地方政府土地政策試點實施的動力與機制
——基于B市集體土地建租賃住房試點的案例分析

嚴金海，劉紅凱

（廈門大學公共政策研究院，福建 廈門 361005）

1 引言

政策試點始于土地革命戰爭時期的土地改革試驗，是中國共產黨將馬克思主義與中國實踐相結合，探索中國情景下問題解決之路而形成的本土化治理機制[1]，在我國國家治理體系中發揮著基礎性制度的作用[2-3]。中共十八大以來中央加強了政策試點的頂層設計，強調改革的系統性、整體性和協同性。土地制度改革幾乎“凡改必試”，深刻呈現出國家治理中中央與地方、政府與民眾兩對關系的復雜變化[4-5]。作為土地要素市場化改革的重要領域，2017年以來，自然資源部、住房城鄉建設部先后分二批部署在18個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點（以下簡稱集租房試點），這對探索城鄉統一土地市場構建中集體建設用地進入住宅市場的可行制度通道，推動房地產用地供給制度從單一化向多元化變革具有重要意義[6]。然而，試點推進過程中大多數城市進展緩慢，僅北京、福州等部分城市取得顯著進展[7]。由此產生的重要問題是：在中央主導的“設計試驗”試點模式下[8]，地方政府積極參與集租房政策試點的動力何在？地方政府又是如何解決試點過程中的困難以實現政策創新的？背后有哪些因素或機制的作用？對這些問題的研究，對于闡明政策試點背后的實踐邏輯，促進土地政策試點取得成功、實現更大范圍推廣具有重要理論與實踐意義。

從國家治理視角，學界重點從政治和經濟激勵解釋地方政府試點的動因[9]，從中央精心設計[10]、地方試點科層化[11]等維度分析試點運作機制。在土地政策領域，一些學者從央地關系角度，分析發現試點過程中中央頂層設計與地方因地制宜探索之間存在復雜互動[12-13]，中央對試點的治理顯著影響試點績效[8]，央地間的動態博弈使得地方試點創新與偏差同時存在[14]。另一些研究從政府—民眾關系角度，分析發現地方政府與村集體、村民之間存在多樣化互動，試點實施呈現出多層級治理特征[15]，政策動員是地方推進試點的重要策略[16]。具體到集租房試點，已有研究從試點動因、挑戰困難、典型模式等方面進行了分析。試點面臨主體積極性不高、審批政策不完善、利益分配平衡難等挑戰[17-19]，與既有城鄉土地與住房市場存在磨合與適應的過程[20]。“政府主導出資的公租房”、“企業受讓土地的商業租賃”和“村企合作開發的商業租賃”等典型試點存在自身適用范圍[21]，實施難點在于不同區域背景下如何把握政策開放程度[20]。總之，已有研究從政策試點角度對地方政府土地政策試點實施進行了卓有成效的探索，但仍存在以下不足：一是缺乏對中央加強頂層設計的試點模式下地方政府積極推進土地政策試點的關鍵動力的深入分析；二是鮮有基于對“點”的試點運作過程的跟蹤觀察，深入分析復雜互動情境中地方政府推動土地政策試點實施取得成功的關鍵治理機制。

基于此，本文結合國家治理的兩條關系主線，基于地方政府雙重角色特征，構建一個理解地方政府試點實施行為邏輯的“創新空間—領導注意力—實施困境—治理機制”分析框架，并以A省B市集租房政策試點實施為案例，對這一框架進行經驗分析，揭示地方政府推進政策試點背后的動力與機制，以期為完善土地政策試點治理機制提供參考。

2 理論框架

基于地方政府作為中央代理者和地方公共管理者的雙重特征[22]，地方試點不僅受到中央頂層設計所形成的激勵—約束機制的影響[23]，而且需因地制宜回應各方利益訴求、解決試點實施困境[24]；同時，在中國地方創新中，地方主要領導的個人特征影響著其政策理解和注意力分配[25-26]，繼而決定了政策試點所需資源投入。基于此，本文構建“創新空間—領導注意力—實施困境—治理機制”分析框架以解釋地方政府土地政策試點行為邏輯（圖1）。

圖1 土地政策試點“創新空間—領導注意力—實施困境—治理機制”分析框架Fig.1 Analytical framework of “innovation spaceleader attention-implementation dilemma-governance mechanism” for pilot implementation of land policy

2.1 央地互動與創新空間

在中央加強頂層設計的試點模式下，地方參與試點、開展自主探索需一定的創新空間為其提供合法性基礎。這一創新空間的邊界與持續性受到中央與地方在試點啟動和實施等階段互動行為的影響[8,27]。在啟動階段，作為試點的發起者，中央通過在頂層設計中明確試點方向和原則、設定規定和自選動作、劃定責任與底線等方式，以及地方申請—中央批準的程序設計，在規范地方行為同時為地方探索創新提供合法空間，實現中央政策主張和地方治理需要的契合[28]；在實施階段，通過調研督導、定期報告、成果交流、中期評估等方式，中央了解掌握地方實踐進展，指導地方對試點中顯現的深層次矛盾問題開展集中攻關，促進改革經驗的交流與推廣，地方則從中進一步明確試點的具體路徑，爭取中央對其創新亮點的支持以保障創新空間的持續性，并將試點階段性成果有效轉化為政績。

2.2 地方領導認知與注意力分配

對于地方政府而言，創新空間同時蘊含激勵與風險。一方面，通過試點的賦權機制，地方官員可在因地制宜探索、滿足地方治理需要的同時有效完成中央的試點任務，實現政績生產[24]。另一方面，在自上而下的科層體制下，由于試點任務實施路徑的模糊性，地方創新有可能偏離中央精神，政策尺度把握面臨一定風險。特別是，在地方發展依賴土地財政和房地產業的背景下，集租房這類觸及利益格局重大調整的市場化改革可能會引發地方短期經濟利益受損的風險。面對非常規的試點任務，地方主要領導對試點損益影響的認知受到內外因素共同影響。除了中央激勵和本地治理需要等外部因素，任職經歷等個人特征也會影響其對激勵與風險的主觀感知[25]，使其注意力分配集中于自身熟悉并利于實現政績生產的領域[29]，進而影響地方行政資源的投入，這為地方克服試點風險、實現政策創新提供關鍵動力。

2.3 政府—民眾互動與實施困境

地方試點實施需要地方政府與民眾良性互動形成各方資源互補、利益均衡的合作關系以實現集體行動[15]。但是，在資源稟賦等約束條件下，地方試點面臨多重實施困境。對于土地政策試點，這突出表現在資源不足、集體行動困難和短期利益沖突等方面。首先，地區土地、資本等要素的充裕程度構成試點實施的資源約束。集租房試點不僅需要既符合規劃又滿足市場需求的土地資源，也需要在投資回報率低、周期長的情況下獲得長期穩定的低成本資金[30-31]。其次，地方政府、村集體和企業分別遵循行政、自治和市場的行動邏輯[15]，面對制度破舊立新這一試點實施的關鍵，三方行動邏輯的差異會加大內外部協調難度，帶來高昂交易成本，造成集體行動的困難。最后，在三方權力、資源和知識存在不對稱性以及利益訴求和風險偏好存在差異的情況下，地方政府、村集體、企業之間的短期利益分配往往具有“零和博弈”特征，如何平衡各方利益以實現多方合作共贏是土地政策試點需解決的重大問題。

2.4 高位推動下的治理機制

面對試點實施困境，地方政府需在合法的創新空間內從資源、組織、政策、權力運作等方面建立起有效的試點運作治理機制。由于試點的不確定性和潛在風險，地方主要領導特別是“一把手”的重視有助于發揮高位推動的作用，促成地方有關部門建立健全資源拓展、組織協調、政策調適和過程控制等治理機制。首先，規劃調整、向上爭取資源以及資本引進等資源拓展機制有助于解決試點面臨的土地、資本不足困境[21]。其次，暢通信息傳導、規范決策與審批運作以及統籌利益分配等組織協調機制對降低試點實施的交易成本具有重要作用[17]。再次，試點任務排序和政策學習等政策調適機制有助于地方集中行政資源完成核心試點任務，并根據實踐經驗不斷完善政策，實現政策創新[32]。最后，對有關要素、主體、決策事項進行適當控制的過程控制機制，有助于地方堅守試點底線，防范試點風險[33]。

3 研究設計

3.1 研究方法

采取縱向單案例研究設計，運用過程追蹤法，對上述理論框架作進一步闡釋和引申分析，主要原因在于：第一，地方政府土地政策試點實施的動力與機制屬于“How”和“Why”的問題，具有探索性特征，案例研究適合揭示這類解釋機制或過程的研究問題[34]；第二，由于土地政策試點過程具有多主體共演、多階段調適等特點，單案例縱向研究有助于從過程角度厘清促成地方積極開展試點的關鍵因素、作用過程以及對政策創新的影響路徑；第三，采用縱向案例研究，能按時間順序對試點所涉及的系列關鍵事件進行邏輯上的復盤與推理，為關鍵因素與試點結果間的因果鏈提供各環節可觀察證據，有效保障單案例研究內部效度[35]。

3.2 案例選擇

遵循典型性、啟示性和極端性等案例選取原則[34]，選取A省B市集租房試點作為分析對象。首先，從政策試點類型來看，集租房試點由中央兩部委發起，呈現鮮明頂層設計色彩，從中可探究中央主導的設計試驗中央地互動對地方土地政策試點的影響。其次，從試點政策屬性來看，集租房試點是土地要素市場化改革深水區，具有社會屬性強、經濟屬性弱的特征，對促進居住民生保障和地利全社會共享有重要意義。但是，在沖擊地方土地財政、住房市場發展失序等風險影響下，面臨地方政府動力不足的困難也最大，因此，以此項試點為分析對象具有理論預見上的典型和啟示意義。最后，試點城市選擇方面，在統一頂層制度設計、相似市場環境等政策環境下，相比于其他試點城市的緩慢進展，B市在集租房試點創新方面成效顯著，具有研究變量極端值的特征，以該市試點為案例能有效保障研究的內部效度。

3.3 資料收集與分析

本文通過多種渠道收集經驗材料以形成證據三角，主要包括：一是2019—2021年通過三輪追蹤式實地調研，對B市的市、區政府8位負責試點工作的主要官員、12位直接參與試點項目的村長/村書記、7位住房租賃企業核心管理人員進行的面對面深度訪談，共訪談38人次，積累一手訪談資料約34.26萬字；二是對9個擬試點項目從項目談判、土地受讓到開工建設的全過程跟蹤調研和現場觀察；三是從受訪對象和政府門戶網站獲得的30余份關于集租房試點的政府內部會議文件、工作報告和政策文本。

為保證分析可靠性，主要采取以下分析策略：一是建立案例分析資料庫，對政策文件、訪談記錄、工作報告和現場觀察等經驗材料分類整理、交叉檢查；二是對質性數據進行編碼分析，重點關注B市政府內部以及村企等多主體互動的原因、過程和結果；三是運用大事年表、邏輯模型等工具[34]，打開過程黑箱，詳細梳理和描繪事件時序，建立變量間因果關系鏈。

4 案例分析

4.1 案例總體呈現

B市經濟發展居全國主要城市前列，2020年末常住人口829.13萬人，流動人口291.54萬人， 2011—2020年GDP平均增速9.34%，年均新增租賃人口約9.1萬人，租賃住房需求大，國有建設用地供需矛盾突出。市政府于2018年初向省國土和住建部門申請集租房試點，2019年初中央部門批復了實施方案，并提出8條具體意見。納入試點后，市委、市政府高度重視，書記多次批示、聽取專題匯報，市長親自部署，副市長多次召開專題會研究推進。整個試點實施過程可分為初步實施和逐步完善兩個階段（圖2）。

圖2 B市集租房試點的政策過程Fig.2 Policy process of rental housing construction on collective-owned land in B city

2019年初步實施。市政府成立了由分管副市長任組長的領導小組，統籌試點政策研究、項目實施等各項工作，協調解決重點難點問題。制度建設方面，經市政府常務會議研究，分別于5月和8月出臺《關于規范建設集體租賃住房審批流程的通知》 《利用集體建設用地建設租賃住房項目合作合同》。針對合作模式不明晰這一難點問題，副市長多次召集相關部門專題研究，結合中央部門調研意見，參考北京等先行試點城市經驗，報請書記批示后，經市政府常務會議審議，于10月出臺《利用集體建設用地建設租賃住房試點實施細則》，明確了聯營、作價入股和產權分割三種模式。同時，在該市7月成功通過競爭性評審成為中央財政支持住房租賃市場發展試點城市后，于10月出臺資金使用管理辦法，將集租房項目納入中央財補范圍。項目建設方面，在市、區官員的宣傳動員和直接協助下，五幅首批試點項目中，Z村和L村項目進展相對較快，另外三幅地塊由于村委換屆等原因進展緩慢。Z村項目經多輪競爭性磋商在年底順利落地，以作價入股模式與市屬國企合作（國企和村集體分別占股51%和49%，合作年限50年）。L村項目起初擬與知名民企采取聯營模式合作開發，但由于產權歸屬問題，經數十次談判最終仍未能達成合作。監督評估方面，中央部門在年中實地調研B市試點進展，肯定了已有成果，市政府也于2019年底按要求完成中期評估。

2020年逐步完善。基于前期實踐經驗總結和村企訴求反饋，B市在制度建設、項目建設方面持續推進。制度建設方面，經市政府常務會議研究，于7月出臺《新建租賃住房項目規劃設計工作導則》，明確戶型、日照、停車位、配套、消防等項目設計標準。為規范集體土地出讓，避免溢價率過高影響項目建設和運營品質，根據市領導指示精神，經市政府常務會議研究，于9月制定《集體租賃住房建設用地使用權公開出讓工作機制》，創新提出“限地價、公開招標”出讓模式，明確土地增值收益調節金繳納要求（表1）。項目建設方面，在市領導批示下，根據村集體意愿，替換調整了部分試點地塊。其中，L村地塊于4月采取公開拍賣、產權分割模式由當地民企以溢價130%競得。為避免市場非理性行為加大項目建設運營風險，12月底新增的X村項目采取“限地價（30%）、公開招標”模式，由全國品牌租賃房企競得。該模式作為試點重要制度創新成果向中央有關部門匯報，并入選住建部發展租賃住房可復制可推廣清單。B市在試點總結報告中對落實“十四五”規劃，有序擴大集租房試點提出構想。

表1 B市集租房開發模式對比Tab.1 Development modes of rental housing construction on collective-owned land in B city

4.2 央地互動：明確創新空間的邊界

試點啟動階段，通過地方主動申請—中央統一批復的互動過程，中央為B市試點劃定了防控借機違法用地、防范以租代售、防止過度房地產化等底線，指明“兩完善、兩探索”的創新方向，有效明確了創新空間的邊界。同時，尊重基層首創精神、健全容錯糾錯機制的提出也保障了創新空間的合法性。實施階段，通過實地調研、督導檢查、評估反饋等方式，中央于中期總結了試點城市階段性典型做法，B市探索形成的公開出讓、產權分割模式等創新做法得到中央認可和推廣，為其后期針對供地方式、利益分配等重難點問題開展集中攻關提供了持續有效的創新空間（圖3）。此外，為加強對試點實施的財政支持，B市積極主動參加并順利通過中央財政支持住房租賃市場發展試點城市競爭性評審會，這形成了推動B市解決集租房試點重難點問題的有效激勵，也反映出中央對B市已有試點成果的充分肯定。

圖3 央地互動與創新空間Fig.3 Central-local government interaction and innovation space

4.3 領導重視：激勵與風險的清晰認知

B市政府之所以積極開展集租房試點，最主要原因在于市委書記C的高度重視，這得益于住房領域的個人專長和央地流動的信息優勢使其形成對試點激勵與風險的清晰認知。“最重要經驗是市主要領導特別是“一把手”重視，這與他之前任職經歷有關。”（訪談：市資規局官員W）官員C長期任職于住房城鄉建設部，2017—2020年調任A省省委常委、B市市委書記。政策試點形成了中央部委與地方間官員利益共享機制，試點的成功既有助于B市緩解租賃住房供需矛盾，也為中央進一步推廣試點和設計正式制度提供典型方案參考。而且，集租房試點制度創新成果還可作為該市住房領域其他兩項政策試點的核心成果，形成政績的“疊加效應”，這為官員C在較短的任期內實現政績生產提供了契機。

另一方面，地方試點也面臨多種風險：一是由于中央方案缺乏明確路徑，模糊性仍較高，產權分割、民營資本參與等創新做法可能違背中央精神；二是為確保項目規范發展，試點實施對地方治理能力要求較高，以防止違法用地、以租代售、過度房地產化等風險；三是集租房建設可能沖擊國有建設用地市場，影響地方土地財政。針對這些風險，長期相關工作經驗和央地官員網絡使官員C能夠在自身熟悉的住房領域更準確地理解中央精神和把握政策創新邊界，不僅能根據集體經營性建設用地入市法律修改、建立租購并舉住房制度等政策信號認識改革的總體趨勢，還能專業指導地方構建治理機制有效防控試點風險。

4.4 實施困境：地方試點的現實約束

在引導各方積極參與、推動試點項目落地的過程中，資源瓶頸、組織協調以及利益分配三方面難題構成B市試點實施面臨的突出矛盾與問題。

其一，土地、資金等資源瓶頸約束顯著。該市主城區經過長期開發遺留下的集體存量建設用地呈零星分布，地塊規模偏小（多小于15畝），多為邊角地或存在農用地“插花”問題，面臨調整城市控制性詳規、農轉非審批、規劃設計等難題，增加了項目選址難度。在投資建設資金方面，村集體村財政大多僅能維持收支平衡，市、區政府財政近年也相對緊張，需要多渠道拓寬資金來源，吸引社會資本積極參與，以解決低成本長期資金缺乏難題。

其二，較高的組織協調成本制約集體行動達成。面對集租房新生事物，在政府內部，資源規劃、房管、登記中心等部門對試點任務的理解和風險認知存在差異，需就規劃調整、供地模式、產權登記等操作方案多次協商，增加了審批周期和不確定性。在政府與集體和企業之間，由于價值偏好、利益訴求等差異以及規劃條件制約等約束，針對合作模式、利益分配、規劃設計指標等事項，三方存在不小分歧，面臨反復協商以達成共識的難題。

其三，短期利益分配矛盾突出。在集租房投資額大、回收期長的約束下，試點實踐面臨平衡各方長短期利益與風險的難題。從政府角度，為平衡項目公建配套投資，收取一定土地增值收益調節金具有合理性。但是，村集體普遍有較高預期收益，希望回購更多產權面積，獲得長期穩定的租金收益，難以接受較低的地價和較高的土地增值收益調節金。企業不僅希望降低土地取得、融資與稅收成本以滿足投資回報要求，也希望明晰產權以保障決策權、降低經營風險。“如果土地產權只能登記在集體經濟組織名下，那么項目投資方利益很難依據合同得到保障，村兩委換屆或者集體想法改變都可能導致項目受阻。”（訪談：W企業經理）

4.5 高位推動：四位一體的治理機制

在B市市委書記高度重視下，市委、市政府有效高位推動，黨政主要領導的多次指示批示和試點領導小組的有效統籌協調使得行政資源向試點工作傾斜，提高了市、區資源規劃、房管等部門相關官員深入了解村企意愿和訴求、解決重難點問題的積極性。“與常規工作相比，試點工作更需要市委市政府主要領導推動，沒有市領導推動，部門肯定不想主動做”（訪談：市房管局官員Z）在高位推動下，通過構建資源拓展、組織協調、政策調適和過程控制等機制，B市政府在合法的創新空間內成功解決試點實施困境，實現風險控制和試點創新（圖4）。

圖4 高位推動下四位一體治理機制與試點創新Fig.4 Four-in-one governance mechanism under the authoritative support of local top leaders and pilot policy innovation

4.5.1 資源拓展

通過調整規劃、爭取中央財補和吸引社會資本等途徑，土地、資金等資源瓶頸約束得到有效解決。首先，區域控制性詳規將試點地塊用途均調整為二類居住用地，對存在農地“插花”的地塊采取分割方式，并向省廳提出單列新增建設用地指標以保障集租房用地的申請。其次，積極參加競爭性評審，三年總共24億元的中央財補為試點提供了穩定的財政資金支持。最后，通過明晰產權配置、財稅金融支持、優化設計導則等措施吸引社會資本積極參與。產權分割模式明晰了企業和集體產權，降低了企業風險。限地價出讓和中央財補（1 200元/ m2）、增值稅減半等財稅政策降低了企業拿地、建設和運營成本。設計導則明確了小戶型和鄰里商業配套比例，降低了日照、車位配比標準，促進規劃設計條件與市場需求相匹配。

4.5.2 組織協調

為降低交易成本、緩解利益矛盾，B市從暢通信息傳導、完善決策和審批運行以及統籌利益分配等方面加強組織協調。首先，健全宣傳動員與多元參與相結合的信息傳導機制。通過面對面溝通、多方座談、模擬運作、征求意見等形式，市、區官員積極向村集體解釋集租房政策，分析不同用途土地市場價格，提高村集體參與意愿；同時，村集體和企業也借此表達自身訴求，參與集租房規劃、審批等政策制定過程。其次，完善決策和審批運行機制。市、區官員不僅協助村企辦理權屬認定、產權登記等手續，還通過領導小組建立綠色通道，使重難點問題能通過專題會議和常務會議等渠道及時進入決策議程，形成政府各部門可實施的標準化操作方案，節省審批時間。最后，充分考慮各方利益訴求和風險偏好，建立符合預期、相對均衡的利益分配機制。村集體風險偏好較低，多獲得固定租金；企業承擔經營風險，在產權明晰、避免土地高溢價、財政補貼等方面得到政策支持；B市政府則通過土地增值收益調節金和稅收獲得財政收益。

這一分配機制有助于調動各方參與積極性。

4.5.3 政策調適

通過任務—資源匹配和政策學習機制，B市在有限資源約束下推動政策試點取得關鍵制度成果。首先，按照任務難易度和緊迫性分配行政資源，集中力量完成核心任務。相比項目審批程序和監測監管機制，建設運營機制既是項目落地的關鍵，也相對更為復雜和困難，因此B市政府將其作為試點核心任務，集中行政資源進行探索。其次，通過府際學習和實踐經驗總結實現政策創新。一方面，主動與先行試點城市交流經驗，為合作開發模式、監測監管機制等方面的制度設計提供參考；另一方面，以政策制定—項目實施反饋—政策調整的機制總結實踐經驗，起初僅提出聯營和作價入股模式，基于Z村作價入股和L村聯營模式的實踐經驗反饋，中期探索出公開拍賣、產權分割的市場化模式，但該模式下L村項目爛尾風險偏高，后期進一步提出“限地價、公開招標”模式，并順利推進X村項目，有效實現創新。

4.5.4 過程控制

通過建立健全項目準入、土地出讓、開發建設、租賃運營等全過程監管機制，試點風險得到有效防控。首先，通過劃定試點空間范圍、明確準入和規劃條件、規范試點地塊申請—審批程序等加強試點準入和規劃管理，將4城區符合兩規、未納入土儲計劃、權屬清晰、符合環保要求的存量集體建設用地有序納入試點，有效防止違法用地、無序開發等風險。其次，土地供應和建設管理方面，通過排除村集體自主開發模式，把關“限地價、公開招標”出讓方案，以及制定規劃設計標準等，在引進優質企業參與開發建設的同時，有效防控爛尾、過度房地產化等風險。最后，租賃監測監管方面，通過產權登記、平臺管理、租金指導、租期限制等有效維護租賃市場秩序，具體而言：一是嚴格產權登記管理，按產權分割模式試點的項目在分別辦理產權登記后需整體持有，不得分割登記、轉讓和抵押；二是納入租賃市場服務監管平臺統一進行房源核驗、發布、網簽和備案；三是定期公布租賃指導價，防止租金大幅波動；四是為避免以租代售，規定租賃期限最長不超過10年，一次收取租金不超過1年。

4.6 總結與討論

上述以B市集租房試點為對象的縱向案例分析進一步闡明“創新空間—領導注意力—實施困境—治理機制”分析框架中變量間的因果關聯與連接機制，揭示了中央主導的設計試驗模式下地方政府土地政策試點實施的行為邏輯，這為理解農村土地制度改革試點實踐中地方推動改革積極性不高、原創性制度成果少等現象[6-8,36]提供了新的理論解釋。

基于黨政“一把手”在我國體制下的重要地位和土地市場化改革涉及復雜利益關系調整、面臨較高改革風險的特征，本文從領導注意力角度將官員個體特征與央地互動分析相結合，闡明了科層體制中地方主要領導對試點的激勵與風險感知對其注意力分配和政策試點創新行為的影響，揭示出地方“一把手”重視對推動土地政策試點成功實施的重要作用與影響路徑①本文有關政策試點實施中黨政領導高位推動發揮重要作用的理論觀點與政策創新和制度變遷文獻有關政策企業家、權威主體作用理論具有一脈相承性，同時分析也表明，黨政領導高位推動需通過構建起四位一體的治理機制，才能解決實施困境，推動政策試點取得成功，這與政府治理現代化的要求是相一致的。，豐富了已有激勵—風險視角對地方政策試點動力來源的理論解釋[23]，也為有關政治勢能影響公共政策執行的理論觀點[37]提供了來自土改領域的經驗支持。同時，著眼于試點的微觀機制，基于對B市這一“點”的試點運作全過程的持續跟蹤觀察，本文從資源—組織—政策—權力運作維度較為系統地提煉出地方政府在高位推動下克服試點實施困境、實現政策創新的治理機制，打開了從試點到創新的過程黑箱，揭示了關乎試點運作成敗但學界關注尚不足的“點”的運作過程與機制，拓展了已有以宏觀分析為主的政策試點過程理論研究。

在改革損益影響具有不確定性和主體間不對稱性、既得利益格局成為改革最大阻力的全面深化改革攻堅期，以集租房試點為典型案例的分析發現具有普遍性、一般性的理論意義，對更好推動以還權賦能為核心的土地要素市場化改革具有重要啟示，也能為以政府向市場和社會分權為特征的其他諸多領域改革提供經驗借鑒。當然有必要認識到的是，本文基于單案例的經驗分析是啟發性、闡釋性的，未來可進一步采用結構化案例以及定性比較分析或原型分析等方法對領導重視與地方政策試點創新的因果關聯及作用機制進行更有效驗證。

5 結論與啟示

本文從國家治理的中央與地方和政府與民眾兩條關系主線，構建“創新空間—領導注意力—實施困境—治理機制”分析框架，以A省B市集租房政策試點為案例，分析中央主導的“設計試驗”中地方政府土地政策試點實施的動力與機制。研究發現：（1）在中央加強頂層設計的試點模式下，地方仍擁有合法的自主探索空間，但創新空間的邊界和持續性受到試點啟動和實施等階段央—地多重互動的影響；（2）地方黨政“一把手”的個人專長和信息優勢有助于其清晰認識創新邊界與作用，使其高度重視自身熟悉且利于實現政績生產的試點領域，為地方政府積極實施試點提供關鍵動力；（3）在黨政領導高位推動下，地方政府通過構建資源拓展、組織協調、政策調適與過程控制等機制有效解決實施困境，實現政策創新和政績生產。總之，土地政策試點得以在地方成功落地實施的關鍵在于央地多重互動釋放的創新空間對地方主管形成的有效激勵和地方在高位推動下建立起的四位一體有效治理機制。

以上研究發現對完善集租房以及其他土地政策試點治理機制具有重要政策啟示。首先，在加強試點頂層設計的同時，健全對地方試點的激勵約束機制，以推動頂層設計與基層探索良性互動。通過申請—審批程序、明確試點方向與底線以及督導調研等方式，為地方試點探索提供邊界明確的創新空間；同時，通過財政稅收支持、典型示范引領、優先提拔使用等提高地方主要領導對試點的正向激勵感知，有效引導其注意力分配。其次，針對試點面臨的利益分配沖突、過度房地產化風險等深層次矛盾問題，完善黨政領導權威推動下跨部門協同治理機制。一是加強地方主要領導任組長的領導小組對試點的統籌協調，強化政府內部門間協同聯動，建立政府與村集體和企業平等對話、討論和協商機制，實現各方利益合理平衡；二是強化系統思維，根據政府治理水平、村集體能力、市場狀況等政策環境把握好試點節奏和政策開放程度，建立規劃—審批—建設—運營全流程監管機制，保證有序可控。最后，健全政策學習機制，包括府際交流互鑒機制、方案制定—實踐反饋—方案調適的經驗總結機制等，提升地方政府從自身實踐和外部啟示中汲取經驗教訓，不斷調整完善政策方案的學習能力。