平衡計分卡在高校財政專項資金績效指標體系中的應用研究

孫百原（高級會計師）劉澤群肖穎（教授）

（1、2東北林業大學 黑龍江哈爾濱 150040 3黑龍江司法警官職業學院 黑龍江哈爾濱 150060）

1992年，哈佛大學的羅伯特·卡普蘭教授和諾頓研究所所長戴維·諾頓在《平衡計分卡：以測評推動績效》一文中首次提出平衡計分卡（Balanced Score Card）概念。平衡計分卡最早被應用于企業內部控制與效益管理，通過全面分析企業內部各項指標將績效管理延伸到企業內部各個層面。近年來，將平衡計分卡應用在高校績效管理中的探討日益增多。對于高校目前而言，盡管專項資金的績效評價體系在財政部門推動下已經形成初步的統一和規范，但個性化要素仍需不斷完善，對資源配置、項目運作等方面考核還要加強。同時，各種工具方法在考核評價中的適應性有效性還有待強化。本文將以D大學為例，將績效評價貫穿到財政專項運行的各個階段，從計劃、執行、控制到效果四個方面進行系統管理和控制，進一步探討平衡計分卡在高校績效評價中的實際應用模式及評價效果。

一、D大學財政資金績效管理現狀

（一）D大學概況及財政專項資金類型。D大學是教育部直屬國家首批“世界一流”學科建設高校。其辦學資金來源主要是財政撥款，從中央財政獲得的資金投入占其總收入的70%以上，對財政資金的高度依賴也促使學校對財政資金包括專項資金的配置、使用和效果提出更高的管理要求，如何提高資金使用績效也成為學校高度關注的問題。D大學的財政專項資金類型，除基本建設資金和哲學社會科學繁榮計劃等專項外，主要包括中央高校改善基本辦學條件專項資金、中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項資金、中央高校基本科研業務費、中央高校教育教學改革專項資金、中央高校管理改革等績效撥款、中央高校捐贈配比專項資金。這些專項由主管部門根據因素、標準、政策等確定投入額度，由學校按預算要求安排使用，財政專項資金的穩定支持為學校辦學條件有效改善和學科專業建設等重點事業開展提供了有力保障。

（二）D大學財政專項資金績效指標體系存在的問題分析。

1.指標選取運用不夠合理。目前D大學財政專項資金績效考核指標體系不夠完善，指標設計是從預算執行進度、產出指標、效益指標和滿意度指標層面進行考量。指標的設計偏于零散，沒有依照項目管理流程（計劃、執行、控制和評價）進行結構規劃，主要體現在以下方面：一是績效指標選取缺乏完整性和結構性。在項目管理方面如預算控制、質量標準、財務評價、項目團隊機構設置、規程制度等過程控制指標仍需完善，結構上缺乏否定性指標設計。二是項目績效管理脫離決策過程，沒有設計出體現決策過程的指標。績效評價缺乏對項目的管理目標、立項的決策依據和決策程序方面的考核指標。三是指標體系更注重財務指標與定量指標，欠缺彰顯度指標和定性指標的選取。在項目產出評價中，重視量化考核，缺少質量考核。對于項目的效益指標，如經濟效益、社會效益等方面的指標設計過于寬泛。四是考評的方法比較單一。現行績效評價方法包括成本效益分析法、因素分析法、比較法、公眾評判法等，但是在實踐中，專家打分法因其簡便快捷而被廣泛應用，然而這種方法既不夠細致，又在很大程度上受到專家的主觀喜好和知識體系影響，導致績效評價結果失真。

2.績效指標權重設計失衡。績效指標權重設計決定著績效評價得分的準確性。財政專項的績效管理應該在覆蓋項目整個生命周期的前提下，將原則性與靈活性充分結合，既要堅持原則，保證項目執行的效率和效果，又要結合實際，充分尊重不同地域高校的具體情況。目前D大學的績效評價體系缺乏對項目計劃階段的指標設計。績效指標選取有直接指標和間接指標，有實物指標和非實物指標，如果考評結果過分依賴于實物指標、直接指標，使得這些指標的權重過高，則易導致評價結果片面。指標權重的設計如果不是細化到每一個末級指標，并且與項目本身密切結合，就會大大影響該項目績效評價的分值和結果。同時，指標權重設計平均化，沒有動態性，而同一類項目因研究目標和事業目標不同，權重應該動態調整，以使評價更科學。

二、基于平衡計分卡的D大學績效評價體系設計

（一）D大學發展戰略對績效指標的導向和影響。經過了規模化發展歷程，D大學已邁入以“雙一流”建設為主的內涵式發展階段，學校確立了新時期“質量、綠色、創新、合作”的發展理念，追求“高質量”成為辦學工作的首要目標。因此，單純以結果為導向設立績效指標，已不能滿足學校戰略需求，還應在過程管理環節上設立績效指標，通過結果性指標與行為性指標的結合，體現出從戰略到行動再到績效的全過程管理，實現資源配置的優質高效。

（二）基于平衡計分卡的績效指標設計優化。基于平衡計分卡設計原理，圍繞管理目標的實現過程分別從“財務、客戶、內部流程和學習成長”四個方面進行績效評價。在對D大學進行維度設計時，應該充分考慮到高校作為公益性組織的特殊性，采用目標管理的SMART原則，即Special（具體）、Measurable（可衡量）、Attainable（可達到）、Rrelevant（相關性）和Time-based（時限性）對其進行維度設計。在D大學的財政專項管理中，平衡計分卡根據項目管理的整個過程，按預算、執行、決算和評價四個方面，設計四個維度的評價指標，分別為：預算目標、執行任務、決算檢查和反饋調整。具體如表1所示。

表1 平衡計分卡維度設計表

（三）財政部門對績效指標選取的影響。根據目前財政專項的評價指標，對項目的完成情況進行評估，主要分為產出指標、效益指標和滿意度指標三個一級指標。三個一級指標下又按照評價標準分為若干個二級指標：產出指標根據投入產出關系主要分為成本、質量、數量和時效四個二級指標；效益指標根據項目的后續效益分為經濟效益、社會效益、環境效益和持續影響四個二級指標；滿意度指標根據服務對象滿意程度分為學生滿意度和教工滿意度兩個二級指標。在此基礎上，根據不同項目的具體評價內容，劃分為若干個三級指標。具體如表2所示。

表2 D大學財政專項自評表（節選）

財政部門作為績效管理的設計者和推動者，應當分行業分項目設定共性指標，同時不斷充實完善個性指標，進而建立標準化規范化的績效評價指標體系。財政部門建立規范統一的標準，優點是適合開展分類評價，缺點是容易忽視個性特點。對于高校出于自身管理需要而開展的績效考核，指標體系中也應當不斷充實個性化指標供其選擇。本文以D大學使用的財政指標為依據，基于平衡計分卡對項目評價的指標體系進行結構調整和設計優化。一級指標和二級指標均遵循財政部門設定的績效指標，在三級指標選取上，以符合自身特點和需求的考核評價為導向，同時進行分解和細化。

（四）指標選取的基本原則。在進行績效評價指標設計時，依照計劃（預算）、控制（執行）、檢查（決算）和反饋（評價）四個步驟，全方位地對項目績效進行評價。可以做到從預算編制、項目執行、決算和評價結果應用四個維度的綜合評價。以D大學改善基本辦學條件專項R1為例，結合財政部門績效自評表一、二級指標的設置邏輯，將其按照平衡計分卡分為四個維度。在項目計劃階段，在原財政自評表的基礎上增加預算編制和管理兩個指標，變為預算編制、預算管理（調整）和預算執行三個指標；在項目執行階段，保留原有的時效性、成本、質量、數量四個指標；在項目控制階段，將社會影響、環境影響和持續影響作為控制依據，便于及時根據內外部環境對項目進行控制調整；在評價反饋階段，在服務對象滿意度的基礎上增加績效獎勵和績效處罰兩個額外性指標，作為總體評價體系的補充應用。在之后的計算環節，如項目執行效果好，績效獎勵作為額外加分項，反之則作為額外減分項。具體設計結果如下頁圖1所示。

圖1 D大學財政專項R1平衡計分卡

（五）指標權重設計及依據。對于指標權重，本文采用層次分析法進行因素比較，并按照項目管理中影響因素的重要程度進行加權平均計算。比如：在四個維度的基礎上，整理出各個因素之間的邏輯關系。通常認為，一個因素的層次越高，其重要性越顯著；一個因素能夠影響的其他因素越多，其重要性越顯著；一個因素若被其他多個因素影響，則其重要性越低。但指標的維度并不能作為機械的判斷條件，在項目立項時應該充分參考專家、執行部門和使用對象的評價，比較各個因素的重要程度，使指標權重的計算更符合實際需求。在此基礎上，將N個因素按照上述邏輯進行兩兩比較，分別標記重要的因素，若重要性相同則標記*。

依此類推，按照公式計算出每個因素的權重：權重總量A=a1+a2+……+an，因素權重N%=a1/A。

本文以層次分析法進行指標權重比較，結合判斷得出權重對比結果見表3。

表3 平衡計分卡權重對比表

在計算出每個因素的權重后，重新生成項目績效平衡計分卡（正影響標記+，負影響標記-）。在平衡計分卡模型下，項目績效評價的每個分值將按照其所在因素的權重進行平均分配，不再是籠統的“散漫式”計分標準。以上頁表2中D大學財政專項R1為例，根據平衡計分卡四維度重新計算的各項指標權重如表4所示。

表4 績效指標權重表

（六）基于平衡計分卡的財政專項績效評價應用。在對平衡計分卡設計下的績效評價體系進行應用時，本文選取D大學修繕項目R1（改善基本辦學條件專項）的評價結果作為平衡計分卡的對比參考。為了更直觀地進行指標對比，不考慮平衡計分卡模式下績效獎勵和績效處罰的額外計分項，僅保留R1項目原有的一、二、三級指標，對R1項目進行重新評價，計分結果如表5所示。

表5 R1項目績效評價表計分對比

對項目支出績效自評表進行調整后，D大學改善基本辦學條件專項R1的最終得分為82.95分。即使不考慮績效評價結果應用中的績效獎勵和績效處罰加減項，平衡計分卡的評價結果和D大學項目自評表評價結果已經存在較大差異。在原自評表的體系下，由于過度重視量化指標和執行率指標，導致大部分項目只要按年完成進度就可以獲得滿分或90分以上的評價，這樣的評價體系不能很好地體現各財政專項實際執行過程中的差異性。在平衡計分卡模型下，各項二級指標采用固定分值，避免某一指標過度影響結果。同時以項目管理的總流程進行指標選取，對財政專項的整個執行過程進行控制，能更好地反映出財政專項的實際實行效果和項目間的差異性。

上頁表5的對比結果是在目前使用的評價體系下生成的簡單平衡計分卡，如果完全依照平衡計分卡模型對項目支出績效進行指標設計和重新評價，其計算結果會呈現更明顯差異。存在差異的主要原因有以下幾方面：首先，指標選取缺乏系統性。在原自評表中，指標的設計環節缺少部分項目管理的關鍵要素，例如，在計劃階段缺少對預算編制過程的必要控制。同時，部分指標評分出現重合，如二級指標預算執行率和二級指標時效性下的三級指標項目支出預算年末執行率為兩個重復性指標，其目的都是對預算的執行情況進行評價。其次，定量性指標過多。原自評表中，二級指標數量指標下設9個三級指標，每個三級指標分值為3分，導致一項二級指標所占分值達到27分，占總分值比例近30%。而同為二級指標的時效性指標只設置了完成時間和預算執行率兩項，對項目的執行效率缺乏分季度控制、惡劣天氣搶建（環境因素）、工程進度預估等因素。其他非定量指標的三級指標選取也存在設置模糊、考核事項模糊等問題。最后，分值分布呈現平面化形態。原自評表對分值的設置是以三級指標為小項，每個三級指標采用相同的分值分布。這就導致了同為二級指標，定量二級指標數量指標所占分值過大，導致以量定質的考核結果。平衡計分卡模式下，以二級指標的權重作為計分標準，無論一個二級指標下設多少個三級指標，都不會影響到總體分值的分布，其評價結果更加科學。

三、結論

本文以D大學為例，描述了如何運用平衡計分卡對財政專項資金進行績效評價。第一，財政專項的績效評價應當體現系統性，在平衡計分卡模型下，根據項目管理流程對項目進行績效評價體系設計，從計劃、執行、檢查和反饋四個方面設計平衡計分卡的維度。第二，在指標設計上體現科學性，依照SMART原則對二級指標進行選取和設計，在財政部門規范的框架內對二、三級指標進行選取和科學論證。第三，在分值權重上體現規范性，通過層次分析法對各指標進行權重計算，保證二級指標的總體權重都在合理范圍內，不會過度影響評價結果。第四，財政專項的管理結果滾動應用至次年，績效評價體現完整性，增加滾動性評價指標績效獎勵和績效處罰，將評價結果應用到財政專項的后續管理，形成較為完善的管理體系。

財政專項資金的績效管理是一項長期工作，只有建立一套科學穩定的績效考核評價機制，才能確保財政資金的合理分配、高效使用，在未來的績效管理中，可從以下幾個方面進行繼續優化。（1）建立合理的長效評價機制。財政專項的績效評價是一個長期而又細致的過程，目前的績效評價更多是以年度為單位，這也就導致對財政專項的評價更傾向以量化指標作為主要依據，因為其結果最顯而易見。對高校而言，其效益的顯現是一個持續而長久的過程，對財政專項的績效評價應該充分考慮到持續效益和社會影響因素。平衡計分卡下通過滾動性指標的設計，在反饋維度將年度評價結果合理應用到之后的財政專項計劃中，延長財政專項的評價周期。（2）充分考慮地域性差異。財政部門對各高校的同類項目通常采用一套評價標準。但受到氣候、地區、人文、國際環境的影響，不同地域的高校在實際執行中所面臨的情況不盡相同。沒有充分的針對性，成本、質量和時效性指標就很難選取一套通用指標，只能在設計上寬泛模糊，使其能適用各種不同需求，這也就導致了其評價效力的減弱。平衡計分卡下，二級指標的總權重確定，在三級指標的選取過程中可以適當尊重地域差異，在有專家合理論證的前提下對其進行差異性設計，使績效評價形成差異化的統一標準。（3）加強對財政專項的過程控制。進入新時代，無論國家層面還是基層單位層面，對預算績效管理都在不斷提出更高要求，過去粗放式、逐量式的績效評價方式已經不適應新時代發展，財政專項資金的績效評價體系也在向著系統性、科學性、規范性的方向不斷完善。下一階段，對財政專項的績效評價將由結果控制向過程控制轉變，不再以量化指標作為偏重考核依據，而是將對財政專項的管理深化到項目執行中的每個關鍵環節，推動各預算單位更加高效地利用財政資金，實現社會效益、經濟效益和生態效益的最大化。