職業教育學分銀行建設省級統籌策略研究

潘慶云

摘? 要：學分銀行能較好地滿足終身學習的需要，正成為教育事業特別是職業教育發展的迫切需求。但當前我國學分銀行仍存在國家統領下的省級統籌未到位、多行業參與的整體運行機制未形成、缺少省級層面統一的資歷框架等問題。借鑒國外學分銀行運行機制經驗，可先從省級統籌做起，系統規劃、明確導向、把握重點，以信息化技術為支撐，以高職擴招生源學分管理為試點，做好質量保障與信息公開，且試且完善。

關鍵詞：職業教育;學分銀行;省級統籌;信息化技術

中圖分類號：G719.2??????? 文獻標識碼：A????????? 文章編號：1671-9255（2022）02-0076-05

科技進步、經濟社會的飛速發展，使得知識更新加速，職位變換更替更加頻繁，工作和學習角色轉換日趨常態。人工智能時代的教育更加信息化、泛在化和個性化，為滿足人民群眾人人、時時、處處的學習需求，構建一個終身教育體系和建設學習型社會成為我國教育領域改革的重大舉措。學分銀行制度打破了學校教育和非學校教育、學歷教育與非學歷教育等傳統的學習模式和格局，使得學習途徑多樣、學習方式多元、學習時間靈活、學習成果可累積，正為我國教育事業特別是職業教育事業的蓬勃發展發揮越來越重要的作用。

一、我國學分銀行建設背景

（一）職業教育改革發展對學分銀行的需求迫切

作為與普通教育同等重要的類型教育，職業教育是一種跨越了經濟與教育、職業與教育、企業與學校的教育，具有天然的跨界屬性。現代職業教育體系理念下，職業教育內涵豐富，既包括學校職業教育，也包括非學校的職業繼續教育，貫穿于人的一生。在學歷層次上從中等職業教育、專科層次職業教育到本科層次職業教育一應俱全。職業教育校企合作、產教融合、校中廠、廠中校、現代學徒制等多樣化的人才培養模式形成了多樣化的學習成果。溝通優質辦學資源，完善職業教育人才多樣化成長渠道，將不同類型、不同機構學習的成果進行統一認證、積累與轉化，成為職業教育改革及發展的迫切需求。兼具學習成果認定及轉換、學分積累、學分兌換三大核心功能的學分銀行制度無疑是最佳選擇。

近年來，職業教育改革重大政策頻出，1+X證書試點、高職百萬擴招、一體化培養、普職融通等教育新政以雷霆萬鈞之勢次第推進。構建縱向貫通、橫向融通的職教體系，滿足社會高水平人才需求也強烈要求國家整合各種教育資源，完善學分銀行制度。從而破解職業教育發展不平衡不充分難題，構建人才成長“立交橋”，推動職業教育改革發展。

（二）職業教育國家政策為學分銀行建設提供了依據

2004年，《教育部關于在職業學校逐步推行學分制的若干意見》提出“探索和建立職業學校學分累積與轉換的信息系統”，即學分銀行。2006年，教育部首次提出在中等職業教育中進行學分銀行試點，并分階段逐步推廣和實施。通過幾年試點化的實踐、總結和調整，2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出“構建體系完備的終身教育”“建立學習成果認證體系，建立‘學分銀行’制度等”。同年10月，《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》提出探索開放大學建設模式，建立學習成果認證和“學分銀行”制度，探索構建人才成長“立交橋”。由此，在政策層面上將學分銀行建設推向一個新的高度，進而為職業教育學分制銀行建設向著更為規范、科學和成熟方向邁進提供了政策保障和實施依據，相關的研究和實踐也在不斷深入。

2019年1月，國務院頒布的《國家職業教育改革實施方案》要求加快推進職業教育國家“學分銀行”建設，探索實施試點，制定符合國情的國家資

歷框架。進一步明確了順應現代職業教育發展趨勢的職業教育國家學分銀行建設的目標和任務。同年6月，《關于職業院校專業人才培養方案制訂與實施工作的指導意見》頒布和實施，在總體上要求始終貫穿人才培養方案制訂要能對接學分銀行建設這一觀點，鼓勵和倡導各類職業院校在積極探索和實踐的基礎上，同步參與職業教育國家學分銀行試點工作。同年，國家啟動高職百萬擴招工程，要求各擴招院校根據生源特點分類制訂人才培養方案，并積極參與職業教育國家學分銀行試點，為各類生源的學習成果認定、積累和轉換提供靈活多樣、相互貫通的機制保障。至此，學分銀行建設多元并舉、健康發展，實踐成效進一步彰顯，機制建設更為完善和成熟。

經過長達16年循序漸進的發展和3個螺旋式上升階段，2020年1月，國家開放大學學校職業教育國家學分銀行信息平臺上線試運行，釋放了國家層面全面正式推進學分制銀行建設的鮮明信號，表明了職業教育改革發展的國家態度和標準規范;同年3月，教育部發布《關于做好職業教育國家學分銀行建設相關工作的通知》，明確了推進職業教育國家學分銀行建設的目標任務是堅持以學習者為中心，建立符合中國國情的職業教育國家學分銀行，結合1+X證書制度試點工作，有序開展學習成果的認定、積累和轉換。其核心思想是建立具有中國特色的職業教育國家學分銀行，并從頂層設計上規定了學分銀行建設的指導思想和核心內涵。2021年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，再次強調要“制定國家資歷框架，建設職業教育國家學分銀行，實現各類學習成果的認證、積累和轉換，加快構建服務全民終身學習的教育體系”。

至此，具有中國鮮明特色的、符合中國國情的職業教育學分制銀行建設進一步完善。職業教育學分銀行建設歷經長達14年的探索、研究、實踐和完善四個階段，已由當初的相對單純的學分轉換雛形發展為橫向融合各種教育類型、縱向統攬職業教育各個階段的較為完善和健全的體系和機制并進入實質性推廣實施階段。

（三）信息化管理與服務平臺為學分銀行建設提供了技術支撐

學分銀行系統規模龐大、結構復雜、層次多樣，沒有數字化資源和網絡平臺等信息化技術手段支持，即使是最基礎的課程互選、互認也是難以實現的。這是導致學分銀行從概念提出至今未能大規模實施的原因之一，信息化服務系統的建設對促進學分銀行的良性運行至關重要。如今，在互聯網全面普及背景下，“互聯網+”已內化于人們工作學習生活的方方面面，成為教育的重要手段。5G、人工智能、云計算、大數據、區塊鏈、VR等新技術日臻成熟，為學分銀行系統的建設提供了技術保障。

以國家開放大學為實施主體的職業教育國家學分銀行信息平臺已投入使用，該平臺總體架構設計分為基礎設施層、數據層、支撐層、應用層和用戶層，具有高穩定性、高可靠性、高安全性和高擴展性，與X證書信息管理服務平臺、學生信息網、公民網絡身份識別系統、在線開放學習平臺等系統對接，建立了具有社會公信力的質量保證體系，保障了信息平臺的高效運行，確保了學習者身份和學習成果等信息真實有效，可追溯、可查詢。各省開放大學逐漸成為學分銀行的承建者和運行者，學分銀行建設體系初具雛形。安徽省終身教育學分銀行平臺自2019年開始建設，由門戶網站、管理系統、各類信息庫和數據處理信息系統四大模塊組成。平臺基于Web技術開發進行分布式部署，具有良好的可拓展性。信息化管理與服務平臺的構建，打破了以往校際間課程互選在空間上的制約和時間上的局限性，使得學習更加方便，真正地打開隨時隨地上課學習修學分的新模式，架起了不同校際間學習的立交橋。

二、學分銀行實施情況及存在的問題

（一）實施情況

當前，我國職業教育實行“分級管理、政府統籌、地方為主、社會參與”的管理體制，在職業教育學分銀行建設上，國家層面政策頒布后，地方政府均以地方性政策形式加以響應。成立于2012年7月23日的上海終身教育學分銀行是我國第一家創建的終身教育學分銀行，由上海市教育委員會主辦和管理，并委托上海開放大學具體運作。陜西各高等繼續教育機構以合作聯盟的形式建立陜西省“高等繼續教育學分銀行”，實現不同繼續教育機構之間的學習成果互認、積累與兌換。據不完全統計，目前已有北京、上海、成都，江蘇、浙江、安徽、湖南、河南、廣東、四川等十余個省市、區域建立（繼續教育）學分銀行。各學分銀行一般在省市教育廳（教委）的領導下，成立管委會作為決策機構，專家委員會作為咨詢機構，掛靠省開放大學作為執行和管理中心，辦理具體的學分認定和轉換，學分查詢和出具證明等業務。

國家開放大學是職業教育國家學分銀行的先導與核心力量，遵循工作規程，依托學分銀行信息平臺有序開展學歷證書和職業技能等級證書所體現的學習成果認定、積累和轉換。安徽省成立了學分銀行管理委員會作為學分銀行的決策機構，委員會下設學分銀行管理中心，負責學分銀行的建設、管理和運行，管理中心設在安徽開放大學。在市、縣（市、區）、相關高校設立學分銀行分中心、認證點，各市、縣（市、區）教育局、相關高校對所轄學分銀行分中心及認證點監督管理。目前已完成終身教育學分銀行平臺建設和學分銀行管理中心團隊建設，并在學分銀行功能定位、體制機制、制度建設方面取得較大進展。

（二）存在的問題

1.國家統領下的省級統籌未到位

學分銀行具體落實層面，國內雖有一些經驗積累，但起步晚且尚處于探索階段，尚未清晰出現適應地方經濟社會發展需求的本土特色、本土策略。姑且不論我國是否只需要一個學分銀行以及能否建成一個滿足14億人口需求的學分銀行。我國幅員遼闊，各地經濟技術發展程度不一，對學分銀行的需求不同，省級機構所能承擔的統領作用也應有所區別。《職業教育國家學分銀行建設工作規程（試行）》缺少省級部門的明確定位和作用，省級部門參與感不強，僅僅為對有關院校參與學分銀行建設進行指導，推進本地區院校間學分銀行學分互認，制定支持激勵政策，幫助協調解決工作中出現的新情況、新問題。政策層面上，對相關單位和機構的支持非常缺乏，尤其缺少財政以及制度上的配套措施。

校際的學分互認和行業學習實踐成果比較多，認證難度大，不同層次院校、不同形式教學主體對學分認證的標準很難達成共識，需要省級層面協調解決。國家開放大學不具備管理全國各職業院校和培訓評價組織的資格，省級教育行政部門應牽頭成立核心管理部門，組織和協調各類機構、院校共同參與職業教育國家學分銀行建設。安徽省已成立由教育廳主管的學分銀行管理委員會，制定了《安徽省終身教育學分銀行建設方案》《安徽省終身教育學分銀行十四五規劃》等規劃方案，但相關政策制度尚不健全，終身教育學分銀行配套制度亟待完善。

2.多行業參與的整體運行機制未形成

職業教育國家學分銀行是一項舉全國之力建設的重大工程，體系中包含運行主體和受益主體兩類。當前看來，參與主體均過窄，未能發揮最大效用。運行主體大部分以繼續教育、高等教育等辦學機構為實施主體，缺少多行業參與的第三方評估認證機構。現階段受益主體以在校生為主且需求不迫切。多行業參與的整體運行機制未形成，自然難以吸引多種類的受益人員參與。如何通過構建各類教育聯盟，吸引各類人員參與，實現學習成果的互認和轉換，實現職業教育、繼續教育以及與職業資格證書等相互之間的轉換機制研究有待加強。

我國目前仍是學歷社會，用人單位比較看中學歷甚至只看中第一學歷，每家企業都有自己的員工考核標準，看重的不是成果轉換的學分，而是成果本身。部分企業爭先恐后地加入了學分銀行創建中來，更多看中的是具有對學習成果認證資格所帶來的權利與利益。另外，現行的體制下，“學分銀行”無辦學權和發證權，學習成果的兌換需要依托各級各類辦學和培訓單位。在終身教育體系和學習型社會建設這一目標下，受益主體除了在校生外，還應包括校外各類學習者，從社區居民到公司員工等。安徽省終身教育學分銀行平臺已完成初期建設任務，初步實現學習成果的存入與認證功能，但如何合理設置各類數據接口，實現與安徽繼續教育在線平臺、長三角開放教育學分銀行、國家學分銀行之間的互聯互通還有待確認。

3.缺少省級層面統一的資歷框架

學分銀行核心功能之一是對學習成果的認定，學習成果常常是非標準化、多元化和多維度的，既可以是顯性的培訓證書也可以是隱形的經驗和能力。對成果的認定存在著高層次學校不認可低層次學校的現象，但正規學習成果認定還是相對容易，難點在于對非正規和無一定形式的學習成果的認定。這個難題懸而未決是因為我國尚未建立權威、統一規范的標準體系，即國家職業資歷框架（或資格框架）。資格框架是機構對學習者的學習成果進行鑒定與說明的一種機制，它向學習者個體以及社會表明該個體的能力及素養水平。這是一個非常繁雜的工作，省級層面亦沒有統一的資歷框架。

目前的成果認定多是以學校證書和國家職業資格證書為參照系的，各學分銀行采用的是“各行其道”的認證標準。學分銀行的創建還處在一個缺乏統一架構標準的階段。資格框架建設離不開政府部門的整體規劃、政策支持和運作推進。沒有省級層面統一的資歷框架，政府難以發揮主導作用，而讓院校自行認證難以獲得廣泛的社會認同。安徽省同樣面臨這一問題，缺少省級層面統一的資歷框架，省域范圍內各類學習成果認定、積累和轉換尚處于起步階段。如何依據國家資歷框架，有序落實落細學歷證書、國家職業資格證書、職業技能等級證書互通銜接，需要省級層面進一步深入研究與統籌落實。

三、學分銀行省級統籌建設策略

（一）省級統籌頂層設計與規劃

1.構建各行業參與的組織架構

學分銀行建設在國家層面要有戰略規劃和頂層設計，但我國省市區域差異大、發展不均衡，需要進行省級層面的統籌設計和規劃，做好授權和監管，先行暢通省域內的學分銀行立交橋。學分銀行的現實任務和核心使命是要溝通各級各類教育機構，促進終身學習體系的落地。學分銀行參與機構眾多，政府機構、普通高校、自學考試機構、線下培訓單位、網絡教育機構、非學歷機構等均可成為其中一員，組織架構的設置情況直接影響到學分銀行內業務的開展。構建以省級行政部門為統領，各行各業參與，矩陣式的組織結構，有利于破除區域職業教育合作的壁壘，公平合理地解決運行過程中所產生的矛盾，保障學分互認模式的正常運營。

2.建立各行業參與的互動聯動機制

學分銀行內涵豐富、體系復雜，在構建各行業參與的組織架構后需要建立互動聯動機制，以打破各種教育系統之間原來存在的藩籬與障礙，加強各種教育單位之間的合作。歐盟各成員國均設立協調機構，確保對接順暢、方式透明、內容公開。只有相互一致和聯動支持的體制機制才是富有生命力和可維系的，否則組織架構也不具穩定性，難以為繼。經濟學中，互動聯動機制是一種以市場為導向、以效益為中心的生產運營機制，有效運行可以規避市場價格波動給企業帶來的運營風險。省域環境內的互動聯動機制下，學分銀行多個參與主體通過縱向和橫向之間的聯系，形成縱向體系與橫向業務之間的互動，滿足學習成果之間溝通銜接的需求。各部門權責清晰，每一個環節管理規范，學分銀行方可長效運行。

3.建立省級專門研究隊伍

學分銀行是一個復雜系統，操作之前很難弄清所有問題。廣泛借鑒國內外經驗，深入研究本土問題十分必要。《職業教育國家學分銀行建設工作規程（試行）》明確要求“各省級教育行政部門組織力量加強學分銀行成果轉換方面的研究”“會同省級有關部門研究制定支持激勵政策，幫助協調解決工作中出現的新情況、新問題”。隨著國家對學分銀行建設的重視，國內學者對相關問題的研究日益深入并產生諸多成果。以學分銀行為關鍵詞，在中國知網可檢索到2500多篇文獻，為開展研究提供了豐富的參考資料。可建立學分銀行省級專門研究隊伍，綜合地區研究力量，形成核心作者群，協同攻關與創新，最終推動我國學分銀行建設早日取得更大突破。

（二）以高職擴招生源為例實施試點

1.高職院校學分制管理與學分銀行互為促進

學分是學習成果量化的一種形式，起源于德國首創的選課制。學分制是高等學校的一種教學管理制度，是為了順應教育國際化和大眾化的發展趨勢，實現學分在不同教育機構間互認互換的制度。學分包括對學習時間和學習質量的規定，保證選修課的應有數量和質量是學分制成功實施的精髓。學分制早在20世紀初即引入我國，但時至今日，大部分高職院校仍是學年制或學年學分制，完全實施學分制的寥寥無幾。傳統教育管理體制根深蒂固，更深層的原因是學分制的核心是“學習自由”，大部分院校受師資隊伍、教學場所等資源所限，難以滿足選課自由、上課自由。學分銀行制度下的高職院校學生可以借助這一平臺跨學校、跨區域選課，充分利用協議下各主體提供的豐富的課程資源，完成課程學習，修滿相應學分。既推動了高職院校學分制管理，也促進了學分銀行的建設。

2.高職擴招生源狀況適宜學分制管理

高職擴招是黨中央、國務院在2019年就我國高等職業教育招生改革做出的重大決策。百萬擴招背景下，生源最大的變化是從單一走向多元，年齡區間跨度大，學習基礎參差不齊，生活閱歷、社會角色各不相同。擴招生源大部分已有工作和培訓經歷或在相關領域獲得獎勵獎項，具有實施學分銀行制度的先天條件。作為一種靈活開放的管理制度，學分制以生為本，基于學生方便學習的角度考慮，是最適宜擴招專業學生分類培養的模式。學分銀行對不同經歷、不同來源的擴招學生開放，可最大化滿足擴招生靈活多樣的學習需求，有利于滿足職業教育個性化、多樣化成才的需求。各擴招院校應積極響應，深入研究學分銀行的本質和特色、學分獎勵的范圍和方法、學分的兌換方法等，制定各校“學分銀行”實施方案，邁出參與學分銀行建設的實質性一步。

3.建立省級學分銀行及資歷框架

資歷框架是學分銀行制度的前置性制度規范，是學習成果認證、積累和轉換制度的基準。這一基準框架既能統籌不同類型學習成果的定等分級，又能具體規范成果的能力單元及其具體構成，從而為學分認定提供統一規范的尺度標準。高職擴招使得擴招院校和入校學生均急切需要實行學分制，為學分銀行的建設擴充了大批量的運行主體和受益主體。各省可以此為契機，建立省級學分銀行及資歷框架。省教育廳牽頭統籌規劃高校領域的學分銀行建設，規劃和協調學分銀行建設和學習成果認證基準框架的制定，解決學習成果級別描述和等級認定，并待運行穩定后進一步擴大至正規辦學機構之外，涵蓋各學校、培訓機構、技能鑒定機構等各行各業，形成當地政府、市場、社會廣泛參與的省級學分銀行，為后續省際交流奠定基礎。

（三）質量保障與信息公開

1.建立信息化管理服務平臺，服務學生、接受監督

現代社會已經進入信息時代，互聯網全面普及，基于元宇宙的在線教育環境構建已進入人們的視野，學分銀行的運行與維護離不開智能數字化技術的應用。先進的信息化管理服務平臺能夠方便快速地服務好各參與主體，為他們提供基礎保障服務。網絡平臺可以快速準確傳遞信息，便于交流和管理。信息渠道的暢通減少了信息不對稱帶來的資源分布不均、教育不公平等問題，保證學習者機會均等。應以信息化做支撐，在國家層面職業教育學分銀行尚未普及推廣的情況下，充分發揮并拓展好學校相關信息化管理系統的功能，增強工作的便捷性和可視化。除此以外，各級教育行政管理部門要發揮對學分銀行的監督作用，建立標準化的信息服務制度以幫助學分銀行中各利益相關者獲得“知情權”并接受社會監督。

2.構建學習成果認定、積累及轉換質量保障體系

學分銀行具有成果認定、學分積累及轉換等功能。成果認定社會關注度高，利害關系巨大，必須建立嚴格的質量保障與監督體系以確保質量，畢竟質量是“學分銀行”的生命線。這一保障體系的構建十分重要，要從源頭抓起。首先，對各運行主體的學分認定資格審批要謹慎，從高從嚴要求。其次，對學習成果的認定要標準明確、過程規范，全流程可查詢、可追溯，尤其是對非正式學習成果的認定。最后，對學分的兌換要審慎，限定比例，制度不能有漏洞，以免引起新的教育不公。沒有質量保障的學分銀行體系終究難以長期發展，要以質量換取學分銀行制度的成功實施。

建立學分銀行是教育教學管理改革的重要內容之一，是職業教育高質量發展的重要舉措，能促進職業教育區域特色發展與資源共享，保障教育公平，有利于提高學習的自主性，貫徹終身學習理念。在我國復雜的教育環境和組織條件下建設好學分銀行不能急于求成，可以通過省級統籌、先行試點、由點而面，最終構建國家學分銀行制度體系，使其成為服務于教育普及和終身教育的重要教育制度。

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Research on the Provincial overall Planning Strategy for the Construction of Vocational Education Credit Bank

Pan Qingyun

Credit bank can better meet the needs of lifelong learning， which is becoming an urgent need for the development of education， especially vocational education. However， at present， there are still some problems in China's credit banks， such as the lack of provincial overall planning under the leadership of the state， the lack of the overall operation mechanism of multi-industry participation， and the lack of a unified qualification framework at the provincial level. Learning from the experience of the operation mechanism of foreign credit banks， we can start with the overall planning at the provincial level， systematic planning， clear guidance， grasp the key points， take information technology as the support， and take the credit management of higher vocational college students as the pilot， do a good job in quality assurance and information disclosure， and try and improve it.

Vocational Education; Credit Bank; Provincial Overall Planning