別墅拆建有爭議 “長高增肥”須叫停

朱迪

案? ?情

近日，某市城市花園商住小區的業主將市自然資源主管部門告上法庭。2021年8月，小區別墅業主林某拆除其名下的2幢2層別墅，計劃重建多層住宅，引起小區其他業主不滿。在阻止林某建房無效后，其他業主撥打12345政務服務便民熱線投訴。在被市綜合執法局約談后，林某在停工1個月后又繼續開工建設，小區物業和城管巡查隊員到現場阻止時，林某拿出了市自然資源主管部門核發的建設工程規劃許可證。同年10月，林某重建的6層別墅完工，底層為架空停車位，原來兩棟別墅間的綠地和小道改成其專用停車位的一部分。因居委會、物業等單位多次協調無果，小區業主便以市自然資源主管部門行政行為違法并損害其合法權益為由提起行政訴訟，要求撤銷林某的建設工程規劃許可證，林某為訴訟第三人。市中級人民法院到現場進行了開庭前的調查，并開庭審理此案。

分? ?歧

住宅小區內別墅拆建涉及方方面面的利益，既有相鄰業主之間的采光、通風等相鄰權益，也有全體業主關心的公共綠地、通道等共有權益，還有行政部門須管理的容積率、出讓金等公共利益。各方對別墅拆建應履行何種手續看法不一。

林某承認，此前自己法律意識淡薄，行為失當，請小區業主諒解。但重建已獲得有關部門批準，原址拆除重建的別墅是自己專有的物業，并沒有占用小區的公共部分，不涉及小區其他業主的利益。

小區業主認為，林某拆建別墅既破壞了小區綠化，又占用了公共用地。市自然資源主管部門頒發的建設工程規劃許可證，未履行告知義務，違反法定程序，損害了相鄰業主及整個小區業主的利益。頒證行為導致建筑物形態改變，直接涉及相鄰業主間的重大利益，卻沒有舉行聽證，違反《行政許可法》第四十七條規定。

小區物業認為，城市花園商住小區是商品房和別墅共建小區，林某拆除小區兩幢別墅重建新樓時，應征得三分之二以上業主同意，但其重建方案既沒有提交業委會討論，也沒有依法辦理相關重建手續就動工。

市綜合執法局表示，接到群眾舉報后約談了林某，告知其重建房屋需要辦理審批文件，否則將視為違法建筑依法進行拆除，同時，督促小區物業加派人手24小時監督施工現場。但在林某出示市自然資源主管部門核發的審批手續后，就沒有理由再阻止林某的建設行為。

市自然資源主管部門表示，林某以兩幢別墅存在嚴重質量問題申請重建，通過審核其報送的重建方案后，同意申請重建，并在市自然資源主管部門網站公示，按小區總平面圖的原址及原建設規模核發了建設工程規劃許可證，認定事實清楚，適用法律法規正確。對于林某超出許可建設的線索，已向市綜合執法局移交。

評? ?析

要點一：拆建理由應充分，危房狀況要鑒定

對于居住條件的改善，每位業主都會有自己的實際需要，但滿足這些需要的前提是遵守社會公序良德。目前，雖然法律法規對拆除別墅沒有明確的規定，別墅業主僅拆除并不需要履行特別的審批許可程序，然而拆除后重建則必須履行規劃、建設等審批手續。在受理重建申請時，行政管理部門重點審查的是其重建理由。避免出現因別墅業主擴大面積、改變房屋結構等需求而侵害他人或公共利益的情況。實踐中，準予重建的受理范圍主要有房屋因不可抗力損毀、房屋因質量問題處于危房狀態等，審批部門通過申請人提交的房屋狀況證明、業委會對重建方案的書面意見等材料核定其申請理由;屬損毀的需提供房屋受損鑒定機構核驗鑒定報告，證明房屋損毀原因為不可抗力。屬危房的需經房屋安全專業檢測單位鑒定為危房，且鑒定報告的處理意見為整體拆除。

本案中，在市綜合執法局叫停林某重建行為后，市自然資源主管部門僅以林某提交的重建方案就認定兩幢別墅存在質量問題，屬于危房狀態，并準予其拆除重建，建設工程規劃許可證核發依據并不充分。

要點二：重建標準應規范，建筑面積不可加

住宅小區內的別墅與多層住宅、高層住宅等房屋一樣，都是住宅小區整體規劃的一部分，重建后房屋的面積、層數、高度等的調整，都將改變住宅小區已經批準的規劃設計。與新建住宅小區不同的是，別墅拆建的主體是業主個體，對象是其所有的物業，要確保住宅小區整體規劃不受個別別墅重建的影響，應要求其新建建筑必須與原建筑面積相同，房屋基底不得擴大，房屋層數、最高高度不能增加，在外觀風貌等方面都要與原房屋一致。別墅拆建需付出時間和金錢代價，沒有利益驅動大多數業主都缺乏拆建的動力，而通過別墅拆建擴大面積，則可借助房價不斷上漲實現投資獲利。實踐中，福州、上海等地嚴格規定了房屋重建標準，獨立式的住宅應按原產權登記面積、原占地范圍進行重建，不得以增加建筑層數、增加架空層等方式讓新建建筑物“長高增肥”，避免因利益驅動拆建別墅。

本案中，林某將兩幢別墅拆除后重建，實際上擴大了建筑面積，改變了房屋結構。市自然資源主管部門核定發現重建建筑物超出許可范圍，便將林某涉嫌違規擴大建設規模線索向市綜合執法局移交。

要點三：審批程序須履行，公示環節不能少

依據《城鄉規劃法》第四十條第一款規定：“在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。”因此，無論是新建別墅還是拆建別墅，都要履行規劃、施工等報審手續，取得建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證等證件，否則就屬違法建設，城管等執法部門有權制止并進行處罰。同時，重建別墅不僅關系到道路、綠地等業主共有權利，還涉及相鄰的隔距、通風、采光等權利，為此，《民法典》第二百七十八條規定，改建、重建建筑物及其附屬設施，由業主共同決定，明確了重建別墅應征得小區業主的同意。可見，公示及聽證作為利害關系人了解審批事項的重要渠道，對小區業主行使權利尤為重要。許可審批中程序公正是實體公正的重要前提，沒有程序的合法就很難保證實體的合法，規劃許可批前公示是公眾參與規劃實施決策的重要渠道，是有效避免規劃實施決策失誤的重要手段，自然資源管理部門在受理重建別墅相關的規劃審批手續時，應關注公示及聽證等環節的履行情況，從公示專欄的易見性、公示渠道的可達性等方面調整優化，通過政府網站、項目現場、地方媒體等渠道盡可能將公示信息有效地傳達到利害關系人，提高信息傳達程度以及公眾參與程度，避免出現因程序或渠道的缺失導致糾紛升級。

本案中，市自然資源主管部門雖在門戶網站上對林某的建設工程規劃許可證進行了公示，但對于城市花園小區這類因別墅拆建反復出現矛盾糾紛的小區，告知渠道略顯單一，信息不暢也使小區業主不能及時提出許可異議，最終導致糾紛走向訴訟。

本案中，市中級人民法院審理后認為，市自然資源主管部門核發建設工程規劃許可證的程序有瑕疵，但其許可的建設范圍、面積等指標均沒有超出兩幢別墅原產權的范圍，不存在將公共空間納入林某私有范圍的問題，林某實地重建的建筑物與許可事項不符，是引發矛盾的原因所在。因此，撤銷建設工程規劃許可證依據不足，而要求林某拆除違法建設部分、退還公共空間等訴求不屬于本案審理范圍，小區業主可通過另行訴訟或行政復議等方式解決。審理結束后，市綜合執法局與市自然資源主管部門聯合對林某的超建行為進行了查處，并責令其進行整改。

提? ?醒

別墅拆建常會得到各方關注。從拆建理由來看，既有年久失修存在安全隱患，也有調整布局改善居住條件，更有為了增加面積從中牟利等情況。然而，住宅小區內的別墅屬于小區建筑物的一部分，其拆建不能任性，自家的別墅可以隨便拆，但不能隨便建。別墅拆建既涉及容積率、建筑高度等規劃指標管理，也關系到排污、采光、通風等相鄰業主權益，在拆建前不僅要到住建、自然資源等主管部門辦理相關審批手續，也要征得小區業主的同意，還要做到重建后結構及規模不變。在這一過程中，自然資源主管部門要從規劃嚴肅性角度嚴格落實容積率、建筑高度等各項審核、監管職責，從審批規范性角度完整審批程序，確保許可過程合法合規。綜合執法部門則要落實執法職責，加強別墅違規拆建的查處。