高校預決算銜接問題及優化策略探討――以陜西省為例

郭 欣

陜西中醫藥大學 陜西 咸陽

一、引言

1994年，我國制定并實施了《中華人民共和國預算法》，為我國的預算管理奠定了制度基礎，規范的預算制度也為預算執行與預算編制的一致性提供了重要保障。

但是，預決算之間存在一定差異。政府預算收支與決算收支的差異，削弱了政府監督職能。決算編審不嚴謹，預算編制和預決算的口徑不一致，是預決算銜接問題出現的主要原因。年底突擊花錢和預算執行不規范，影響了預算的約束作用。

下面以陜西省兩所“雙一流”高校公開的預決算數據為例，分析陜西高校的預決算偏離情況，詳情見表1和表2。

表1 西安交通大學預決算偏離度表 單位：萬元

表2 西北農林科技大學預決算偏離度表 單位：萬元

二、陜西省高校預決算銜接存在問題

1.收入分項偏離度較高

根據收入項目明細可知：總收入=一般公共預算財政撥款收入+事業收入（包含高校學費收入）+其他收入+上年結轉及結余。根據兩所高校公開數據，圖1和圖2為2017—2019年收入分項偏離度圖。

圖1 西安交通大學分項收入偏離度圖

圖2 西北農林科技大學分項收入偏離度圖

從陜西省兩所高校近三年的決算數據來看，首先，一般公共財政撥款預算與決算較接近，而且均屬于超收規模。其次，其他收入分項偏離度較高。其他收入是指一般公共預算撥款收入，以及事業收入以外的各項收入，主要包括投資收益、銀行存款利息收入、租金收入、捐贈收入等。

其他收入項偏離度高，首先是因為其他收入所包含的項目較多，在預算中無法準確量化。其次，其他收入項下的所有明細項目，都沒有納入非稅收入管理范疇。關于投資資金、租金收入等項目收入，財政部門未明確該類收入是否應納入非稅收入管理。由于捐贈資金、投資收益等項目，學校一般自主決策，所以年末決算數據偏離度較大。

2.項目支出比例差異度較大

經過統計，西安交通大學2017―2019年預決算報表中，決算支出比例差異度較大，而且均為決算比例低于預算比例（見表3）。

表3 2017―2019年預決算支出比例表

基本支出包含人員經費與公用經費，該類支出可根據定額標準及人員情況進行填報。項目支出一般是具有特定用途的資金，這類項目具有時間周期長、金額大等特點，而且高校項目的種類繁多、差異性較大，對高校項目支出管理提出了較高要求。在預算編報時，財務人員一般難以明確所有項目的執行進度情況。如果不建立項目的全過程監督管理流程，將對預算管理帶來較大的不確定性。從西安交通大學的預決算數據可以看出，項目執行進度比預算進度緩慢。

很多高校未建立跨年度項目決算報表。在現階段的決算報表中，沒有單獨的表格反映跨年度項目的支出明細表和結轉結余情況，使得高校對跨年度項目的資金配置情況缺乏整體考慮，導致項目支出與預算編制存在較大差異。

3.會計核算不規范

在政府會計制度下，預算與決算均按照收付實現制原則編制。在雙核算體系下，對財務人員及財務軟件都提出了更高的要求。作為預算、核算、決算這一閉環系統，如果要求預決算準確，最重要的一環就是保證日常核算體系準確、嚴謹。在財務軟件的輔助下，會計核算基本實現了科目核算控制，雖然能夠減少人工操作的失誤，但是會計核算的準確性仍然有待提升。

在省屬高校的財務軟件中，支出按照多維度進行核算，其中有經濟分類核算、功能分類核算。前者是解釋“錢怎么花”的問題，后者是解釋“錢花在哪里”的問題。在部門決算報表的編制過程中，對一般公共預算支出的經濟分類及功能分類進行雙維度核算，同時監督資金流向和使用情況。在日常核算中功能分類維度缺失，為財務人員填列決算報表帶來了較大工作量。

三、相關建議

我國財政體系提出預算剛性約束已經有很多年，但是，從預決算偏離度情況來看，離預算工作目標仍然有較大差距。高校需要將預決算差異控制在一定范圍內，不斷規范預算管理。

1.加強高校收入規范化管理

高校收入管理要實現對其他收入項目的嚴格管理。目前，高校除一般公共財政撥款之外的收入管理，沒有實現全面電子化。這在一定程度上造成高校非稅收入管理混亂，工作過程中隨意性較大。

高校要想加強預算剛性約束，首先需要完善高校的非稅收入管理制度，明確應納入非稅收入管理的收費項目，嚴格實行“收支兩條線”管理，所有非稅收入必須足額、按時繳納入庫。對于未納入非稅收入管理范圍的收費項目，也應嚴格執行財政綜合預算與財政專戶綜合預算的相關要求。高校加強內部收費管理，對所有校內項目實施收費備案核準制，對于未經過財務部門審批而實施的項目，進行嚴厲處罰。建立完善的收費項目備案核準制，對于收入預算編制工作具有重要意義，可以有效實現其他收入預算的“定額定標”。

2.建立全過程跟蹤管理機制

項目全過程跟蹤管理機制是包括項目管理、績效管理及預算管理的閉環管理體系。將績效管理評價結果，作為預算管理的重要依據，全面加強項目管理。高校需要建立項目全過程管理機制，完善立項論證、預算編制、預算執行跟蹤、預算績效評價等流程，對項目執行進度、目標完成情況、資金使用情況等進行跟蹤管理，對項目進行定期考核，避免偏離預算目標。

陜西省屬高校的決算報表，包含有三類內容：收入支出情況總額與明細、資產負債情況、機構運行情況。雖然從決算報表的涵蓋范圍及內容來看，部門決算報表系統已經形成，并且建立了核算匯總和量化評價于一體的綜合報表體系。但是，為了更好地實現項目管理目標，高校需要不斷完善決算報表結構，建議添加財政專項資金項目的決算報表，對超過1年的財政資金支持項目，需要填列支出情況，真實地反映項目執行情況，規范資金使用流程，有效提升資金使用效益及預算執行效率。

3.提高會計核算規范性

會計核算作為連接預算和決算的紐帶，只有不斷提升會計核算的規范性，才能保證決算數據的真實性。高校已經建立了基本核算體系，如果在項目中嵌入按人員、公用、特定用途等核算設置，就可以自動生成相應的支出數據。

高校在會計核算軟件中，支出核算需要設置功能分類。要想進行功能核算，也可通過項目設置的方式實現。在項目建立之初，編入功能類款項，在年末的決算編制工作時，通過匯總所有項目的支出明細，就可以得到總支出的功能分類表。

四、結語

高等教育作為一種典型的公共產品，受到一般公共預算的財政撥款與轉移支付的支持。高校應該嚴格按照相關法律法規，進行預算編制、預算執行和決算工作。預算執行效率是高校資源配置的重要參考因素，高校財務決算在財政資金分配過程中的作用越來越重要。

在新修訂的《中華人民共和國預算法》中，也更加強調預算約束，加強預算管理和監督。決算作為本年度預算的評價與總結，決算結果及相關分析為下一年度的預算編制工作，提供了有效的數據支撐。所以，本文針對高校預決算偏離度進行了深入分析，從而不斷完善預算、核算、決算的閉環式管理，建立規范合理、公開透明的預算管理機制。