維護(hù)流動人口權(quán)益 提升城市治理水平

張一新

黨的十九大報告明確指出要“加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”。隨著改革開放的不斷深入，流動人口逐步成為所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要建設(shè)者和社會發(fā)展的積極推動者。南京市人大常委會于2021年出臺江蘇省內(nèi)首部關(guān)于流動人口服務(wù)和管理的立法《南京市流動人口服務(wù)管理條例》（以下簡稱《條例》），由市第十六屆人大常委會第三十三次會議通過，江蘇省第十三屆人大常委會第二十七次會議批準(zhǔn)，已于2022年1月1日起施行。條例的頒布實施，有助于以法治方式維護(hù)流動人口權(quán)益，提升南京城市治理水平，營造更適合城市發(fā)展的社會軟環(huán)境。

貫徹“法治”理念，構(gòu)建共治共建共享的發(fā)展格局

當(dāng)前，南京市流動人口的總數(shù)量占比已經(jīng)超過1/3，如何更高效服務(wù)流動人口，營造發(fā)展環(huán)境，吸引優(yōu)質(zhì)人才，成為城市發(fā)展的重要課題。南京市人大常委會牢牢把握立法導(dǎo)向，以高質(zhì)量立法推動高質(zhì)量發(fā)展。

制定流動人口服務(wù)管理條例是深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于創(chuàng)新社會治理新理念新思想的必然要求。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在系列重要講話中提出了創(chuàng)新社會治理的新思想新理念，并明確指出：“要加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理，更多運(yùn)用市場化、法治化手段，促進(jìn)人口有序流動”。流動人口的服務(wù)管理是創(chuàng)新社會治理的一個重要環(huán)節(jié)，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會治理現(xiàn)代化必須確立精細(xì)化治理理念，致力于提升各類公眾服務(wù)的精準(zhǔn)供給能力。地方立法要以習(xí)近平法治思想為指引，運(yùn)用先進(jìn)的法治思維，通過總結(jié)固化實踐經(jīng)驗、建立科學(xué)工作管理體制、設(shè)計有效法律措施等，不斷規(guī)范流動人口服務(wù)管理工作，推進(jìn)南京市域社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

制定流動人口服務(wù)管理條例關(guān)乎南京高質(zhì)量發(fā)展的軟實力和發(fā)展后勁。2021年4月，《南京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》發(fā)布，提出南京要突出省會城市和中心城市使命擔(dān)當(dāng)，把南京發(fā)展放在全省全國大局中考量。未來五年，南京要從特大城市走向超大城市，建設(shè)“四高”城市，南京的城市格局和能級將迎來躍升。流動人口的規(guī)劃和發(fā)展事關(guān)南京市創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，立法必須緊密結(jié)合城市未來發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，加強(qiáng)城市對人口的吸引力，促“常客”留下來“長住”，讓“長住”扎下根“入籍”，壯大高技能人才和產(chǎn)業(yè)工人隊伍，為南京集聚高科技含量、高勞動素質(zhì)、高建設(shè)熱情的“人口紅利”，努力推動南京高質(zhì)量發(fā)展起到關(guān)鍵作用。

制定流動人口服務(wù)管理條例是促進(jìn)社會融合共同發(fā)展的制度保障。近年來，南京市流動人口人數(shù)逐年上升，服務(wù)管理工作挑戰(zhàn)和壓力逐年加大。一方面，戶籍人口增長趨勢逐漸放緩，流動人口成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要建設(shè)者和社會發(fā)展的積極推動者，截至2020年12月底，南京市登記在冊的流動人口已達(dá)到375萬人。另一方面，流動人口群體主人翁意識不斷提高，對分享改革發(fā)展成果、維護(hù)自身合法權(quán)益的需求不斷增強(qiáng)。本次立法，就是要提供有效制度供給，明確流動人口享有與戶籍人口同等的基本公共服務(wù)與便利，打造有利于流動人口發(fā)展和生活的社會軟環(huán)境，促進(jìn)服務(wù)均等化，促進(jìn)流動人口融合發(fā)展，讓他們在城市有更強(qiáng)的歸屬感和融入感，對吸引各類人才到南京貢獻(xiàn)力量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重大意義。

緊扣“融合”主題，彰顯高質(zhì)量發(fā)展的時代特征

推進(jìn)立法公開、擴(kuò)大公民參與，才能做到立法為了人民、依靠人民、造福人民。為提高立法質(zhì)量，市人大常委會通過研究分析全國24個省和38個設(shè)區(qū)市涉及流動人口服務(wù)管理的74部法規(guī)、規(guī)章和文件中的相關(guān)規(guī)定，梳理出近些年流動人口立法的發(fā)展走向;對南京市委政法委、市發(fā)改委、市總工會等24家涉及流動人口服務(wù)管理的單位職責(zé)及困難問題等進(jìn)行調(diào)研，聽取人大代表的意見建議，走訪農(nóng)副產(chǎn)品物流中心等流動人口較為集中的區(qū)域，通過科學(xué)民主的精細(xì)化立法，完善制度設(shè)計，確保立法質(zhì)量提升。

定位流動人口“服務(wù)優(yōu)先”的創(chuàng)新模式。流動人口數(shù)量日益增多，成為當(dāng)?shù)刂匾木幼≌吆徒ㄔO(shè)者，而不僅僅是居住管理的對象。“既要管好更要服務(wù)好”已然成為社會的共識和政府義不容辭的責(zé)任。應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注流動人口對社會公共資源的需求以及服務(wù)均等化的渴求，完善服務(wù)保障是當(dāng)下政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先處理的工作內(nèi)容。《條例》在名稱上將“服務(wù)”擺在先，在內(nèi)容上專章規(guī)定公共服務(wù)和權(quán)益保障的相關(guān)內(nèi)容，體現(xiàn)了政府從“居住管理為主”到“服管并舉，服務(wù)優(yōu)先”的工作思路轉(zhuǎn)變。流動人口服務(wù)管理應(yīng)當(dāng)遵循以人為本、公平對待、依法管理、融合發(fā)展的原則，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。《條例》提出，流動人口的發(fā)展應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，流動人口服務(wù)管理工作列入市域社會治理考核評價體系。全市應(yīng)當(dāng)關(guān)心、理解、尊重流動人口，增強(qiáng)流動人口主人翁意識，助推南京高質(zhì)量發(fā)展。

構(gòu)建流動人口“數(shù)據(jù)信息”的管理模式。流動人口信息采集是流動人口管理工作的重要抓手。信息準(zhǔn)確、底數(shù)清楚是服務(wù)管理的基礎(chǔ)，流動人口底數(shù)不清、信息不準(zhǔn)的現(xiàn)狀，給社會治安帶來隱患，甚至?xí)绊懮鐣缶址€(wěn)定和人民群眾生命財產(chǎn)安全。《條例》明確流動人口服務(wù)管理實行居住登記和居住證制度，規(guī)定“擬在本市行政區(qū)域內(nèi)居住七日以上的流動人口，應(yīng)當(dāng)自到達(dá)居住地之日起七日內(nèi)，持本人身份證件向居住地公安派出所或者受公安機(jī)關(guān)委托的單位申報居住登記”。同時，信息采集是政府的責(zé)任，也要依靠全體社會和公民的共同參與。《條例》明確房屋出租人、住房租賃企業(yè)、用人單位、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的登記和報送義務(wù)，對流動人口信息登記申報范圍、時限要求、主體責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)定，引導(dǎo)和調(diào)動社會力量廣泛參與流動人口信息登記，真正實現(xiàn)變被動管理為主動治理。《條例》凸顯便民利民，免除探親旅游等臨時性停留的個人的申報義務(wù)，根據(jù)規(guī)定，對屬于在旅館等經(jīng)營場所住宿、醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)、學(xué)校就讀等幾種情形的流動人口，可以不申報居住登記，由有關(guān)單位和個人進(jìn)行身份信息登記和報送。為突出數(shù)據(jù)賦能，打通各部門數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)部門信息交換共享、綜合利用，《條例》注重加強(qiáng)與流動人口的輸出地政府以及有關(guān)部門的合作交流，建立流動人口信息通報制度，對重大事件和風(fēng)險實行聯(lián)防聯(lián)控，推進(jìn)區(qū)域社會治理一體化建設(shè)。通過規(guī)范流動人口信息管理平臺建設(shè)功能，強(qiáng)調(diào)進(jìn)行流動人口態(tài)勢分析和情報預(yù)警，為公共服務(wù)決策提供參考，為政府處置突發(fā)事件，例如疫情管控分析以及流行病學(xué)調(diào)查等，提供精準(zhǔn)、科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。

促進(jìn)流動人口“社會融合”的發(fā)展模式。“堅持人民至上”是習(xí)近平總書記從執(zhí)政理念的角度闡述的以人民為中心的發(fā)展思想的核心內(nèi)涵。《條例》對流動人口的選舉權(quán)等政治權(quán)利的行使作了規(guī)定，明確流動人口有權(quán)參與居住地人民代表大會、基層群眾自治組織和企業(yè)職工大會選舉，有權(quán)參與居住地經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)為此提供保障。《條例》還要求創(chuàng)造有利于流動人口參與社會管理事務(wù)的開放機(jī)制和環(huán)境。比如，南京市在制定涉及流動人口重大利益的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件時，應(yīng)當(dāng)征求流動人口的意見，進(jìn)一步讓流動人口對南京增強(qiáng)認(rèn)同感、歸屬感，在南京能找到“家”的感覺。《條例》授權(quán)市政府綜合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)能力，制定本市流動人口落戶政策，滿足有意愿符合條件的流動人口落戶南京的需求，真正促進(jìn)流動人口的社會融合。

突出流動人口“均衡發(fā)展”的保障模式。2015年國務(wù)院出臺《居住證暫行條例》，暫住證制度改革為居住證制度，《條例》對上位法進(jìn)行承接和貫徹，根據(jù)《居住證暫行條例》的明確要求，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)為流動人口在居住地生活提供基本公共服務(wù)和便利。為此，《條例》對居住證暫行條例中規(guī)定的六項基本公共服務(wù)和七項便利措施正式以立法的形式予以確認(rèn)，將改革的紅利落實到地方性法規(guī)中，依法保障居住證持有人可在居住地“繳存、提取和使用住房公積金”，“報名參加職業(yè)資格考試”，享受“行政事業(yè)性收費(fèi)減免、創(chuàng)業(yè)貸款扶持”“公共交通出行優(yōu)惠”“國有景區(qū)和公園門票減免”等優(yōu)惠待遇。在此基礎(chǔ)上，《條例》根據(jù)南京市的實際情況，對公共服務(wù)與便利作了擴(kuò)展，逐步擴(kuò)大居住證的使用功能和享受人員的范圍，增加提供便利的內(nèi)容，分條款明確居住證持有人享受的權(quán)益和便利，可在居住地享受7項權(quán)益、9項便利。另外，為促進(jìn)人才引進(jìn)，《條例》明確政府應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定為流動人口中經(jīng)認(rèn)定的各類人才提供創(chuàng)業(yè)激勵、人才安居、教育醫(yī)療等服務(wù)，鼓勵和支持建設(shè)流動人口集體宿舍或者租賃住房。

促進(jìn)“效能”發(fā)揮，推動以人民為中心理念落實落地

近年來，南京調(diào)整優(yōu)化積分落戶政策，2021年有1.33萬人落戶南京，數(shù)量比上年增長13%。相比而言，暫時不具備落戶條件或不愿落戶的流動人口，數(shù)量更為龐大。《條例》出臺后能否發(fā)揮效用，如何以法治方式助推南京真正成為一座居者安、近者悅、遠(yuǎn)者來的典范之城，落地執(zhí)行至關(guān)重要。貫徹實施《條例》是落實全面深化改革、推進(jìn)以人民為中心發(fā)展理念的重要舉措。

完善體制機(jī)制，提升公共資源使用效能。《條例》確立了從管控到服務(wù)的導(dǎo)向，從被動適應(yīng)到主動順應(yīng)，通過市民化管理、親情化服務(wù)，寓管理于服務(wù)中，在服務(wù)中管理。《條例》實施后，市政府及主管部門對已經(jīng)形成的涉及流動人口的11大類、27項基本公共服務(wù)，逐項對照條例規(guī)定進(jìn)行有效銜接并鞏固完善;尚未按照條例規(guī)定建立相應(yīng)制度的，則以《條例》為導(dǎo)向，指導(dǎo)推動相關(guān)地區(qū)、有關(guān)部門盡快研究制定配套制度，彌補(bǔ)制度空白，為基層單位提供精準(zhǔn)指導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，通過加大對流動人口流向、城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、公共服務(wù)能力等數(shù)據(jù)的監(jiān)測和分析力度，利用大數(shù)據(jù)平臺，準(zhǔn)確合理地進(jìn)行資源配置、調(diào)整，完善公共財政資金的調(diào)度使用，避免資源浪費(fèi)，有效改善社會化公共服務(wù)的供給效率，促進(jìn)公共資源的使用效能。

加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同，培育可持續(xù)發(fā)展新動力。我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城市作為人類經(jīng)濟(jì)社會和文化發(fā)展的空間載體，需要從深層激發(fā)其發(fā)展的多維動力。“十四五”期間，京津冀、長三角、珠三角城市群仍將保持人口與經(jīng)濟(jì)集聚態(tài)勢，城市群作為整體參與全球競爭，必須在內(nèi)部圍繞人口與產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行合理配置。《條例》立足于解決南京目前面臨的現(xiàn)實問題，力求在全國具有一定的前瞻性。除了讓流動人口在南京也擁有幸福美好的生活、夢想成真的機(jī)會、情感歸屬的認(rèn)同，關(guān)于南京都市圈信息通報、各地政府交流協(xié)作的規(guī)定，也為加強(qiáng)人員自由流動，不斷實現(xiàn)城市群人口功能高層次化和提升城市群整體參與競爭提供了法治支撐。未來，特別要密切城市群政府間的合作，加快推進(jìn)社會保障的統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移接續(xù)，提供更多福利支持。通過轉(zhuǎn)換與培育發(fā)展的新動力，推動產(chǎn)業(yè)體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化、文化形態(tài)現(xiàn)代化。

（作者系南京市人大常委會副主任、市總工會主席）

責(zé)任編輯：包詠菲