會計師事務所參與政府投資基金績效評價管理研究

王潔

（畢馬威華振會計師事務所（特殊普通合伙）廣州分所 廣東廣州 510627）

隨著我國政府投資基金規模和數量的迅猛發展，募資難度大、基金投資進度難把控、行業或領域基金設立存在重復、運行效率低、基金運行偏離政策目標等諸多問題逐步顯現。因此，對政府投資基金績效管理進行研究，對推進我國全面建設預算績效管理體系、發揮財政資金杠桿作用、提供公共資源配置效率、優化創新政府投融資機制等具有重大意義。政府投資基金績效管理涉及目標管理、過程監控、績效評價、評價結果應用與反饋管理環節，其中績效評價發揮著承上啟下的作用。與此同時，由于會計師事務所的專業性，其第三方機構的身份，在政府投資基金績效評價中扮演著重要角色，但事務所在評價方法、參與意識等方面存在不足。為此，本文將立足政府投資基金，分析會計師事務所參與政府投資基金績效評價管理過程存在的優勢與機遇、困難與挑戰，并根據工作經驗和研究體會提出建議。

一、政府投資基金概述

（一）政府投資基金的概念及發展

依據《政府投資基金暫行管理辦法》（財預［2015］210號），政府投資基金是指由中央、地方各級政府憑借財政預算收支安排，采用股權投資等市場化方式，以政府單獨出資或吸引社會資本一同出資設立，引導社會各類資本支持相關領域和產業發展，投資經濟社會發展的薄弱環節和重點領域的資金。政府投資基金主要包括政府引導基金和政府產業投資基金等。我國政府投資基金經歷了探索起步、快速增長、規范發展三個階段。2002—2013年，政府投資基金處于起步階段，國家出臺政策指引創業投資引導基金的設立，政府監督與行業監管方向逐漸明確；2003—2017年，政府投資基金爆發式增長，政策加強了基金全流程規范化管理，細化了基金助力產業發展的指引方向；2018年至今，政府投資基金進入規范發展階段，政策上進一步細化了基金風險管控的相關細節，管理上也更加關注政府投資基金的績效評價。

（二）政府投資基金績效評價的政策法規及內容

政府投資基金績效評價是指對政府投資基金的運行效益與效果進行客觀評價，并對評價結果進行有效運用。雖然政府投資基金快速發展，但真正達到最初基金設立目的并實現大規模投放的政府基金則少之又少，因此，需要對政府投資基金進行規范管理，不斷規范細化和落地實施有關政策。2008年《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》提出相關部門要將引導基金納入公共財政考核評價體系，并對其建立切實有效的績效考核評價制度；2015年《政府投資基金暫行管理辦法》要求各級財政部門應有相應的績效評價制度對政府投資基金實施績效評價；2020年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出加快對政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務、政府債務項目等各項政府投融資活動實施績效管理，實現全過程跟蹤問效。

績效管理包括目標管理、過程監控、績效評價、評價結果應用與反饋管理環節。由此，做好政府投資基金績效評價工作對于保障政策目標的實現、維護基金高效運行以及實現基金財產保值增值等方面是具有重大意義。政府投資基金績效評價的相關內容如下頁表1所示。

表1 政府投資基金績效評價相關內容

二、會計師事務所參與政府投資基金績效評價的優勢與機遇

在政府投資基金績效評價重要性日益凸顯的背景下，由于會計師事務所專業的執業能力和豐富的財務管理與審計經驗，政府越來越多地委托會計師事務所參與績效評價。可以說，政府投資基金評價為拓展事務所業務提供了更大的平臺和空間。

（一）會計師事務所專業性的優勢

隨著社會主義市場經濟的快速發展，會計師事務所發展呈現出多元化趨勢，業務領域涵蓋審計、稅務、管理咨詢等領域，業務領域的多元化所積累的豐富經驗對政府投資基金績效評價開展具有重要參考意義。一方面，豐富的財務經驗有助于基金價值評價工作順利進行。合規、效率、價值、效果是政府投資基金績效評價的組成部分，其中基金價值評價工作是指基金投資業績評估，評估指標包括已分配收益位數（DPI）、總收益位數（TVPI）和內部收益率（IRR）等，對其計算要求高，需要豐富的項目投資及財務管理知識。而會計師事務所從業者恰恰具備以上條件，能夠有效識別經營業務真實性，判斷財務數據準確性，準確構建基金價值評估指標，進而科學高效地評估政府投資基金投資業績。另一方面，新興的管理咨詢業務促進了基金績效評價維度的深化和廣化。近年來，隨著管理會計建設的積極推進，管理咨詢業務收入成為會計師事務所另一收入增長支柱，同時也促進了會計師事務所人才布局的多元化，要求從業者不僅要掌握財會審計專業知識，而且在行業方向、企業發展、股權激勵、內控建設等方面要有所涉及?？梢哉f，人才多元促使思維多元，能夠更好地協同開展政府投資基金績效評價工作，有利于政府投資基金績效評價管理體系的構建。

（二）會計師事務所獨立性的優勢

會計師事務所具有其他機構無法比擬的獨立性。第一，嚴格的獨立性要求保障了執行質量和效率。獨立性是會計師事務所的根基，也是其從業者最重要的職業素養，是績效評價過程公正和客觀的保障。第二，健全的行業管理和嚴格的業務監管體制增強了績效評價結果的科學性和專業性。相比其他行業，會計師事務所行業監管日益成熟，職業規范趨于完善，由此提高了從業者的職業能力、執業質量和道德素養，形成了科學有序的行業格局，有益于保證評價的科學性和專業性。此外，完備的內部治理體制能確保評價過程的透明性和公正性，形成相互制約、彼此協調、權責清晰、激勵完善的內部治理體系。

（三）投資基金發展迅猛，績效管理需求突增的機遇

為扶持創新創業、促進產業轉型升級，國家、省市、區縣各地紛紛投資設立政府投資基金。然而，由于管理的缺位和缺乏規范，部分地方政府投資基金出現了資金沉淀、重復建設、使用分散、數量過多等問題。為避免地方政府投資基金產生財政風險隱患，中央和地方政府相繼出臺政策，要求加強政府投資基金的投資監督和績效評價，形成“全方位、全過程、全覆蓋”的政府投資基金績效管理體系，以推進其健康發展，促進創新創業。2021年財政部出臺《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》，反映了政府重視引入第三方機構參與預算績效管理。因而，引入第三方機構參與預算管理的政策導向和基金發展廣度和深度的不斷提升意味著政府投資基金評價業務有著廣闊的市場空間。毫無疑問，政府投資基金評價業務將是會計師事務所拓展新領域的好機會，參與政府投資基金績效評價業務，不僅能夠謀求新利潤，而且將有益于未來投資咨詢等板塊業務的布局。

三、會計師事務所參與政府投資基金績效評價面臨的困難與挑戰

現階段，我國政府投資基金績效評價管理工作處于起步期，系統性理論研究不足，實務實踐經驗不夠。會計師事務所作為專業獨立的第三方機構，在推進政府投資基金績效評價中扮演著重要角色，擁有優勢和機遇，但也面臨著諸多困難與挑戰。

（一）基金布局領域廣，績效目標多重多元

政府投資基金的本質是改變傳統的財政支出方式，通過吸收社會資本，采用股權投資等市場化方式來發揮財政資金的杠桿作用，促進創新創業、產業升級、公共服務等領域發展，其獨特的政策性和公共性強化了政府投資基金績效評價的復雜性。其一，政府投資基金跨期大，涉及領域廣。政府投資基金投資行業多元，包括戰略性新興產業、文化體育產業、教育醫療產業、高端制造業、現代服務業、現代農業、現代工業等產業領域，布局海內外投資，導致績效評價管理工作的廣而深。其二，基金績效目標多重，兼顧與平衡困難。政府投資基金績效目標涉及政策目標、經濟目標、社會目標，目標評估劃分為總體目標、階段目標、年度目標，目標多重多元導致績效評價維度的復雜性，平衡多方利益相關者困難。

（二）投資基金前期管理缺位，績效評價展開受限

地方政府紛紛落地政府投資基金，但存在著前期管理缺位等問題，導致第三方機構組織開展績效評價工作受限。一方面，基金市場化不足。盡管《政府投資基金暫行管理辦法》要求政府投資基金運作應遵從“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則，但部分地方政府仍然較多干涉基金運營，導致基金缺乏市場化運作，績效管理目標不清晰，評價指標模棱兩可，由此導致評價工作受限。另一方面，政府投資基金績效評價制度建立不完善?！墩顿Y基金暫行管理辦法》規定各級政府要切實建立政府投資基金績效評價制度，定期開展基金政策目標實現和基金投資運營情況評價并對績效評價結果有效應用。然而，現階段的政府投資基金的業務重心仍然處在前期的基金建設，如機構篩選、招商引資等環節，對運作管理重視不足，部分地區投后監督評價管理工作缺位，導致績效評價中數據搜集困難，甚至部分數據來源不可靠。

（三）基金投資績效評價專業人才儲備不足

相對于其他政府預算管理績效評價，基金投資績效評價問題更為復雜，需綜合考慮基金設立目的、政策影響、投資和退出等多方面因素。一方面，評價不僅涉及政府資金使用的合法效率效益價值，還需關注資金使用的政策導向和市場化間的協調問題，與會計師事務所的審計、咨詢業務存在較大差異，由此要求從業者不僅需掌握財務審計能力，還需深諳基金運作、投資融資、項目管理等多方面知識。經筆者調研，現階段會計師事務所績效評價人員的工作經驗整體仍然不足。另一方面，基金投資績效評價工作覆蓋總體、階段、年度，工作繁重，時間緊急，甚至可能與會計師事務所每年的公司半年審、年審沖突。此外，會計師事務所從業者長久審計工作形成的思維導向可能會對績效評價工作展開產生負面影響，如謹慎性原則可能低估投資價值、錯判政策效果等?？偠灾?，專業人才儲備不足可能導致績效評價過程中業務不精練、調查問卷與調研溝通未到位、評價體系設計不全面等問題，亟需引起重視。

四、會計師事務所參與政府投資基金績效評價的對策和建議

基于會計師事務所參與政府投資基金績效評價存在的優勢與不足，本文提出以下對策和建議。

（一）完善和落實政府投資基金績效評價法律法規

建立和完善指導性制度是做好政府投資基金績效評價關鍵且首要的一步。政府投資基金發展迅猛，但政策法規相對缺乏，導致基金運作出現募資難、投資難、運行效率低、重復投資等問題，進而限制業務推進，偏離政策初衷，甚至產生地方政府債務隱患。因而，各級政府應積極出臺政府投資基金績效規章、配套政策和第三方參與政府投資基金績效評價工作指引，并監督各級部門積極落實，做到相互約束、彼此協調、權責分明，如明確要求政府應做好基金運作的數據管理、信息公開、調研配合等工作，以切實保證法制化和市場化，保障各方權益，提升工作質量和工作效率和提高。

（二）會計師事務所要加強對基金績效評價人才的引進與培訓

構建科學合理的政府投資基金績效評價體系，形成客觀準確的政府投資績效評價結果需要評價人員具備超群的專業勝任能力、良好的職業道德素養。為此，會計師事務所需要做到：第一，完善更新人才應聘制度。在招納審計、稅務、咨詢方面人才時，也要加大績效評價人才的引入，努力從人才市場招收具有豐富績效評價經驗的人員，組建績效評估部門或小組，并通過注入新鮮血液，推動組織內生。第二，加大力度定期培訓從業人員。會計師事務所需與時俱進，采取科學培訓方式定期培訓員工，如通過理論與實踐相結合、新老員工多交流、會計師事務所間合作分享等，以確保員工具備合格的從業技能。此外，會計師事務所可以加強與高校和政府合作，通過人才培訓、講座分享等形式加強人才隊伍建設。

（三）加強信息技術應用，推進評價體系和方法完善

互聯網時代信息技術日新月異，數據應用滲透到各行各業。為避免重復投資等資金浪費問題，會計師事務所和政府應發揮集中力量辦大事的優勢，協作建立績效評估數據庫、績效評價共享平臺，以通過信息共享、案例對比、標準化管理等來完善績效評價體系，提高工作效率，推進績效評價結果更好地指導工作。此外，會計師事務所也應充分挖掘利用業務信息、行業數據和基金收益等，利用大數據和數據分析技術，劃分共性指標庫和個性指標庫，構建科學合理的第三方績效評價指標體系。