是另案處理還是“一事不二罰”？

張趁心

案? ?例

2012年10月，王某租賃某縣甲村集體土地3310平方米建預(yù)制板廠。2012年12月，該縣原國土資源主管部門對王某違法占地行為進(jìn)行行政處罰，但王某在繳納全部罰款后，既未拆除地上附屬物，也沒有退還土地。

2019年8月，由于經(jīng)營不善，王某與張某簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，將預(yù)制板廠內(nèi)建筑物和機(jī)械轉(zhuǎn)讓給張某。2019年10月，張某與甲村簽訂土地租賃合同，約定每畝租賃費(fèi)4000元;如果改變土地用途，須經(jīng)自然資源主管部門批準(zhǔn)。2019年11月，張某未經(jīng)批準(zhǔn)，在其租賃土地內(nèi)建面粉廠。

2020年3月，縣自然資源主管部門對張某違法占地建面粉廠行為進(jìn)行立案調(diào)查。經(jīng)查，張某的行為違反了新《土地管理法》第四十四條規(guī)定，依據(jù)新《土地管理法》第七十七條和《土地管理法實(shí)施條例》第四十二條

規(guī)定，對其作出行政處罰，并于2020年4月向張某送達(dá)了行政處罰事先告知書和行政處罰聽證告知書。但在法定期限內(nèi)，張某并未陳述、申辯以及聽證。2020年5月，該縣自然資源主管部門對張某作出行政處罰決定：一是責(zé)令張某立即停止違法占地行為，退還非法占用土地;二是限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施;三是對違法占用的3310平方米土地，按照每平方米15元繳納罰款49650元。張某不服行政處罰決定，以該地（3310平方米）在王某建設(shè)預(yù)制板廠時接受過行政處罰，縣自然資源主管部門再次對該地實(shí)施行政處罰涉嫌構(gòu)成重復(fù)行政處罰為由，向縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷該處罰決定。

分? ?析

要正確處理好本案，關(guān)鍵在于如何理解原《行政處罰法》第二十四條“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規(guī)定，才能判斷縣自然資源主管部門是否重復(fù)實(shí)施行政處罰。

首先，構(gòu)成違法占地事實(shí)。本案中，張某與甲村重新簽訂土地租賃合同，繼續(xù)進(jìn)行預(yù)制板廠生產(chǎn)銷售，同時，合同中第三款約定“如果改變土地用途，張某須經(jīng)自然資源主管部門批準(zhǔn)”。在張某繼續(xù)進(jìn)行預(yù)制板生產(chǎn)銷售時間內(nèi)，用途和現(xiàn)狀并未改變，張某不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。但張某未經(jīng)批準(zhǔn)占用涉案土地建設(shè)面粉廠的行為導(dǎo)致土地使用權(quán)和用途發(fā)生改變，產(chǎn)生了新的違法行為，這才是縣自然資源主管部門依據(jù)《土地管理法》第四十四條的規(guī)定，認(rèn)定該行為屬于違法占地的主要原因。同時，張某違反租賃合同，且涉嫌主觀故意。縣自然資源主管部門在對張某涉嫌違法占地依法立案后，依照程序，經(jīng)過執(zhí)法人員實(shí)地測量，張某在現(xiàn)場指界后認(rèn)定違法占地面積簽字確認(rèn)，才依法向其送達(dá)了行政處罰告知書和行政處罰聽證告知書。由于張某在規(guī)定期限內(nèi)未提出異議，而其違法行為一直處于持續(xù)狀態(tài)，故縣自然資源主管部門將張某作為處罰對象，張某應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

其次，兩者沒有因果關(guān)系。王某在企業(yè)經(jīng)營不善時，只是將地上附屬物一次性轉(zhuǎn)讓給張某，并解除合同將租賃土地退回甲村，王某的違法行為因?yàn)楹贤獬鴾缡В跄骋膊淮嬖谕恋卦俅无D(zhuǎn)租張某行為。張某通過租賃方式從甲村首次取得土地使用權(quán)后，投入資金對土地重新修整并新建面粉廠，是一種現(xiàn)狀和用途改變，是一種新違法行為的開始，而不是王某違法行為的延續(xù)，兩者沒有因果關(guān)系。

最后，本案不構(gòu)成重復(fù)行政處罰。王某違法占地行為是在張某建設(shè)面粉廠之前發(fā)生的，且已另案處理，并不影響對張某違法事實(shí)的認(rèn)定。張某租賃涉案土地后進(jìn)行修整并建設(shè)面粉廠，屬擅自改變雙方合同約定的原土地用途，構(gòu)成違約，且張某是涉案土地的獨(dú)立使用人、受益人，本應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，故縣自然資源部門不構(gòu)成重復(fù)行政處罰。

綜上所述，筆者認(rèn)為，本案中，王某和張某在同一塊土地上實(shí)施了兩種違法行為，并非同一個人在同一塊土地上實(shí)施了同一種違法行為，不符合構(gòu)成原《行政處罰法》第二十四條中“一事不二罰”主要條件。因此，將張某作為處罰對象并無不妥，縣自然資源主管部門不構(gòu)成重復(fù)行政處罰。