基于試點經驗的一般生態空間認知及其用途管制框架初探

袁 弘，袁 源，祁 帆，葛倩倩

（1.中國國土勘測規劃院，北京100035；2.南京師范大學地理科學學院，江蘇 南京210034；3.河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100）

1 引言

2017年，原國土資源部會同發展改革委等9部門印發實施《自然生態空間用途管制辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），同時在福建等9省份部署開展試點工作?！掇k法》中明確了自然生態空間分為生態保護紅線和生態保護紅線以外的自然空間，并實施分級管控。試點中，各地將生態保護紅線以外的自然空間統稱為“一般生態空間”，這是我國首次非正式提出“一般生態空間”的概念。同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《省級空間規劃試點方案》，要求“劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”?！叭齾^三線”作為國土空間規劃的新內容和深化落實新時期主體功能區戰略的重要路徑[1-2]，在國土空間規劃分區與用途管制中具有核心地位[3]。國內學者在隨后的研究和實踐中，就“一般生態空間”的定義和劃分進行了探討。在概念認知上，圍繞細化國土空間用途管制分區這一目標，提出采用“一般生態區”“生態優化服務區”“生態服務改善提升區”“其他生態用地”等概述“生態紅線以外的自然空間”[4-5]。在劃分方法上，有的結合生態控制線，將“一般生態空間”與“一般農業空間”合并為新的“限制建設區”[6]；有的通過推演生態空間演進過程，將“一般生態空間”擴大到基礎生態空間之外的郊野生態空間、中心城周邊地區生態空間系統[7]；也有認為“一般生態空間”即當前的二級和三級生態空間管制分區[8]?？梢姡M管學術研究和行政治理對“三線”之外生態空間管制分區的認識有所不同，但是“一般生態空間”已經成為國土空間用途管制中極為重要的一環。

傳統的分級管控制度更強調嚴格管控高等級的生態空間或生態用地，對等級較低的一般生態空間管控較為模糊和寬松。長期以來自然生態空間用途管制分而治之所導致的管控權力交叉重疊或遺漏缺失、管制規則難以統一甚至相互沖突等現象[9]，在一般生態空間內更為突出。上述問題均加劇了一般生態空間的破碎化，進而威脅到整個生態格局的穩定性和功能的完整性。在生態文明體制改革背景下，統一的自然生態空間用途管制是新時期我國生態保護領域的一項制度創新[10]，但當前國內相關研究多聚焦自然生態空間用途管制的理論層面[11-12]，將理論與實踐相結合的典型案例研究成果并不多見。特別對一般生態空間的概念、構成、特征等缺乏經驗總結，對其用途管制的現狀問題和面臨挑戰也缺乏深入思考。2017年開展的試點工作是我國首次對該類區域進行較為系統而全面的分析，各試點地區對一般生態空間的劃定標準、用途管制進行了初步探索。筆者通過對試點地區的經驗進行總結，梳理其用途管制面臨的困境，嘗試構建自然資源部門“兩統一”職責下一般生態空間用途管制的基本框架，以期為自然生態空間乃至整個國土空間用途管制制度建設提供參考。

2 一般生態空間的內涵與特征

2.1 內涵界定

目前尚無與“一般生態空間”完全對應的學術概念，《辦法》中也沒有給出明確界定。在具體實踐中，各類生態保護區的非核心區[13]，生態規劃的生態次級管控區[14-15]，以及城鄉規劃中的限建區等分區概念均與一般生態空間相似，即均是以生態風險和生態功能評價為主要依據，將評價等級相對較低的區域納入并對其實施限制建設管理。但是，由于各自的保護對象、分區目的不同，其內涵、外延與一般生態空間不盡相同。結合試點地區自然生態空間劃定經驗，和以“三區三線”為核心的國土空間用途管制分區基本原則，筆者認為一般生態空間可概括為：位于自然生態空間范圍內且在生態保護紅線外（圖1），以維護區域生態安全格局完整和生態系統穩定為目標，具有極重要或重要生態功能，需要嚴格保護的區域。該區域按照限制建設區進行管理，在遵循有關法規以及管制規則的前提下，可以適度開發利用。一般生態空間可以作為一個完整的空間用途管制分區實施整體管理，也可以結合不同的管制目標進一步劃分形成多個管制分區開展分級分類管控。

圖1 一般生態空間與“三區三線”的關系示意Fig.1 The relationship between “general ecological space”（GES） and “three-zones and three-lines”

依據各試點劃定結果，“一般生態空間”其內部構成主體包括兩類區域：一是自然保護地體系之外的各類保護區；二是其他未納入保護區的有保護價值的區域，即“雙評價”中的“重要生態保護價值區域”。同時，一般生態空間作為“三區三線”中的一類管制分區，劃定時需兼顧其他空間的發展需求。因此，其內部構成刨除了以農業生產為主導功能的區域，以及位于城鎮空間內部的生態用地。

2.2 特征分析

2.2.1 結構特征

試點地區劃定的一般生態空間主要由林地、草地和水域等生態用地類型組成（圖2）。三分之二試點地區的一般生態空間中林地所占比重超過50%，其中江西省貴溪市、江西省高安市、浙江省安吉縣、貴州省赤水市、福建省武夷山市的一般生態空間中林地占比超過90%。不同自然地理條件、不同主導功能的一般生態空間其土地利用結構有所差異①試點地區主要采用當年的土地利用變更調查數據。。例如江西省新建區一般生態空間主要由鄱陽湖保護區組成，其土地利用結構中水域所占比重較大（河流水面、水庫水面、內陸灘涂等水域合計占比40%）；河南省鶴壁市的一般生態空間以太行山余脈山地為主，其內部土地利用結構中以裸地為主（約占64.7%）；青海省剛察縣是牧區，所以一般生態空間中牧草地占比最高（約占81.6%）。

圖2 試點地區一般生態空間土地利用結構Fig.2 Land use structure of “general ecological space” GES in the pilot area

很明顯，試點劃定的一般生態空間內耕地、園地、建設用地等承載人類活動較多的用地類型占比較低。盡管地類結構特征與已有研究基本一致[16-17]，但12個試點地區的一般生態空間中耕地和城鄉建設用地的平均占比僅為0.19%和0.88%，遠低于國內學者測算的中國核心生態空間內耕地和城鄉工礦建設用地的面積比重（分別為13.6%和1.1%）[18]。進一步分析發現，試點地區的劃定結果一定程度受到劃定過程人為干擾。與學者研究生態空間意在真實反映其區域特征不同，自然生態空間用途管制試點工作與后續管理直接掛鉤，劃定過程中地方會在空間初判基礎上進行管理博弈，將屬于學術概念下完整的自然生態空間但又不符合管理要求的用地（例如零星分布的耕地、建設用地）盡可能剔除，從而在保障生態保護大目標的前提下盡可能降低未來管控成本，一定程度上影響了生態空間內部的地類結構。但這一舉措也恰恰表明一般生態空間作為管制分區，其土地利用特征與傳統的學術研究認識有所不同，會進一步引發管制模式的差異。

2.2.2 格局特征

很多試點地區生態保護紅線與一般生態空間之間呈現出明顯的“核心區—緩沖區”格局特征。一般生態空間成為阻隔農業空間、城鎮空間等人類開發建設活動干擾、保護生態保護紅線的緩沖地帶，如福建省武夷山市（圖3）。緩沖區域是物種生境恢復和自然分布區擴張的區域，具有重要的生態保護與恢復功能[19]，能夠減少對核心區的破壞，避免核心區暴露出來直接和外界接觸，從而使核心區得到真正的保護[20]。

圖3 一般生態空間的緩沖區格局和破碎化現象Fig.3 Buffering pattern and fragmentation of “general ecological space”（GES）

然而，由于人類活動的干擾和破壞，作為“緩沖區”的一般生態空間普遍存在破碎化現象。武夷山市的生態保護紅線相對較為完整，邊界規則，而一般生態空間則較為破碎，很多成為鑲嵌在農業空間中的斑塊，且斑塊邊界也極不規則。這種破碎化現象，導致一般生態空間與相鄰的農業空間和生態保護紅線在布局上相互交錯、鑲嵌，限制其緩沖區作用的發揮。

2.2.3 功能特征

一般生態空間屬于生態功能主導的區域，但其功能較之于生態保護紅線更加豐富。第一，一般生態空間作為生態保護重要區，本身就承載了生物多樣性保護、水源涵養、雨洪調蓄、水土保持、審美教育和游憩等重要的生態系統服務。第二，一般生態空間作為生態保護紅線的外延部分，對核心保護對象起到了緩沖保護的作用，能夠直接或者間接地阻隔人類對核心區的破壞，同時擴大野生動物的棲息地，縮小保護區內外野生動物生境方面的差距[21-22]。第三，從更宏觀的區域生態安全格局來審視，一般生態空間起到了維護整個生態系統完整性和連續性的重要作用，通過包裹在生態保護紅線外圍，能夠將一個個孤立的核心保護區有效連通起來，加強了棲息地之間、不同生態系統之間的聯系。第四，一般生態空間還對地方經濟發展和社會穩定起到一定保障作用。例如自然保護區的緩沖區，在規劃時就已經承載了一定的發展當地生態經濟，緩解自然保護區和人類活動區之間矛盾的作用[23-24]。試點地區一般生態空間內的絕大多數林地、園地、草地等能夠長期承載當地老百姓多種多樣的生產經營活動，包括各類種植、養殖和輕度旅游開發活動等。各試點地區在劃定一般生態空間時大多認定該區域是可以適度開發的區域，甚至是未來當地生態經濟發展的核心示范區。

3 一般生態空間用途管制的試點經驗及其困境

3.1 經驗總結

針對一般生態空間內部構成復雜，與相鄰空間相互嵌套，管制基礎薄弱等特征和問題，試點地區開展了一系列探索性工作：廣泛比對和校核了來自各部門的各類自然資源調查評價數據，辨識差異沖突，聯合多部門共同實地調研、協商解決矛盾；確定包括一般生態空間在內的整個自然生態空間的實體邊界；重新梳理各類資源的功能，建立統一的管制分區和準入標準；同時在考慮地理分異和自然規律基礎上，管制規則制定遵循地方生產規律和生活習俗，體現了人類活動和產業類型的差異化、精準化要求。

試點在一般生態空間用途管制上的探索形成的主要經驗包括：首先，明確了“全域管制、統一管制、全流程管制和差異化管制”的基本原則，統一的國土空間用途管制意味著管制的空間類型從單一到多樣，管制的視角從局部到整體，從破碎到整體，從割裂到統一。統一底數、科學評價是管理的基礎；明確差異，細化權益是管理的關鍵。其次，明確了“統籌森林草原、河流、濕地等各類自然要素，設立統一的分類分區體系，實行分級分類用途管制，形成統一的空間準入標準，建立統一的行政管理流程、標準和實施細則”的基本管制實施路徑。最后，管制的落實依靠的是具體的差異化管制規則的制定和有效的實施機制構建，試點地區在這兩方面進行了諸多有益嘗試。部分試點地區的經驗和措施如表1所示。

表1 部分試點地區一般生態空間的探索性工作Tab.1 Exploratory work of “general ecological space”（GES） in some pilot areas

3.2 面臨困境

試點地區主要針對空間沖突、功能錯配、監管真空等自然生態空間用途管制所面臨的共性問題，制定了相應的管制規則和管制政策，填補了一般生態空間統一用途管制的空白。但是，對一般生態空間用途管制的復雜性預計不足，在“三區三線”落地實施過程中隨即面臨了新的困境。較為突出的，地方政府一是擔心準入門檻提高影響發展需求，二是擔心生態保護紅線、永久基本農田等征占用程序繁雜審批周期過長，傾向把符合調整規則的用地都盡可能地劃入一般生態空間和一般農業空間。例如，根據生態保護紅線評估調整規則，原生態保護紅線內的部分符合規則的村莊、耕地、合法礦業權、人工商品林等可以通過“開天窗”方式調出。許多地方顧慮的旅游建設項目、基礎設施項目等都以這種方式調出了生態保護紅線，客觀上加劇了一般生態空間與生態保護紅線、農業空間的交錯分布。因此，一般生態空間在落地實施過程中將面臨破碎化和復雜化加劇的問題，導致現有管制框架難以適應，究其原因，主要聚焦在以下三個方面。

3.2.1 管制規則粗放

一直以來，各類法律法規、空間規劃中關于禁止建設區的管制規則較為嚴格和明確，但對限制建設區的管制相對粗放，只模糊地提出“限制建設”的目標，并未明確限制的類型、程度、形態等各項細則。部分試點地區結合地方實際開展了管制規則精細化的有益探索，但是整體上未能形成明確的成體系的限制建設細則。例如，大部分試點地區僅對不同管制分區確立了不同的建設強度標準和準入標準，但是對更細化的建設形態、人類活動方式的管控很難進一步細化。隨著“三線”落地，一般生態空間受到的人為干擾將更劇烈，如果其管制規則不能有效應對空間內不同頻度的人類活動（高、中、低），不同保護等級（生態保護極重要、重要），不同保護目標（功能、格局），不同社會經濟發展需求等多個維度的交叉作用所帶來的空間相互影響，很容易陷入“一管就死，一松就亂”的處境。

3.2.2 管制模式扁平

作為緩沖區，一般生態空間與其他空間的相互影響是立體且復雜的。一方面，區域內的人類活動有可能影響生態保護紅線的生態功能；另一方面，與農業空間彼此交錯鑲嵌，也會導致農業空間的土地利用行為對生態空間造成擠占作用[11]。由于傳統的空間管制模式較為扁平，通常以管理邊界劃分涇渭，一條邊界兩邊分立不同的管理機構、管理條例，各司其職，忽略了空間相互影響以及所引發的生態效應和社會效應，容易產生更多問題。例如，某試點地區緊鄰生態保護紅線的一片林地，其化肥、殺蟲劑的施用量規定若與空間內其他區位的林地一樣不加以限制，將對生態保護紅線產生直接影響。又如，公益林和經濟林交錯分布時，在當地老百姓眼中可能同樣的林地，在具體生產經營行為管控、補償標準上可能就會有差異，引發群眾的爭議。試點中部分地區發現了管制問題的立體性和復雜性，但是未能深刻理解土地利用和管制過程中這種空間交互影響效應，尚未形成更具有普適性和可操作性的立體化管制模式。

3.2.3 管制機制僵化

將綠水青山轉為金山銀山，將生態資源轉為生態資產體現生態價值是生態文明建設的一個重要目標，一般生態空間必然成為實現這一目標的重要實踐區。然而，原有的用途管制體系是傳統增量發展模式下的產物，更多強調規范和約束人的土地利用行為，缺乏對利益主體的激勵和引導機制，缺乏顯化自然資源生態價值的保護和利用機制，缺乏資源共享、區域統籌的利益協調機制，導致發展和保護越來越對立。試點地區先行先試，在一般生態空間彈性開發邊界劃定與準入管控規則，多元化自然生態空間的生態補償機制、有償調劑與市場交易機制等方面開展了實踐探索[25]，但尚未形成成熟的可推廣的機制創新路徑。特別是“三線”落地后，在底線約束壓力和耕地保有量指標的約束下用地需求會出現向一般生態空間集中的趨勢，亟需形成生態空間內生態用地價值顯化與內部存量建設用地的挖潛、退出掛鉤的創新機制。

4 一般生態空間用途管制的框架初探

4.1 基本框架

機構改革之前，一般生態空間用途管制主要是通過多部門多機構協作，以“類型區管制+地類管制”的模式進行。本文在試點經驗的基礎上，結合自然資源部門“兩統一”職責，從“法律基礎—基本原則—實施路徑”三個方面梳理框架構建的理念，進而提出一般生態空間用途管制的三大創新視角。本文構建的一般生態空間用途管制的基本框架如圖4所示。

圖4 一般生態空間用途管制的基本框架Fig.4 Fundamental framework of territorial space use control for “general ecological space” GES

4.2 法律基礎

一般生態空間管制的法律基礎主要由自然資源單要素管理和整體性空間管制這兩類法律法規組成?，F行自然資源要素主要依據《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》等，以及相應的法規和部門規章進行管理?；诖耍覈呀⑵鸶黝愖匀毁Y源的“質量評價+等級保護”制度，例如基本農田管理制度，基本草原、I級林地保護制度等。同時，也明確了耕地、林地、草地等用地的征占用審批標準，并形成了一套包括實體邊界管理、總量控制及動態平衡、規模指標和計劃定額管理在內的政策工具集合。盡管這些法律法規在一般生態空間用途管制過程中仍將發揮重要作用，但目前在自然資源整體性、全域性管護上的法律基礎還相對薄弱，不足以支撐包括一般生態空間在內的整個國土空間用途管制制度建設。統一的國土空間規劃許可和有關審批流程再造僅能作為制度設計，因缺乏法律依據依舊不能進入實操層面。因此，全面提升法律法規統一性、系統性、協同性，改變現行用途管制和現行法律法規之間的不協同狀況是下一步工作的重點。

4.3 基本原則

分區分類進行差異化管制是整個生態空間用途管制的基本原則，傳統的用途管制分區標準主要包括：第一，按主導生態功能實施差異化的人類活動管控。人類活動對生態功能的影響具有共性，但針對不同的生態功能也存在差異，例如，水源保護區會對排污行為進行更嚴格的管理，生物多樣性保護區應更加關注人類行為對野生動物帶來的驚擾等。第二，按保護等級實施內部強度分區。即依據保護重要性在各類型區內部進行建設強度分區，該分區是空間準入和建設強度確定的參照標準。

在此基礎上，針對一般生態空間內土地功能復合性、管制目標多元化等特點，建立更加多維立體的分類體系，諸如復合分區、動態分區等分區模式，實現更高層級的空間協作。例如江西新建區，根據鄱陽湖南磯濕地“漲水為湖、退水為洲”的獨特濕地生態特征，探索實施豐水期、枯水期等不同“時間+空間”的差異化管控。豐水期正常管理，枯水期根據水位變化、候鳥越冬情況等適度調整分區邊界，實施動態管理。制度建設層面，需要在地方創新基礎上總結“多元化+立體化”的時空規律和政策制定原則，凝練出更具有普適性的可操作可復制的差異化空間管制模式。

4.4 實施路徑

統一的國土空間用途管制不僅僅是各類自然要素管制的統一，更應該從空間和時間兩個軸向上將一般生態空間管制全面納入整個國土空間用途管制體系，真正實現“全域管制，劃管結合”。在空間軸上，一般生態空間的管制應被納入整個國土空間，作為一個整體進行考量，真正做到“三區三線”統籌劃定，實施全域管制。在時間軸上，要把空間用途管制納入整個國土空間治理的全流程全周期制度設計之中，實現劃管結合。為此，在具體實施路徑下可以做如下考量。

首先，建立統一的分區分類體系。對區域內的各類生態用地進行重新梳理，判別其主導生態功能，明確其強度管控目標和地方管理需求，與原有的自然保護分類分區體系相結合建立統一的分區分類體系。同時，分區分類體系的建立需要兼顧生態保護紅線、農業空間、城鎮空間等管制需求，各類空間相互協作合理分工。

其次，制定統一的空間準入標準。一般生態空間按照限制建設區管理，需制定限制建設區內的空間準入負面清單，結合空間規劃的編制，提出各區實施城鄉建設、工農業生產、礦產開發、旅游康體等活動的規模、強度、布局和在環境保護等方面的要求。

最后，建立統一的行政管理流程、標準和實施細則。不同用地類型在涉及具體的土地利用問題時，還存在許多政策壁壘。試點時在法律壁壘尚未打破時各地均結合現行的用地政策，明確了一般生態空間建設用地存量利用、新增占用、用地退出、空間轉換等具體規則、流程。隨著機構改革的不斷深化，行政管理層面的“多審合一、多證合一”工作還將持續推進，待法律基礎逐步完善，再形成統一管制的制度機制。

4.5 管制規則和實施機制創新

本文提出的多元立體的空間管制分區要求配套更加差異化、精細化，制定更有彈性和可操作性的管制規則。為應對一般生態空間更復合的地類功能和更尖銳的人地矛盾，在探索管制規則時亟需實現以下三方面的創新。

4.5.1 面向空間關系的延展性創新

管制邊界的確定因考慮主體利益、管理成本等現實因素，往往與生態格局的本底界線不完全一致，甚至會對完整的生態系統進行切割。由于生態過程有著強烈的時空動態性，生態功能也是變化而非靜止的，各類空間交互影響，深刻而復雜。要完成對生態空間的保護，就需要農業空間、城鎮空間的共同參與。邊界線劃定之后并不是各自實施管控，而是需要更注重空間關系，拓展更有空間延展性的管制規則。首先，梳理一般生態空間乃至整個自然生態空間的土地利用特征、問題；其次，結合地方實際和管理需求厘清一般生態空間和生態保護紅線、一般生態空間和農業空間之間的關系；最后，重點關注相鄰空間的相互影響。制定一般生態空間管制規則既要考慮本空間內部管理需求，也要同時考慮生態保護紅線、農業空間管制的需求；反之亦然。例如，河南鶴壁在試點中對其市域范圍內的重要河流廊道進行空間管制時，對河流緩沖區一定范圍內的農業空間也制定了相應的生態保護管制規則。

4.5.2 因時因地制宜的精細化創新

一般生態空間在保護區域整體生態功能穩定的前提下，注定要承載復雜多樣的人類活動，精細化的管制規則勢在必行。針對不同生態主導功能、不同地理特征、不同空間關系和人地關系，地方需要制定不同的管控細則。一般生態空間對人類活動限制程度的規定應基于對人類活動影響的深刻認識，提出允許建設項目的強度、布局、形態等要求。目前制定精細化管制規則的基礎還不夠牢固，對已有和未來各種人類活動可能造成生態功能影響的研究還遠遠不夠。今后需要通過田野調查深入了解一般生態空間既有人類活動類型、強度特征，對潛在各種人類活動、不斷創新的業態類型的生態影響進行評估并刻畫其影響的時空分布特征。明確不同功能、不同管控等級下一般生態空間內人類活動影響的承載閾值，明確不同管控手段和工具對人類活動的調控范圍，對未來可能產生的人類活動影響進行預判，對管制規則進行動態實施效果評估和反饋。例如，青海剛察縣基于草原不同季節生態發育規律的深入研究，明確草原生態空間的禁牧區、休牧區及其時間安排，因地制宜提出保障草畜平衡的控制性要求，既保護了草原生態，又保障了牧民生產生活。

4.5.3 踐行兩山理論的實施性創新

傳統的剛性管制規則發揮了底線約束的作用，但要優化一般生態空間功能，實現“綠水青山”向“金山銀山”的價值轉化，需要在管制規則上有所突破，才能夠從深層次上解決相關行為主體的利益協調、平衡和激勵問題。許多試點地區都在這方面都進行了積極探索，包括對于生態資源向生態資產轉換的價值顯化機制、生態友好型產業發展的激勵機制、“兩山”轉化過程中的保障機制等。例如，福建武夷山通過贖買、租賃、生態補助三種方式，對重點生態區位的商品林進行贖買，同時設置生態管護和宣傳崗位，變400多名伐木工為護林員，變800多名農民為解說員，建立長效保護機制；貴州赤水為加強赤水河流域生態環境保護，在省級層面與四川省、云南省共同編制了《赤水河流域云貴川三省生態補償方案》，設立赤水河流域共同管理的管制要求和補償措施?？梢姡谝话闵鷳B空間實現了生態資產的優化與地方經濟的共贏，才是對生態保護紅線和整個自然生態空間保護最有力的支撐。

5 結論與討論

本文以自然生態空間用途管制試點工作為基礎，首次界定了一般生態空間的內涵。對其特征分析發現，一般生態空間的土地利用結構、空間格局和功能體系受人類活動影響而表現出干預性、破碎化和復合型特征。針對上述情況，盡管試點地區在用途管制方面開展了有益嘗試，但一般生態空間在落地實施過程中仍面臨管制規則粗放、管制模式扁平和管制機制僵化的困境。本文結合機構改革后自然資源部門的“兩統一”職責，圍繞“法律基礎—基本原則—實施路徑”三個方面梳理了一般生態空間用途管制框架的構建理念，提出了面向空間關系的延展性、因時因地制宜的精細化、踐行兩山理論的轉向式三點創新視角。

一般生態空間的復雜性導致了其空間用途管制的難度，同時也顯露了整個國土空間用途管制制度建設還存在諸多不確定性，是未來生態空間乃至整個國土空間用途管制中不可回避的挑戰，其管控模式能為整個國土空間用途管制提供借鑒。在統一的國土空間用途管制制度建立過程中，政策的變動和調整也會對空間管制產生持續性的影響，相關研究和管理工作應該對其實施動態跟蹤、反饋和調適，以期建立更綜合、更立體、更彈性的管控模式。