監所檢察制度的系統化改革

高一飛

監所檢察是指我國檢察機關對監獄、看守所的檢察監督，是我國檢察制度的一部分。監所檢察制度先后出現了三種制度形式：派駐檢察、巡回檢察、巡視檢察。①袁其國：《我國刑事執行檢察的回顧與展望》，《人民檢察》2016 年第12 期。每一種形式都有其監督重點、操作流程，這幾種形式相互配合，共同形成了中國特色的監所檢察制度體系。其中巡視檢察和巡回檢察都具有流動、不定期的特征，本文統稱為流動性檢察。

監所檢察制度形式復雜多樣，出現了形式多元、功能重復、應有功能退化的問題。如何調整三種監所檢察制度的關系，學界爭論已久。但學界的研究側重于巡回檢察與派駐檢察的關系，很少有人提出協調三種監所檢察制度形式的整體性方案。為此，本文將全面反思現有監所檢察制度形式之間的關系，提出保留和加強各級派駐檢察、巡回檢察上提一級、巡視檢察并入巡回檢察的監所檢察系統化改革方案。

一、監所檢察改革的策略性問題

我國監所檢察改革經歷了條塊化改革的過程，也作過整體化改革的努力。

（一）條塊化改革缺乏整體性

派駐檢察、巡視檢察、巡回檢察三種監所檢察制度形式分別產生于新中國成立初期、2012年、2021年。

至今，派駐檢察改革已持續70 多年。派駐檢察在1949 年予以確立。1957 年，為貫徹中央提出的“對勞動改造單位的檢察工作要經常化”的指示，檢察機關開始實行駐場檢察。②張永恩：《監所檢察教程》，北京：中國檢察出版社，1991 年版，第42-45 頁。1979 年《人民檢察院組織法》重新確立我國監獄檢察制度。①1979 年《人民檢察院組織法》第五條：“各級人民檢察院行使下列職權：……（五）對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監督。”同年，最高人民檢察院要求在勞動改造、勞動教養場所、看守所設駐所檢察員。②袁其國：《我國刑事執行檢察的回顧與展望》。1984 年《人民檢察院勞改檢察工作細則（試行）》規定：“在大型勞改、勞教單位應設置派出人民檢察院，在中小型單位應設置駐場所檢察組。”③袁其國：《我國刑事執行檢察的回顧與展望》。2001 年頒布的《最高人民檢察院關于監所檢察工作若干問題的規定》對派駐檢察機構及其隊伍進行規范。④周偉：《刑事執行檢察：監所檢察理論與實踐的發展》，《國家檢察官學院學報》2013 年第4 期。2007 年《最高人民檢察院關于加強和改進監所檢察工作的決定》第二十條原則上取消基層檢察院派駐檢察室，要求一般由市級人民檢察院設立派駐檢察機構，2011 年的《關于加強人民檢察院派駐監管場所檢察室建設的意見》重申了上述規定。派駐檢察制度包含派出檢察院或派駐檢察室兩種形式，到2015 年底，全國共設立派出檢察院89 個、派駐檢察室3396個，其中包括668 個派駐監獄檢察室。⑤袁其國：《我國刑事執行檢察的回顧與展望》。派駐檢察機構以派出機關名義開展監督工作，歸屬于某一檢察院的刑事執行檢察部門。

巡回檢察已有20 多年歷史。最高人民檢察院2001 年9 月3 日發布的《關于監所檢察工作若干問題的規定》（現已失效）第五條提出“監管場所常年在押人員較少的，應實行巡回檢察或派駐專職檢察員”。2007 年3 月《最高人民檢察院關于加強和改進監所檢察工作的決定》第二十三條提出“常年關押人數較少的小型監管場所，可以實行巡回檢察”。在上述兩個規定中，巡回檢察是針對沒有設置派駐檢察院和派駐檢察室的小型監獄的監督形式。因為當時勞教制度沒有廢除，還需要對勞教所進行檢察監督，全國監所數量太多，全部設立派駐檢察室可能浪費資源。2013 年，檢察機關共對3684 個監管場所進行派駐檢察，占全部監管場所的94.8%；有5.2%的監所不設立派駐檢察機構，而是通過巡回檢察來進行檢察監督。⑥袁其國：《我國刑事執行檢察的回顧與展望》。2015 年12 月頒布的《最高人民檢察院關于全面加強和規范刑事執行檢察工作的決定》第十二條對巡回檢察內容進行補充：一是擴大巡回檢察的范圍，將對社區矯正活動的監督包含在內；二是對巡回檢察頻次進行細化，規定巡回檢察每周不得少于一次；三是程序設置更為規范，規定參加人員不得少于兩人；四是規范巡回檢察后的工作程序，規定每次巡回檢察結束后應當制作檢察記錄、報告重大事項，以保證巡回檢察的有效性。

巡視檢察只有10 年的歷史。2012 年最高人民檢察院發布《關于上級人民檢察院監所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》（簡稱2012 年《意見》）。根據這一意見所確定的巡視檢察制度具有如下特點：（1）檢察體制是以上對下的雙重監督，即地（市）級以上人民檢察院監所檢察部門對轄區內由下級人民檢察院監督的監所執法進行檢察，同時對該監所的派駐檢察機構進行監督。（2）檢察時間隨機決定、臨時進行。（3）檢察內容全面詳細，包括六大方面、20 多個子目。（4）檢察方法形式多樣，在合法前提下檢察方法不拘一格。截至2013 年2 月，在該制度實行一年期間，全國檢察機關對400 余個監管場所及派駐檢察室進行了巡視檢察。⑦袁其國：《以監所檢察工作為視角看巡視檢察》，《檢察日報》2013 年2 月25 日，第3 版。2015 年12 月頒布的《最高人民檢察院關于全面加強和規范刑事執行檢察工作的決定》（以下簡稱2015 年《決定》）第十四條對巡視檢察再次予以規定，其對2012 年《意見》補充的主要內容包括：一是規定了巡視的數量，要求“市級以上人民檢察院對轄區內的監管場所每年要確定一定的比例進行巡視檢察”；二是規定了每次巡視的時間“原則上不得少于3 天”；三是規定可以邀請司法機關以外的代表參加。巡視檢察有利于強化“檢察一體化”功能，是加強檢察機關在執行監督工作領域上下級監督的特有方式。

以上改革措施是以條塊的形式分別對三種不同的監所檢察形式進行改革，由于缺乏整體性，各種措施之間缺乏銜接和協調。

（二）整體性改革缺乏系統化

進入新時代以來，最高人民檢察院注意到了三種監所改革措施需要協調的問題，出臺了整體性改革方案。

2018 年5 月28 日，最高人民檢察院發布《檢察機關對監獄實行巡回檢察試點工作方案》，改革的初衷是“以派駐取代巡回”。①徐盈雁：《積極推進對監獄實行巡回檢察改革試點工作》，《檢察日報》2018 年6 月6 日，第1 版。但是，實踐中，最高人民檢察院改“派駐”為“巡回”的試點面臨著改革成本與成效的雙重質疑。②李奮飛、王怡然：《監獄檢察的三種模式》，《國家檢察官學院學報》2019 年第3 期。改革的結果是，選擇試點地區并沒有以“巡回檢察”取代“派駐檢察”，而是采用了“派駐+巡回”的模式。這一改變頂層設計的做法得到了最高人民檢察院的默許和肯定，對監獄實行“派駐+巡回”的檢察方式隨之全面推開。③向德超：《實行巡回檢察是檢察方式的重大變革》，《檢察日報》2019 年1 月22 日，第3 版。試點結束后，2018 年11 月30 日發布實施了《人民檢察院監獄巡回檢察規定》（以下簡稱2018 年《規定》），在規定對監獄實行巡回檢察的同時實施派駐檢察。至此，“派駐+巡回”模式在法律上得到了確認，監獄檢察改革方案塵埃落定。

2018 年《規定》確立的巡回檢察制度是吸收了中外流動性監督制度的經驗，集各種流動性監督制度優點于一體的全新制度。在成員的組成上，其吸收了巡視檢察和社會巡視制度④陳衛東：《羈押場所巡視制度研究報告》，《法學研究》2009 年第6 期。的優點。人民檢察院根據巡回檢察工作需要可以邀請司法行政、安全生產監督管理、審計等部門人員參加，巡回檢察組由本院和下級院的檢察人員、司法行政人員、司法機構以外的專家組成。在巡回檢察的方式上，其吸收了2012年《意見》中巡視檢察制度的內容，將“采取明察暗訪、隨機抽查、突擊檢查和不定期檢查等方式”類型化為常規巡回檢察、專門巡回檢察、機動巡回檢察、交叉巡回檢察等四種巡回檢察形式。在巡視檢察效力方面，2018 年確立的巡回檢察制度吸收了2012 年《意見》中巡視檢察制度的內容；在巡視結果的公開上，吸收了西方國家巡視報告向社會公開⑤高一飛、李慧：《國際規則視野下的監獄獨立巡視制度》，《中國監獄學學刊》2018 年第4 期。和《中國共產黨巡視工作條例》⑥《中國共產黨巡視工作條例》第三十二條：“巡視進駐、反饋、整改等情況，應當以適當方式公開，接受黨員、干部和人民群眾監督。”的相關內容，2018 年《規定》第二十三條要求“巡回檢察工作開展情況，應當以適當方式向社會公開”。2018 年發布實施的巡回檢察制度是具有中國特色的、前所未有的監獄檢察制度。

2021 年12 月8 日，最高人民檢察院出臺《人民檢察院巡回檢察工作規定》（以下簡稱2021 年《規定》），并宣布實施了三年多的《人民檢察院監獄巡回檢察規定》同時廢止。新的規定最大的變化有四個方面。

第一，新的巡回檢察對象不僅包括監獄，還包括看守所和其他刑事執行活動。2018 年《規定》是一個專門規范監獄巡回檢察的文件，這是考慮到我國全面推行巡回檢察的經驗還不成熟，先從監獄開始，具有試點先行、在探索中總結經驗、再全面推廣的特點。至2021 年10 月，全國檢察機關共開展監獄巡回檢察3856 次，共發現監獄問題30253 個，提出書面檢察建議4159 份，提出糾正違法通知書3105 份，已監督糾正26653 個；發現職務犯罪案件線索682 條，已立案查辦職務犯罪138 人；發現派駐檢察存在的問題1062個。⑦于瀟、單鴿：《最高檢發布〈人民檢察院巡回檢察工作規定〉健全刑事執行檢察制度體系頂層設計》，《檢察日報》2021 年12 月28 日，第1 版。雖然上述文件沒有將看守所納入規范的范圍，但是，2018 年修訂的《人民檢察院組織法》第十七條規定，“人民檢察院根據檢察工作需要，可以在監獄、看守所等場所設立檢察室，行使派出它的人民檢察院的部分職權，也可以對上述場所進行巡回檢察”，使得對看守所進行巡回檢察具有充分的依據。為此，2021 年4 月至10 月，最高人民檢察院在20 個省（區、市）部署開展看守所巡回檢察試點工作，發現看守所存在的問題4230 個，發出糾正違法通知書565 份、檢察建議書335 份；發現職務犯罪和違法違紀線索62條，已立案偵查4 件6 人，移送紀委監委線索25 條；發現罪犯再犯罪線索2 條；發現派駐檢察存在的問題763 個。①于瀟、單鴿：《最高檢發布〈人民檢察院巡回檢察工作規定〉健全刑事執行檢察制度體系頂層設計》，《檢察日報》2021 年12 月28 日，第1 版。為期半年的看守所巡回檢察試點，為制訂2021 年《規定》準備了充分的實踐條件和試點經驗。

第二，明確了各級檢察院負責特定類型巡回檢察的分工模式。2018 年《規定》第十條規定：“常規、專門和機動巡回檢察一般由對監獄負有監督職責的人民檢察院組織，交叉巡回檢察一般由省級人民檢察院組織。”從條文字面含義來看，各級檢察院都有常規、專門和機動巡回檢察的權力。由于監獄是省屬機構，基層檢察機關一般沒有對于監獄的檢察監督權，也沒有巡回檢察的權力。2021 年《規定》第九條②2021 年《規定》第九條規定：“設區的市級人民檢察院或者刑事執行派出檢察院負責組織實施對轄區內監獄、看守所的常規、專門、機動巡回檢察。省級人民檢察院負責組織實施對轄區內監獄、看守所的交叉巡回檢察，對看守所的交叉巡回檢察根據情況也可以由設區的市級人民檢察院組織實施。最高人民檢察院領導全國的監獄、看守所巡回檢察工作，可以采取隨機抽查等方式對各地巡回檢察工作情況進行檢查，必要時可以直接組織省級人民檢察院進行跨省交叉巡回檢察。”規定：設區的市級人民檢察院或者刑事執行派出檢察院負責常規、專門、機動巡回檢察以及對看守所的交叉巡回檢察；省級人民檢察院負責組織實施對轄區內監獄、看守所的交叉巡回檢察；最高人民檢察院可以進行跨省交叉巡回檢察。其明確規定基層檢察院沒有巡回檢察的權力，形成了不同檢察院不同的巡回檢察職責的分工模式。另外，2021 年《規定》還補充和完善了各種巡回檢察組的成員，實施巡回檢察的頻次、工作時長（現場檢察時長）、程序、權限等內容。

第三，修改派駐檢察制度。2021 年《規定》和2018 年《規定》一樣，在名為“巡回檢察”的規范中，附帶對派駐檢察進行了重大修改。2018 年《規定》第八條規定“人民檢察院派駐監獄檢察室應當配備不少于一名檢察人員……派駐監獄檢察室檢察人員在檢察室工作時間每周不少于兩個工作日，每年應當輪換一次”。而2021 年《規定》第十七條要求“派駐監獄、看守所檢察室應當配備不少于二名檢察人員，其中至少一人為檢察官。派駐檢察人員每月在檢察室工作時間原則上不得少于十二個工作日，并保證每個工作日都要有檢察人員在崗，每三年應當在刑事檢察等部門之間輪崗交流一次”。從過去的可以沒有檢察官，只要有一名檢察人員，修改為“不少于二名檢察人員，其中至少一人為檢察官”；從過去的“每周不少于兩個工作日”——這意味著在只有一名檢察人員的情況下，派駐并非常駐，可能有五分之二的時間沒有人駐守在派駐場所——修改為“每個工作日都要有檢察人員在崗”。這體現了對派駐檢察工作的加強和重視。

第四，首次明確了對派駐人員的監督的用詞為“檢查”。2021 年《規定》第二章為“對監獄、看守所的檢察”，其中第八條規定“人民檢察院對監獄進行巡回檢察，重點監督……”，第三章為“對派駐檢察工作的檢查”，第十六條規定：“人民檢察院在巡回檢察中，應當對派駐看守所檢察履職情況進行同步檢查。”對檢察機關自己的監督行為進行內部監督的，用的是“檢查”一詞。2018 年《規定》的第九條中沒有對兩種檢察行為進行各自表述，造成表述上的含糊、籠統，需要對不同工作的表述都要加主體和對象，造成了表述上的煩瑣；沒有通過名稱來區分對外監督和對內監督，導致兩種檢察監督行為沒有詞語上的標識性。2021 年《規定》將對外的檢察行為稱為“監督”，對內的檢察行為稱為“檢查”。“監督”一詞在漢語中有第三者監視、督促的意思，“檢查”在漢語中往往有內部工作檢查的意思，符合約定俗成的表述習慣，選擇這兩個詞區分兩種情況的檢察行為，是必要且適當的，有利于工作交流和學術交流。

“派駐+巡回”是以問題為導向的監所檢察新模式，①李奮飛等：《監獄巡回檢察：完善制度設計激發監督活力》，《檢察日報》2019 年3 月25 日，第3 版。從運行情況來看，確實取得了巨大的成績，這是中國檢察制度的重大創新。但是，這一方案沒有將巡視檢察納入整體協調的范圍，而是對巡回檢察進行規定的同時順帶規定派駐檢察問題。2021 年《規定》對派駐檢察的規定只有一個簡單條文，在具體的內容上，規范制定者可能意識到在一個名為《人民檢察院巡回檢察工作規定》的文件中不宜全面規定派駐檢察制度，對于2018 年《規定》第八條中“主要負責”的七項內容全部刪除，只是在第十六條“對派駐看守所檢察履職情況進行同步檢查”的對象中附帶規定了派駐檢察工作的重點內容。因此，2021 年《規定》仍然是缺乏系統化設計的改革方案。

二、監所檢察改革的系統性缺陷

監所檢察制度體系中巡回檢察、巡視檢察出現了功能重合，它們與派駐檢察的關系也出現了不協調，需要我們全面審視。

（一）巡視檢察與巡回檢察功能重合

通過對巡視檢察和巡回檢察功能的考察，我們可以發現，二者在預設功能上的差別是：巡視檢察是上級對下級檢察機關及其監督的監所的監督，與紀委監委巡視中以上對下的性質相似，目的是通過發揮檢察一體化中上下級檢察機關之間的領導與監督功能來實現監所檢察職能；巡回檢察是一個檢察機關內部執行檢察機構本部對派駐檢察機構及其監督對象的監督，目的是各個檢察院防止本單位派駐檢察機構因長駐而因熟生腐、因熟生懶的問題。但是，因為對二者的改革沒有同步進行，巡回檢察和巡視檢察兩種制度出現了功能重合的問題。

一方面，巡回檢察中已經存在上級對下級的巡視檢察功能。根據2021 年《規定》第九條：“省級人民檢察院負責組織實施對轄區內監獄、看守所的交叉巡回檢察，對看守所的交叉巡回檢察根據情況也可以由設區的市級人民檢察院組織實施。最高人民檢察院領導全國的監獄、看守所巡回檢察工作，可以采取隨機抽查等方式對各地巡回檢察工作情況進行檢查。”交叉巡回檢察實際上已經具備了以上對下的巡視檢察功能，組織形式和檢察功能都與巡視檢察相同。

另一方面，巡視檢察也具有同級檢察院巡回檢察的功能。2012 年《意見》第六條規定：“巡視檢察組成員由本級人民檢察院監所檢察部門工作人員組成，可以視情況邀請檢察技術部門工作人員或者抽調下級人民檢察院監所檢察部門工作人員參加。”當下級人民檢察院監所檢察部門工作人員參加時，巡視檢察組檢察的對象是同級執行刑罰機構和執行檢察的同事，這時巡視檢察與巡回檢察的功能完全相同。兩種流動性檢察制度的人員重合、功能重合，已經完全沒有必要并存。

2015 年巡視檢察改革以后，當時的主管領導提出：新的巡視檢察是和巡回檢察“有機結合基礎上的創新發展”，②袁其國：《我國刑事執行檢察的回顧與展望》。強調了改革后的巡視檢察具有巡回檢察和巡視檢察的雙重特征和有機結合。既然巡視檢察和巡回檢察二者要有機結合，二者的結構調整是必然趨勢。隨著2018 年《人民檢察院組織法》的修訂，以派駐檢察為主的監所檢察形式，逐漸過渡到“巡回+派駐”相結合的模式。③向德超：《實行巡回檢察是檢察方式的重大變革》，《檢察日報》2019 年1 月22 日，第3 版。巡視檢察這一重要的監所檢察制度在實踐中已經不再實際執行。

多種監所檢察形式并存會導致刑事執行檢察部門司法責任制落實困難。在人民檢察院員額制改革的背景之下，一個檢察院的刑事執行檢察部門人數不多，卻同時承擔多種執行檢察職能。在這樣一種頂層設計中，監所檢察監督被分割成了多種內容相似、功能相同的不同條塊，導致人員組成形式多樣、辦案人員可能扮演多種角色。這一方面會導致執行監督職能膨脹，加劇人案矛盾；另一方面，由于力量分散、重復勞動多，最終會導致辦案責任制難以落實。

（二）同級巡回檢察仍難實現“破熟”初衷

建立新巡回檢察制度的根本原因和目的是解決派駐檢察制度中監督者與被監督者相互熟悉而產生的問題，實踐中簡稱“破熟”。最高人民檢察院認為，派駐的檢察人員與被監督對象容易形成熟人關系，產生“因熟生腐、因熟生懶、見怪不怪”的問題。①記者：《最高檢：對監獄看守所巡回檢察可避免因熟生腐等問題》，《檢察日報》2018 年10 月27 日，第1 版。派駐檢察人員熟悉監獄工作情況“會出現對監獄存在的問題熟視無睹的現象”。②侯亞輝：《以求極致標準深入推進巡回檢察工作》，《檢察日報》2020 年3 月30 日，第3 版。改革者認為監督者與被監督者長期在一起工作，會形成利益共同體和熟視無睹的疲憊心理，弱化監督制約。

學者們也具體論證了“破熟”問題。有學者認為，派駐檢察室在辦公場所等物質條件上、工作開展上依賴于監獄，監獄檢察人員與監管人員形成了一個互相熟識、利益相關的生態圈。③李奮飛、王怡然：《監獄檢察的三種模式》，《國家檢察官學院學報》2019 年第3 期。還有學者將派駐檢察的弊端概括為三個方面：一是“同化”問題，監督與被監督關系密切，形成利益共同體，弱化了檢察監督。二是派駐檢察人員“畫地為牢”的問題。派駐檢察人員由于長期獨立于本部，不愿讓所派檢察院插手管理。三是派駐檢察人員消極懈怠、工作滯后。由于遠離院部，派駐檢察室對自己的工作要求不嚴。④李雅新：《檢察機關巡回派駐檢察制度初探》，《中國檢察官》2018 年第6 期。可見，學者們對因熟生腐、因熟生懶的問題也深感憂慮。

但是，從實踐運行的情況來看，巡回檢察達不到“破熟”的目的，難以實現上述目的的根本原因在于檢察機關整體員額的限制，檢察機關刑事執行檢察部門人員太少。如青海省海南州檢察院內設刑事執行檢察處，轄區內五縣檢察院均未設置刑事執行檢察機構，由本院內設偵查監督科兼職履行刑事執行檢察職責。海南州履行刑事執行檢察工作職責的干警有10 名，其中，海南州院4 名、共和縣院2 名、貴德縣院1名、貴南縣院1 名、同德縣院1 名、興海縣院1 名。⑤海南州檢察院監所檢察處：《海南州檢察機關刑事執行檢察部門機構和隊伍建設情況的調研報告》，《青海檢察》2017 年 第3 期。四川全省執檢系統入額檢察官共341 名，除去省檢察院10 名以及市級檢察院（包括派出院）115 名員額，每個基層刑事執行檢察部門平均僅有1.12 名入額檢察官。⑥林紅宇、鄭粉粉：《論司法改革對刑事執行檢察部門機構和隊伍建設的影響及對策研究——以四川省檢察機關為例》，《中國檢察官》2018 年第9 期。刑事執行檢察中，僅派駐檢察職能就需要1 名專門檢察官負責，導致除派駐檢察以外的刑事執行檢察業務沒有專門檢察官負責。

從現實情況來看，由于刑事執行監督部門人員數量很少，同為檢察院一個部門的派駐檢察人員和巡回檢察人員與監獄都存在長期的工作聯系。2021 年《規定》第十七條規定，派駐檢察人員“每三年應當在刑事檢察等部門之間輪崗交流一次”。三年一次的內部輪換，導致巡回檢察組的人員往往是過去在監獄的派駐檢察人員，最終導致“破熟”無法實現。從理論邏輯來看，“因熟生腐、因熟生懶”是一個想當然的推論。按此邏輯，檢察機關的批捕、公訴部門（現在已經實行“捕訴合一”，二者是一個部門）與公安機關是很好的協作關系，長期進行警檢協調，也相互成了熟人，檢察機關對公安機關的監督也成了擺設。為此，檢察機關通過批捕和公訴對公安機關進行偵查監督這一重大制度安排也可能需要重新調整。

總之，現行“派駐+巡回”的監所檢察模式讓檢察院刑事執行監督部門有限的檢察人員輪流擔任巡回人員和派駐人員幾個角色，脫離現實、違背司法規律，往往導致形式主義、無效監督。

（三）派駐檢察受到不應有的弱化

2018 年《規定》在保留派駐檢察的基礎上，對派駐檢察制度作了改革，導致了派駐檢察面臨名存實亡的現實問題。這一《規定》要求“檢察室應當配備不少于一名檢察人員”“派駐監獄檢察室檢察人員在檢察室工作時間每周不少于兩個工作日”。2021 年《規定》第十七條的規定使派駐檢察得到了加強。但是，弱化派駐檢察的整體趨勢并沒有改變。

其一，從2021 年《規定》第十七條“應當配備不少于二名檢察人員，其中至少一人為檢察官”的要求來看，只要有檢察室，就不可能一名檢察官都沒有，所謂“至少一人為檢察官”，其本意是精簡原來派駐檢察室的人員，將其調整到新設立的巡回檢察機構，但其可能被理解為“一名檢察官也就夠了”。

其二，從2021 年《規定》第十七條“保證每個工作日都要有檢察人員在崗”的要求來看，這意味著派駐檢察機構只有一名檢察官助理或者書記員駐守也就夠了。2019 年10 月1 日修訂實施的《檢察官法》第二條規定，“檢察官”包括“檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員”。2021 年《規定》要求“每個工作日都要有檢察人員在崗”，這里沒有使用“檢察官”一詞，檢察人員可以不是檢察官，只要是檢察機關的工作人員即可。派駐檢察人員已經弱化成了只有一名工作人員駐守監所，這樣的做法難以完成2021 年《規定》第十五條所提到的六項艱巨任務，駐守在派駐檢察機構的一個工作人員其實僅僅是一個聯絡人而已。

2018 年《規定》和2021 年《規定》所確立的派駐檢察改革方案是在“派駐取代巡回”改革失敗后，從實質上弱化派駐檢察制度。雖然2021 年《規定》對派駐檢察有所強化，但力度仍然不夠，體現了改革設計者對派駐檢察的重視不夠。

三、監所檢察改革的系統化方案

如何實現監所檢察的科學化、系統化，存在六種學術觀點。第一種觀點認為，應當確立派駐檢察為主、巡回檢察為輔的模式。①白泉民：《監獄改革背景下中國監獄檢察制度的改革與完善》，《中國刑事法雜志》2009 年第8 期。第二種觀點認為，應當確立巡回檢察為主、派駐檢察為輔的模式。②陳波、張文峰、劉利平：《以國家審計為視野重構監所檢察監督模式》，《四川警察學院學報》2012 年第5 期。第三種觀點認為，應當確立派駐檢察與巡回檢察并重的模式。③耿光明：《論我國檢察權在刑事執行過程中的配置》，《法治研究》2007 年第10 期。第四種觀點認為，應當確立完全形態的巡回檢察模式，即最高人民檢察院最初設想的“巡回取代派駐”的模式。④劉家華：《我國監獄巡回檢察改革路徑選擇與制度構建》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》2019 年第1 期。第五種觀點是很特殊的“巡回派駐檢察模式”，即“由入額的檢察官為主體搭配檢察官辦案組，輪流對各監管單位進行派駐檢察”。⑤李雅新：《檢察機關巡回派駐檢察制度初探》。這種觀點的本質是以派駐代替巡回，但派駐的檢察官在各監管單位之間輪崗流動。第六種觀點認為，應當建立派駐、巡回、巡視檢察三級一體的模式，⑥祝黎明、馮琦媛：《派駐、巡回、巡視檢察三級一體——對監管機關檢察方式的創新設想》，《上海法學研究》集刊2019 年第7 卷。即派駐檢察、巡回檢察、巡視檢察并行，但三種檢察形式由三級不同的檢察機關分別承擔：第一級為基層檢察院，只承擔派駐檢察職能；第二級為檢察分院（市、自治州級），只承擔對基層檢察院的巡回檢察職能，巡回檢察上提一級；第三級為省級檢察院，只承擔巡視檢察職能。

前述第一至第五種觀點最大的問題是，只討論巡回檢察和派駐檢察之間的關系，不涉及兩種流動性檢察之間的關系調整，存在嚴重缺陷。筆者基本同意第六種觀點中將巡回檢察與巡視檢察納入流動性檢察通盤考慮的思維方法。但這種觀點主張地市級檢察院設置巡回檢察職能、省級檢察院設置巡視檢察職能，對巡回檢察與巡視檢察的功能重復問題沒有足夠重視。

本文提出的監所檢察系統化方案是：保留和加強派駐檢察，實行巡回檢察上提一級，合并巡回檢察和巡視檢察，統稱為“巡回檢察”，具體方案和理由如下。

（一）保留和加強各級派駐檢察

我國派駐檢察制度優勢明顯，也存在一些問題，但這是改革中的問題。“我國檢察機關創造性地采取了將檢察機關的監所檢察部門派駐到監獄內部的方式”，①李奮飛、王怡然：《監獄檢察的三種模式》。派駐檢察具有“全程性、親歷性、及時性”的特征，②祝黎明、馮琦媛：《派駐、巡回、巡視檢察三級一體——對監管機關檢察方式的創新設想》。設置派駐檢察的初衷是實現監督的“即時性和便利性”。③李奮飛、王怡然：《監獄檢察的三種模式》。同步、即時的檢察監督，是暫時、非同步的其他監督形式無法代替的。其優勢可以概括為三個方面：同步性、專業性、全面性。

從同步性來看，派駐檢察的特點是在監管場所設置派駐機構，派駐檢察人員日常工作均在監管場所進行，通過每日深入學習、勞動和生活的三個場所和活動區域（即“三大現場”）例行檢察、會見檢察、出入監所檢察、檔案查閱、情況征詢等形式，確保監督范圍的全面性，從而對刑罰執行進行全程監督。

從專業性來看，對監所的人大監督、社會監督、媒體監督等雖然也能發揮其特有的作用，但嚴格來說都是外行人的監督。而檢察機關和監管機構都是政法機關，檢察監督是深入內部的同步專業監督。非專業的監督表面上很客觀、公正，但并不嚴格，就像媒體對司法的監督一樣，批評可以是尖銳、大膽的，但有可能是情緒化、表面化的。而檢察監督是內行對內行、專業對專業的監督。

從全面性來看，派駐檢察監督內容廣泛。2015 年《決定》提出對刑事執行檢察部門辦理的減刑假釋暫予監外執行監督、羈押必要性審查、查辦職務犯罪、被監管人死亡檢察等案件，都納入檢察機關統一業務應用系統。根據2021 年《規定》第十五條，派駐檢察官的“重點工作”包括以下內容：對罪犯收監、出監、計分考核、立功獎懲等活動進行監督；對監獄特殊崗位罪犯選用、老病殘罪犯認定等活動進行監督；對監獄教育改造活動進行監督；辦理或者協助辦理減刑、假釋、暫予監外執行監督；辦理或者協助辦理事故檢察。派駐檢察復雜的工作內容體現了監督的全面性，也可以證明其工作內容不能用流動性檢察形式替代，需要派駐檢察人員才能完成。如監獄日常的計分考核工作和監獄會議的列席只有常駐人員才能完成，不可能等到巡回檢察人員的定期來訪日進行。一名檢察人員進行監所監督，很難完成現場、同步的監督，體現不出派駐檢察的優勢。

派駐檢察制度是歷史與經驗的產物。“派駐檢察是我們國家有別于世界其他任何國家的一項獨具特色的刑事執行檢察監督方法。”④李雅新：《檢察機關巡回派駐檢察制度初探》。監獄社會巡視制度是西方國家監獄監督的最主要的法定監督形式，其優點是向全社會開放，其缺點是走馬觀花式的監督缺乏專業性。⑤高一飛、李慧：《國際規則視野下的監獄獨立巡視制度》。而中國派駐檢察制度的特點是用公權力監督另一種公權力，因而具有程序性、強制性，是司法機關內部制約監督機制的創舉，也具有西方國家對監獄進行的社會監督所不具有的特殊作用。

派駐檢察至今走過了60 多年的歷程，是行得通、真管用、有效率的制度。在監所這樣一個封閉的地方，只有派駐檢察制度才能做到讓執法者在監管囚犯的同時，自己也受到監督；只有同步監督，才能讓囚犯人權保障中的問題得到及時發現。同步、專業的派駐檢察監督，與西方國家對監獄的社會監督方式相比具有特殊的優勢，是中國特色社會主義檢察制度的產物，是囚犯人權保障制度的中國方案，應當堅持和完善這一制度。

前述第六種觀點雖然主張保留派駐檢察組織，但提出只在基層檢察機關設置派駐檢察機構。①祝黎明、馮琦媛：《派駐、巡回、巡視檢察三級一體——對監管機關檢察方式的創新設想》。這種設想不符合現實要求，因為監所的級別存在各種層次，需要同級別的檢察機關進行派駐監督。首先，最高人民檢察院有必要設立派駐檢察機構。最高人民檢察院第五檢察廳還設有駐公安部秦城監獄檢察室和駐司法部燕城監獄檢察室，②孟亞旭：《捕訴合一：最高檢內設機構全新亮相》，《北京青年報》2019 年1 月4 日，第8 版。因為監獄分屬公安部和司法部兩個中央最高司法機關，只有最高人民檢察院才能監督。其次，省一級檢察機關也有必要設立派駐檢察室。因為省一級司法廳有自己管理的監獄，省一級公安廳也有自己的看守所。再次，地市一級檢察機關也需要設立派駐檢察機構。有些地方如成都市，已經取消了基層公安機關的看守所職能，統一設立成都市看守所，這種情況下由某一個基層檢察院進行派駐監督，級別上不對應。基于以上理由，由基層檢察院承擔對所有監所的派駐檢察工作顯然是不合適的，各級檢察機關都應當設立派駐檢察機構，承擔對同級別監所的檢察監督職能。

2018 年《規定》和2021 年《規定》都保留了各級檢察機關的派駐檢察制度，這是明智的選擇。2021 年《規定》與2018 年《規定》相比，加強了派駐檢察，這是重大的進步。但是，與派駐檢察的重大意義相比，現有的必須派駐二名檢察人員（至少一人為檢察官）、每個工作日都要有檢察人員在崗的做法仍然不科學。

本文建議，將現有的二名檢察人員（至少一人為檢察官）、每個工作日都要有檢察人員在崗修改為“四名檢察人員（至少一人為檢察官）、每日都要有二名以上檢察人員在崗”。原因在于，節假日往往是監所的高度戒備時期，需要檢察人員在崗，所以不能以“工作日”作為在崗的標準；派駐檢察機構同步觀看監所的監控錄像，需要一人每日值班，一人在崗難以承擔觀看錄像以外的其他工作。另外，2012 年《規定》第二十七條作為對派駐檢察制度的重大改革，在《人民檢察院巡回檢察工作規定》中附帶規定，必然出現也已經出現內容不全面、不系統、不科學的情況，有必要在充分調研的基礎上，出臺新的規定來全面規范派駐檢察制度。

（二）巡回檢察上提一級

上提一級后的巡回檢察只在地市級以及分院以上的檢察機關設立巡回檢察機構，基層檢察院只有派駐檢察職能，不再有巡回檢察職能，即以“上級巡回+本級派駐”的方式進行監所監督。

上提一級的巡回檢察形成了以上對下的監督模式。巡回檢察上提一級以后，與過去的巡視檢察相似，只負責對下級檢察機關的監所檢察對象和監所檢察工作進行巡回檢察，具有指向的對下性。巡回檢察針對的下級可以是下一級，也可以是任何下級，根據需要，最高人民檢察院可以對基層監所及其同級派駐檢察機構進行巡回檢察。

巡回檢察上提一級符合效率原則。巡回檢察上提一級后，巡回檢察不再是同級的一對一形式，而是以點對面的形式，節約了司法資源。“巡回”一詞最早來源于英國上訴法院的巡回法院，它是由法官臨時組成巡回法庭到各地去處理國王收到的對各地基層法院的投訴。后來，交通不便時代的美國聯邦大法官坐著馬車巡回全國接待上訴。③傅郁林：《最高人民法院巡回法庭的職能定位與權威形成》，《中國法律評論》2014 年第4 期。從司法史上巡回一詞的習慣用法來看，它是以上對下、一個機構對多個機構的流動性監督。同級巡回檢察只是本院執行機構對刑罰執行和本院派駐檢察機構的監督，工作內容上與派駐檢察具有重復性，而且是一對一的，而上提一級的巡回檢察組織無論是對刑罰執行的監督還是對派駐檢察工作的監督，都不存在內容上的重復性。基層法院監所檢察機構人員少，承擔派駐檢察與巡回檢察雙重職能，會導致出現人案矛盾的問題。在市級以上檢察機關設立巡回檢察機構，對所轄的下級檢察機關的監所檢察工作進行流動監督，避免了一對一的本級巡回檢察制度所帶來的人案矛盾問題。

根據2021 年《規定》，我們已經實現了對基層看守所的巡回檢察上提一級（見表1）。該《規定》沒有再規定基層檢察院的巡回檢察權，對基層看守所的巡回檢察由設區的市級人民檢察院組織。但遺憾的是，對于監獄，仍然由設區的市級檢察院或者刑事執行派出檢察院進行常規巡回檢察。由于監獄是省級監獄局的下屬機構，派駐檢察機構也是由同一檢察院派出，因此，對監獄的常規巡回檢察沒有能夠體現以上對下；另外，市級公安機關也有可能設置看守所（如成都市看守所），對設區的市級看守所的巡回檢察也由該市的檢察機關完成。可見，我們對監所巡回檢察只實現了部分的“以上對下”。為此，本文主張對監所的常規巡回檢察全面上提一級，即在肯定基層檢察機關沒有巡回檢察權的情況下，設區的市級檢察院或者刑事執行派出檢察院對基層檢察院派駐監督的看守所進行巡回檢察，省級檢察院對設區的市級檢察院或者刑事執行派出檢察院派駐監督的監獄、看守所進行巡回檢察，最高人民檢察院對省級檢察院派駐監督的監所進行巡回檢察。

表1 2021 年《規定》中對監所進行巡回檢察的主體與對象對應表

巡回檢察上提一級，可以體現權威性和中立性。現行巡回檢察制度實施程序的特點是巡回檢察要監督刑罰執行機構，也檢查本院派駐檢察機構對監獄的監督情況。巡回檢察上提一級后，新設立的巡回檢察是上級對下級派駐檢察機關監督對象的監督，也是對下級派駐檢察機關監督的檢查，其權威性和中立性將得到更大的提升。

（三）巡視檢察并入巡回檢察

上提一級的巡回檢察應當完全合并巡視檢察。巡視檢察是與巡回檢察一樣的專門針對監獄等監所進行的上級巡視監督制度，巡視檢察和巡回檢察除了形式不一樣，監督的目的和對象完全相同。巡視檢察從監所檢察形式中淡出是歷史必然。合并后的巡回檢察可吸收巡視檢察的功能，建立以下機制。

第一，擴大適用范圍。2021 年《規定》第四十八條要求“對社區矯正等其他刑事執行活動進行巡回檢察，參照本規定執行”。因此，巡回檢察對象不僅包括監獄、看守所，財產刑執行等所有執行檢察工作也已經被納入巡回檢察范圍。新的巡回檢察工作的適用范圍仍然包括：監督下級人民檢察院負責監督的所有刑事執行活動；檢查下級人民檢察院自身的刑事執行監督工作。但是，“參照”的具體方式和程序，還需要進一步細化實施機制，如對財產刑執行工作的巡回檢察，由于其執行方式和程序的特殊性，有必要制定區別于監所巡回檢察的專門巡回檢察實施程序。

第二，優化具體監督方式，即每年都要巡回檢察所有的監管場所和執行活動。2021 年《規定》要求對監所的常規巡回檢察“每年至少一次”，其吸收原來同級巡回檢察的優點，不再是抽樣檢察，同時輔之以交叉、專門、機動巡回檢察，基本實現了巡回檢察全覆蓋。但是，巡回檢察形式多樣、內容重疊，不便于實踐中理解和掌握，如專門巡回檢察、機動巡回檢察就存在內容重復的問題。其實，我們完全可以學習中國共產黨巡視制度的做法，①《中國共產黨巡視工作條例》第十六條規定：“派出巡視組的黨組織可以根據工作需要，針對所轄地方、部門、企事業單位的重點人、重點事、重點問題或者巡視整改情況，開展機動靈活的專項巡視。”在常規巡視之外，設置專項巡視。新設計的巡回檢察只有兩種形式：常規巡回檢察和專項巡回檢察。在每年一定次數的常規巡回檢察之外，上級檢察機關可以針對發現的專門問題進行專項巡回檢察。

四、結語

本文建議的監督檢察系統化改革方案，是在充分肯定派駐檢察與流動性檢察的改革成果的前提下，在尊重檢察職能和員額制的現實基礎上提出的系統性、整體性改革方案。刑事執行檢察工作只是檢察工作十大業務之一。鑒于檢察人員編制整體有限，監所檢察只有進行系統化改革，才能協調整合監所檢察各種形式和監督力量，實現監督質量和效率的全面提升。

在勞教場所撤除后，目前我國有3476 個監獄和看守所②袁其國：《我國刑事執行檢察的回顧與展望》。需要檢察監督，在派駐檢察不能弱化、刑事執行檢察人員有限的前提下，巡回檢察上提一級并合并巡視檢察之后，雖然整合了一些力量和資源，但刑事執行檢察工作仍然面臨很多問題。

巡回檢察上提一級以后，市級以上人民檢察院刑事執行監督部門應當設立巡回檢察辦公室，負責巡回檢察組的人員安排、工作部署、工作總結、數據統計、巡回檢察報告和統計數據發布，實現巡回檢察的檢務公開。派駐檢察要改革派駐機構的工作方式，通過智慧檢察加強派駐檢察、完善監督方式、加強與檢察院本部的聯系，同時全面接受本部的領導、上級巡回檢察機構的監督。