草案的表決會議，以起到對刑法立法草案表決程序的公眾監督之效用。當然，根據《立法法》規定，對擬提請全國人大常委會會議審議通過的法律案進行立法評估時，公眾還可圍繞主要制度規范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題等發表意見。在刑法公布階段，公眾可通過參加最高立法機關舉辦的公眾座談會、論證會、聽證會或者基層立法聯系點等方式，發表自己對已公布并生效實施刑法的意見和建議，例如，公眾對刑法立法生效實施時間提出意見建議;公眾對刑法公布如何同接下來刑法普法宣講和研究銜接貫通提出意見建議，盡量減少刑法公布和刑法普法和研究的“空窗期”，促進兩者的無縫有機深度銜接;再如，對已公布刑法規定中的罪名如何表述和稱謂提出意見建議，等等。實踐中，不論人們是否承認，刑法立法草案表決、公布階段，目前無論是在公眾參與的數量還是質量上仍顯不夠，這值得我們認真反思。某種意義上，刑法立法草案表決、公布階段的公眾參與是刑法生效實施前的最后階段，公眾參與過程本身也是對新生效實施或修正刑法的熟悉和普法的過程，它有利于刑法立法和公眾民意全方位的互動和熟悉，推動刑法在法律實施階段更好地獲得公眾普遍擁護和真誠認同。

中國共產黨歷來重視包括刑法在內國家立法的公眾參與，在理念上提出“堅持科學立法、民主立法、依法立法”“人民平等參與、平等發展權利得到充分保障”的施政方略;在實踐中進行廣泛而深入的立法公眾參與動員和實踐，從建國伊始“五四憲法”制定過程的人民動員再到歷次刑法修正中的公眾參與，公眾參與始終是我國科學立法、民主立法和依法立法的鮮明標識。理解刑法立法公眾參與，首先要理解刑法立法公眾參與如何發生，準確把握刑法立法公眾參與在建制化和非建制化不同階段呈現的特點、規律及其問題，才能為公眾更加有序、有效地參與刑法立法提供針對性的理論支持，進而提高我國刑法立法質量和水平。

Public Participation in Legislation of Criminal Law

Based on the Institutionalized and Non-institutionalized Stages

WANG Qun

Abstract： The public participation in legislation of Chinas criminal law should be classified into institutionalized stage and non-institutionalized stage. The public participation in legislation of non-institutionalized stage refers to the overall appearance of public participation such as social hot events， the meeting period of the legislature， the Internet， moral judgment and media support， while the public participation in legislation of the institutionalized stage means the careful discussion in different stages of the proposal of criminal law legislation draft， the deliberation of criminal law legislation draft and the voting and publication of criminal law legislation draft. At the stage of proposing the legislation draft of criminal law， relevant departments listen to the publics opinions through legislative symposiums， hearings， consultation meetings， questionnaires and field investigations， and the public can also put forward opinions and suggestions on the draft of criminal law through grass-roots legislative contact points. At the stage of deliberation on the legislation draft of criminal law， the supreme legislature promptly releases information on the deliberation process of the criminal law， makes public the draft of criminal law and its explanation to the public， and listens to the publics opinions. An the stage of voting and promulgation of the legislation draft of criminal law， the public can attend and sit in on the voting meeting of the draft of criminal law， participate in the symposium， demonstration meeting， hearing， or express their opinions and suggestions on the promulgation and implementation of the criminal law through grass-roots legislative contact points.

Keywords： legislation of criminal law; public participation; institutionalized stage; non-institutionalized stage

【責任編輯：龔桂明 陳西玲】

收稿日期：2021-12-30E0AE9804-87AA-435E-9602-66FD7DB6AD1B