規范和引導資本健康發展的理論邏輯、現實邏輯與政策邏輯

摘?? 要：貫穿生產、分配、流通、消費四個經濟活動環節的二重性是資本的特性，這種二重性對經濟發展具有明顯的正負兩方面作用。在不同的發展階段，經濟發展目標的轉換會對資本行為提出不同的要求。從元素與系統、微觀與宏觀、客體與主體三大關聯視角，指出資本行為會通過影響經濟制度、經濟結構、經濟活力來影響經濟發展質量。當前，我國資本擴張的方式、資本流動的方向、資本競爭的格局都已出現明顯異化現象，制約了我國經濟發展質量的提高。在明確資本的流動比靜止重要、資本的流向比流動重要、資本的監管慢于資本創新等三點認識的基礎上，應采取以系統化經濟體制改革為起點、以建設高質量資本市場為重點、有效破解數字經濟的監管難點、加強與資本政策相關部門間溝通等措施來規范和引導資本健康發展。

關鍵詞：資本擴張;資本流動;資本競爭;資本特性;高質量發展

中圖分類號：F124?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1003-7543（2022）06-0051-11

自2021年中央經濟工作會議舉行以來，中央多次提出要依法規范和引導我國資本健康發展，發揮資本作為重要生產要素的積極作用。這一重大命題的提出與黨的十八大以后所明確的高質量發展戰略具有直接關系。從理論邏輯與現實邏輯剖析高質量發展與資本行為的內在關系，有助于我們更加準確地認識規范和引導資本健康發展的重要性與必然性，為資本要素深度融入高質量發展戰略提供更有參考價值的政策建議。

一、規范和引導資本健康發展的理論邏輯

作為重要的生產要素之一，資本要素與經濟發展質量密切相關。高質量發展戰略的提出對資本行為必然會提出新的運行要求。

（一）資本的內涵及其對經濟發展的影響

工業革命以來，伴隨著西方國家資本主義制度的確立以及生產力水平的快速提高，資本迅速成為現代社會的核心概念[1]。從具體內涵來看，資本概念具有多種不同的定義，如作為預付金的資本、作為生產要素的資本、作為生產關系的資本、作為權力象征的資本都曾經在馬克思的著作中有所體現[2]。但就市場經濟制度的發展實踐來看，由于作為生產要素的資本對經濟發展的作用更為直接，因而我們討論的資本主要立足于生產要素這一屬性。

進一步地看，雖然資本要素對生產力水平的促進作用已經被國內外發展實踐所證實，但這并不意味著資本要素對經濟發展只有正向促進作用。實際上，在多個經濟活動環節，資本要素對經濟發展的作用始終呈現二重性（見表1，下頁）。資本要素在促進經濟發展的同時，也會對經濟發展產生負面影響。對資本行為進行規范和引導，是確保經濟體系健康循環的必然舉措。

（二）發展階段演變與資本二重性的相互關系

新結構經濟學指出，后發國家在向發達國家轉變的過程中，會經歷多個不同的發展階段。不同的發展階段往往具有不同的發展目標，每一個發展階段的最優發展模式與要素資源配置的最適結構都是不同的[4]。以欠發達國家為例，在發展的起步階段，通過集中各種力量來提高生產力水平從而實現經濟追趕目標，是決定國家發展戰略的重要導向。在這種背景下，鼓勵勞動力要素的自由流動、資本要素的自由擴張、技術要素的自由交易從而激發經濟體系的活力，是促進經濟發展的應有之義。然而，隨著發展水平的提升，經濟系統內生的復雜性也決定了進一步提升發展質量不能只關注單一生產要素的正面作用，而必須從經濟系統的整體視角來審視不同要素可能帶來的負面影響。

就資本要素而言，無論是過去數百年的經濟增長實踐，還是各種經濟增長理論，都已經證明資本要素是最重要的增長動力源泉之一。然而，資本二重性的存在也決定了資本在不同的發展階段會面臨不同的發展約束。如在經濟發展起步階段，實現一定水平的經濟增速至關重要，資本要素對經濟增長的促進作用受到高度重視，資本要素在經濟生產過程中的活動空間與自由度也會更高。然而，隨著發展水平的提高，國家面臨的外部競爭與挑戰不斷加劇，確保發展的穩定性與安全性開始成為重要導向。在這種背景下，引導資本健康發展并避免資本無序擴張的負面影響，對資本行為提出了更高要求。

因此，雖然資本的二重性不會隨著發展階段變化而變化，但是發展階段的演變會直接導致發展環境與發展目標的變化，這種變化會間接影響國家發展戰略對資本二重性的偏好權重，如在追求經濟增長速度的發展階段，資本要素在收入分配過程中的強勢地位就會被暫時忽略，但當進入較高發展水平階段，收入差距的擴大影響到經濟體系的可持續健康發展時，資本參與收入分配的各種行為就需要得到規范。

（三）高質量發展必然要求規范和引導資本健康發展

1949年以來，我國由一個農業國發展成為全世界最大的工業國，發展模式與發展動力經歷了多次轉換。其中，改革開放以來的四十余年是我國平均經濟增速最高的一段時期，也是我國經濟規模提升最為迅速的時期。在這一發展階段，作為社會主義市場經濟制度的一種相對稀缺要素，資本對我國經濟增長的促進作用較為明顯。在公認的推動我國經濟增長的諸多動力因素中，無論是對外開放過程中的外資涌入、地方“晉升錦標賽”中的招商引資行為，還是龐大的基礎設施建設投資規模，都與資本要素的擴張與流動具有直接聯系。然而，伴隨著高速增長的發展成就，包括民生行業的過度商業化、土地成本的急速提高、金融風險的持續積累、基礎設施的重復投資等問題，也開始嚴重制約我國發展質量的提高[5]。

面對這一情形，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確指出我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，以供給側結構性改革為主線的經濟變革更是表明我國進入全方位的結構調整與優化階段。由于資本要素在現代產業體系中的主導地位，資本要素的影響貫穿于政府與市場結構、產業結構、區域結構、要素結構、動力結構、收入結構等一系列結構性因素。這就意味著，在整個供給側結構性改革的推進過程中，這些相關領域的“結構”都將根據高質量發展的要求進行全面變革，而結構的轉變會直接導致要素相對關系的變化，這無疑會對資本要素在各個領域和各個環節的具體行為提出全新要求，而這也是規范和引導資本健康發展目標提出的根本原因。459EE679-44BB-44BD-8CBE-ABA3FE118A74

二、制度—結構—活力：資本行為影響發展質量的系統框架

在發展經濟學理論體系中，經濟制度、經濟結構、經濟活力共同決定了經濟發展質量。從實踐來看，資本要素及其行為對經濟制度、經濟結構、經濟活力都會產生影響。

（一）元素與系統視角：對資本要素的定性影響經濟制度的本質與效應

制度是決定經濟發展質量的根本因素，在制度的諸多構成元素中，對資本要素及其作用的定性是決定制度本質與制度差異的關鍵。就我國而言，經濟發展制度內生于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程，而市場經濟制度又與資本要素高度相關，再加上資本要素長期被視為只能與資本主義制度共生共存的元素，這就使得中國特色社會主義市場經濟制度的確立過程某種程度上也可以被視為對資本要素定性的變化過程。經過百年的探索與發展，資本要素在中國特色社會主義市場經濟偉大實踐中的重要作用已經被充分肯定，與勞動和技術要素一樣，資本要素已經是中國特色社會主義市場經濟制度不可或缺的一部分，這也決定了未來關于資本的研究應聚焦于如何讓資本要素在中國特色社會主義市場經濟體制中發揮更多、更好、更積極的作用，而無需再關注或擔心資本要素是否會被“離場”這一偽問題。

實際上，對資本要素及其行為的定性變化與調整過程是我國過去百年發展過程的重要內容，從對資本要素的排斥、有界限地利用、再到明確資本要素的重要性，中國特色社會主義市場經濟實踐在對資本要素定性的變化中取得了偉大成就。在此基礎上，我們也必須進一步意識到，作為社會主義市場經濟制度的重要要素之一，資本要素還將繼續對未來我國高質量發展目標的實現產生重要影響。如何規范和引導資本健康發展，不僅是監管體系層面的局部問題，而且是我國未來制度如何優化的系統性問題。

（二）微觀與宏觀視角：資本的流動影響經濟結構

以產業結構、區域結構等為代表的經濟結構變量對經濟發展質量具有直接影響，這是因為經濟結構差異的背后實際上是要素資源配置結構的差異，而這種差異顯然會導致截然不同的經濟發展效率。那么，究竟是什么因素塑造了不同的經濟結構？按照產業經濟學理論，包括制度、要素稟賦、區位條件、政府政策等變量都會影響經濟結構，但從本質上講，能決定要素流動方向的利潤率差距才是塑造不同經濟結構變量的根本力量。在這種背景下，資本作為以逐利為根本導向的生產要素，不僅會因為產業或者區域間利潤率水平的差異而自由流動，而且會驅動勞動力、技術等其他生產要素的流動。可見，在現代經濟體系中，資本要素實際上承擔了微觀經濟與宏觀經濟的橋梁作用，其在微觀層面依據利潤率差距而作出的抉擇，往往會最終影響宏觀經濟的結構。

以我國產業結構的演變過程為例，產業利潤率的差距完全主導了過去十余年各種經濟要素的流動過程。根據2007年投入產出表數據，金融業2007年的利潤率為42.26%，在42個行業中位于第二位，僅次于廢品廢料行業的78.71%①。在高利潤率的刺激下，金融行業在2007—2018年迅速擴張，大量經濟要素向金融行業集聚。從總體規模來看，能夠直接反映資本要素集聚程度的金融業增加值占GDP比重這一指標由2006年的4.5%快速上升至2015年的8.2%，此后雖然有所回落，但仍然長期保持在8%左右的水平，遠高于西方發達國家的金融業增加值占比。勞動力要素的流動也不例外，2007年我國金融業從業人員為385.3萬人，占全部從業人員的1.82%，從業人員規模在所有行業中位于倒數第8位，而2018年金融業從業人員已經上升至1 831.6萬人，占全部從業人員比重達到了4.78%，從業人員規模已經上升至所有行業的第7位②。

可見，金融業極高的利潤率導致了資本等生產要素向金融行業過度集聚。然而，也正是在這十多年，我國的金融風險迅速累積，各種類型的金融案件與事故頻繁發生，給整個經濟社會的可持續穩定發展帶來了巨大威脅。因此，雖然資本根據利潤率差距在不同行業之間流動是經濟體系循環的正常表現，但資本流動會通過決定產業結構并最終影響經濟結構，如果資本在短期內向某一行業過于集中，就可能導致巨大風險。因此，我們必須高度重視資本要素的流動方向與方式，避免資本在局部領域過度集聚而帶來的不穩定風險。

（三）客體與主體視角：對資本的有效監管影響經濟活力

資本要素的擴張與運行是經濟發展的重要動力，資本要素的活躍程度也直接決定了經濟體系的發展活力，資本要素越活躍，各種經濟活動發生的頻率越高。與此同時，資本活動的本質是追求利潤，其主要的實現路徑是通過不斷提高自身的市場壟斷地位來獲得更高的利潤。值得強調的是，資本壟斷地位的提高具有兩面性。一方面，資本壟斷地位的提高有助于降低企業內部運行成本，從而提高企業乃至行業的競爭力;另一方面，過高的資本壟斷程度將壓縮其他企業的活動空間，從而降低整體經濟體系的活躍程度，長遠來看，這對經濟體系的可持續發展是極為不利的。因此，針對資本壟斷實施有效監管，是發揮資本要素積極作用、避免其消極作用的關鍵。

從西方發達國家的歷史來看，資本追求壟斷地位是一種必然選擇。以美國為例，從19世紀末到現在，美國已經出現過多次壟斷高潮。如19世紀70年代至20世紀初，美國的鋼鐵和鐵路行業出現了史無前例的大規模兼并與合并行為，并迅速形成了絕對壟斷的格局。1904年，僅占全部企業數量3.6%的大企業雇用了全國56%的工人，其工業總產值占全國的67.8%。20世紀40年代至70年代，美國又出現了第二次壟斷高潮，1970年美國500家大企業的銷售額占全國工業銷售額的比重高達66%，利潤更是占據全國的75%;20世紀90年代以來，美國又出現了以大企業合并為主的第三次壟斷高潮，尤其是金融行業的兼并大大加速，整個行業的獨立銀行數量在15年內從12 463家下降到7 962家，資產超過1 000億美元的大銀行占7 962家銀行總資產的比重達到18.8%[6]。面對這三輪壟斷高潮，美國聯邦政府都及時出臺了新的反壟斷措施。針對第一次壟斷高潮，美國于1890年頒布了全世界首部反壟斷法——《謝爾曼法》，1914年又進一步加強了反壟斷的強度，發布了《克萊頓法》和《聯邦貿易委員會法》;針對第二次壟斷高潮，美國于1950年通過了《賽勒—凱弗維爾法》，并于1968年頒布了第一個《企業合并指南》;針對第三次壟斷高潮，美國于1995年連續頒布了《關于競爭者之間的共謀行為的反壟斷指南》《知識產權使用許可的反壟斷指南》《反壟斷法的國際適用指南》等多份針對中大企業兼并行為的操作指南。從實際效果來看，作為資本要素最充裕、資本活動最活躍的資本主義國家，美國在過去一百多年內出現了多次資本兼并和壟斷的浪潮，從最終的產業發展過程與效果來看，美國針對不同發展階段不同壟斷類型所制定的反壟斷法案，在一定程度上有效地遏制了資本壟斷行為的負面影響，確保了美國經濟在過去百年的相對平穩和持續強大。459EE679-44BB-44BD-8CBE-ABA3FE118A74

作為經濟活動的主體，資本要素的活躍是推動經濟增長和確保經濟活力的重要動力，但由于逐利本性的驅動，資本對絕對壟斷地位的追求仍然會從不同方面制約經濟發展潛力的充分發揮。在這種背景下，采取有效的監管措施來引導資本發揮積極作用、避免負面作用，是確保資本健康發展的前提。

三、資本行為異化的現實邏輯

資本要素及其行為能夠深刻影響經濟制度、經濟結構、經濟活力，但這種影響并不始終產生正面效應，如果缺乏足夠有效的引導與監管，資本行為將出現各種各樣的異化，這對高質量發展目標的順利實現會帶來較大阻礙。從當前發展實踐來看，資本行為的運行方式、流動方式與競爭格局都出現了與理想狀況截然不同的異化現象。

（一）資本運行方式的異化

第一，資本擴張的動力呈現負債化特征。資本擴張本是促進經濟增長的重要動力，但若資本擴張的動力并非來源于正常的資本積累與增值過程，而是通過負債等手段來強行擴張，就會帶來巨大的負面效應。而在現實經濟活動中，通過負債化來實現資本擴張已經成為我國諸多行業的典型現象。以房地產行業為例，在2020年A股市場的61家房企中，凈負債率最高的房企的凈負債率已經高達1 292.34%，凈負債率超過90%的房企有26家，凈負債率超過50%的房企多達44家;在2020年H股市場的59家房企中，凈負債率最高的房企的凈負債率已經高達2 232.74%，凈負債率超過90%的房企有24家，凈負債率超過50%的房企多達49家①。可見，過去十余年房地產行業的擴張幾乎都在以高負債的方式進行，這種擴張方式給我國經濟發展帶來了巨大的經濟與金融風險，這也是2020年我國金融監管部門針對房地產行業提出“三條紅線”要求的根本原因②。實際上，資本的負債化擴張不僅僅出現在房地產行業，在過去十余年，負債化擴張幾乎在向全社會各個領域蔓延。2008年我國四大部門即政府部門、金融部門、非金融企業部門、家庭部門的債務總額占GDP比重僅為170%，與主要經濟體負債水平大體相當。此后，債務總額開始急速增加，2019年債務總額占GDP比重已經超過300%，僅次于美國。顯然，這種以過度負債為主要擴張動力的發展方式風險過高，且難以持續。

第二，資本擴張的方式呈現無界化特征。在正常情況下，資本會以橫向兼并、縱向兼并、混合兼并等方式進行擴張[7]。其中，橫向兼并指的是生產或經營相似產品的企業間兼并;縱向兼并指的是進行兼并的企業之間存在著垂直方向的聯系，分別處于生產和流通過程中的不同階段;混合兼并指的是兼顧橫向與縱向兩種兼并方式特征的兼并模式。可見，無論是橫向兼并，還是縱向兼并，資本的擴張都遵循了特定的產業關聯和企業經營規律。然而，在當前我國現實經濟活動中，部分企業為了迅速提升規模，采取了完全無界別的過度擴張模式，在短時期內通過兼并或者借殼等方式迅速進入大量與其主業毫不相關的行業，在企業規模迅速擴大的同時，也導致企業負債急速提升，給整個經濟社會穩定發展帶來了巨大隱患。

第三，資本獲利的手段呈現投機化特征。從資本獲得利潤的正常手段來看，資本可以通過在交易環節、生產環節、金融環節分別發揮商業資本、產業資本、借貸資本的功能而獲得利潤，這些環節是確保社會生產活動循環持續進行的前提，資本所獲得的利潤也是其作用的合理回報。然而，近些年資本獲利的手段開始呈現明顯的“投機化”特征，即不斷地通過炒作商品價格來獲取利潤。以我國農產品價格為例，2010年以來，我國農產品的市場價格開始出現異常波動，在短短數年時間內，“豆你玩”“蒜你狠”“糖高宗”“姜你軍”等一系列農產品價格的頻繁大起大落現象不僅嚴重擾亂了正常的農產品生產經營體系，損害了農民和消費者的福利水平，而且間接對整個經濟社會秩序帶來了巨大沖擊。實際上，農產品價格的上漲固然來源于農產品生產成本的上漲，但類型如此之多的農產品價格在短期內的劇烈波動仍然被認為與資本炒作具有直接關系[8]。

上述現象從側面證明了資本要素對經濟發展作用的二重性：資本要素的正常運行會帶來巨大的正面效益，但與此同時，如果對資本要素及其行為的有效監管不足，資本行為的異化也會大大增加社會成本，從而增加整個發展模式的風險。

（二）資本流動方式的異化

在現實經濟發展實踐中，除了資本運行的方式出現異化外，資本流動的方式也同樣出現了異化，主要體現在資本流動的方向與資本流動的渠道兩方面。

一方面，當前資本流動的方向過度集中于金融與民生等行業。除了上文提到的金融行業外，民生行業也是資本要素持續集中的主要方向。以醫療行業為例，雖然早在20世紀80年代我國就有了民營醫院，但其發展一直較為緩慢。自2001年國家正式開放醫療市場、2003年地方政府推進醫療衛生體制改革、2009年國家推動新一輪醫藥衛生體制改革以后，資本就開始大規模進入醫療行業，民營醫院發展不斷加速。2003年，民營醫院數量僅有2 000家，占全部醫院數量的比重僅為1.15%，2007年這一比重快速上升至24.9%，2015年民營醫院的數量已經超過公立醫院，2019年民營醫院的比重已經超過66%，在數量上對公立醫院形成了絕對優勢。

不可否認，在醫療衛生領域引進社會資本興辦醫院，對緩解政府財政壓力、提高醫療服務供給、提升醫療服務水平具有重要意義。但也要看到，民營醫院的過度擴張也帶來了一系列問題，如醫療費用上漲、醫患關系緊張等，甚至有研究已經明確指出，由于信息高度不對稱導致的市場失靈，公立醫院私有化不僅沒能提升醫療效率，反而強化了醫療排斥效應[9]。實際上，除醫療行業外，包括住房、教育等行業同樣也出現了類似現象與后果，這充分說明資本向這些行業的過度集中并不能實現最優的資源配置效應。

另一方面，引導資本進行高質量競賽的渠道出現堵塞。雖然行業類型眾多，但就助推國家高質量發展的目標而言，引導資本進入能提高國家競爭力的產業和培育更多具有競爭優勢的企業，是資本發揮積極作用的重要方式。在這種背景下，作為決定資本流向的主要渠道，資本市場的“優勝劣汰”功能必不可少。現階段，我國的資本市場尤其是股市的“優勝劣汰”功能并不明顯。一般認為，能夠發揮“優勝劣汰”功能的成熟型資本市場，其退市規模和退市率往往都比較高。以倫敦證券交易所為例，2007年至2018年10月，倫敦證券交易所的退市企業數量為2 959家，退市率達到9.5%，而同期我國上海證券交易所和深圳證券交易所的退市企業數量分別為35家和22家，退市率分別僅為0.3%、0.1%[10]。實際上，從平均退市率水平來看，我國股市的退市率遠遠低于發達國家的股市。2001—2021年，A股累計退市上市公司數量僅有169家，占2021年底全部上市公司的比例為3.6%，21年間平均退市率僅為0.4%，顯著低于海外成熟市場平均6%左右的退市率。極低的退市率意味著資本市場缺乏足夠強大的“優勝劣汰”功能，因而難以為資本要素的競爭提供真正的優質賽道。459EE679-44BB-44BD-8CBE-ABA3FE118A74

在這兩種異化現象中，資本市場“優勝劣汰”功能的缺失是我國資本無序擴張的主要原因。這一功能的缺失在某種程度上制約了資本通過高質量競爭來獲得高額利潤的機會，使得大量的資本只能通過在民生行業的無序擴張或在其他技術低端行業的重復競爭來獲得利潤。

（三）資本競爭格局的異化

美國過去百余年的發展歷史充分證明對資本行為進行反壟斷是必要的。然而，由于兩方面的原因，當前資本競爭的格局也面臨巨大的異化壓力。

一方面，清楚界定“壟斷”概念的內涵并不容易。在全世界各國的反壟斷歷史中，美國的反壟斷法律與理論體系是最為完善的。雖然美國早在19世紀末就制定了世界首部反壟斷法，但從美國不同時期反壟斷的具體實踐來看，反壟斷實踐的指導思想并不穩定，始終處于搖擺不定的變化中。在過去一百多年的時間里，美國反壟斷的指導理論先后經歷了布蘭迪斯主義、哈佛學派、芝加哥學派、后芝加哥學派、新布蘭迪斯主義的演變，這些理論觀點各異，甚至還存在沖突。比如，哈佛學派認為市場結構集中會損害市場效率，而芝加哥學派則強調市場集中并不一定損害市場效率，反壟斷不應該關注市場結構[11]。因此，這些理論的相互對立充分說明了想要清楚界定“壟斷”這一概念并不容易。

另一方面，相較于工業化時代，平臺經濟時代的資本壟斷與競爭關系出現了巨大變化。第一，平臺經濟時代準確判斷企業壟斷地位的難度更高。在工業時代，由于企業壟斷地位的實現往往需要經過一系列收購、兼并、吞并等直接消滅競爭對手的行為，判斷企業是否獲得市場支配性地位尚能根據企業的市場份額、赫芬達爾—赫希曼指數（HHI指數）等結構性指標的變化來予以識別。然而，平臺經濟形成的必然前提是龐大消費用戶的高度集中，通過市場份額來判斷企業是否具有壟斷地位已不大適宜[12]。第二，平臺經濟時代的競爭更容易發生。平臺經濟時代，行業內部產生競爭的速度要遠遠快于行業形成壟斷的速度。這是因為，相較于工業化時代較大的跨行業競爭難度，平臺企業可以依靠“平臺”這一工具來輕松跨越行業壁壘，這使得平臺經濟時代的壟斷很難持久而競爭極易發生。第三，對平臺經濟的反壟斷效果直接影響國家產業競爭優勢。與工業時代的龍頭企業不同，平臺經濟時代的龍頭企業多是全球性企業，對國家的產業競爭優勢具有直接影響。在這種背景下，不同國家對同一企業同一行為的反壟斷態度與措施截然不同。以美國與歐盟的反壟斷實踐比較為例，美國擁有Apple、Facebook、Google、Amazon、Netflix等多家在相關行業排名第一的平臺企業，在這種背景下，美國為了保持自身在數字經濟領域的產業競爭優勢，對這些企業實施的反壟斷措施長期處于“雷聲大、雨點小”的狀態。相較之下，被美國企業完全壟斷市場的歐盟則對上述美國企業頻頻采取嚴厲的反壟斷措施。

由上可知，由于清楚界定“壟斷”概念較難且高度關聯國家競爭優勢，資本競爭與壟斷行為的復雜性在數字經濟時代進一步提高，引導和規范資本健康發展已經不能立足于傳統的資本“管放”模式，而應根據數字經濟的全新變革，重新構建符合新階段經濟特征的資本“管放”模式。

四、規范和引導資本健康發展的政策邏輯與政策取向

規范和引導資本健康發展目標的提出并不意味著資本要素在我國經濟發展中的地位有所降低。之所以在當前發展階段提出規范和引導資本健康發展，一方面是因為經濟體制轉型與微觀經濟要素配置結構的不匹配。高質量發展戰略必然要求進一步完善經濟系統的頂層設計，而這就勢必會進一步對所有經濟要素的行為提出與之前發展階段下完全不同的發展要求。另一方面，這一目標的提出也與新經濟形態對傳統監管思路與體系提出的挑戰密切相關。大量研究已經證明，傳統經濟學的價格理論、產品理論、市場理論、契約理論、壟斷理論都已經無法解釋與指導數字經濟這一新形態的發展機理和發展實踐，而鑒于數字經濟已被視為影響各國未來發展實力的決定性領域[13]，為了確保數字經濟的高質量發展從而持續提升國家競爭能力，必須規范和引導資本在這一領域的健康發展。

（一）規范和引導資本健康發展的政策邏輯

從資本行為規律與我國發展需要出發，規范和引導資本健康發展需要立足如下政策邏輯：

第一，資本的流動比靜止重要，但要確保流動方式的合理性與動力的充足性。資本是市場配置資源的工具和發展經濟的手段。作為重要的生產要素之一，資本的擴張性是促進科技進步、繁榮市場經濟、便利人民生活、參與國際競爭的重要動力，在多數情況下，資本擴張的速度越快、擴張的范圍越廣，整個經濟體制的活力也會越強。然而，資本無序擴張也會導致一系列沖擊經濟社會秩序穩定的負面問題，因而必須對資本流動的方式與動力進行約束。為此，一方面，要發揮資本作為生產要素的積極作用，在制度層面毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，引導資本要素在經濟發展領域加快流動速度、擴大流動范圍、提高流動效率。另一方面，也必須為資本的擴張設置“紅綠燈”，在政策層面通過清晰界定資本擴張的行業邊界、規范資本擴張的方式、約束資本擴張的動力來發揮資本要素的積極作用。

第二，資本的流向比流動重要，要引導資本流向合適的領域。相較于資本流動的經濟效應，資本的流向更能決定整個經濟與產業體系的發展質量。提升資本治理效能，必須加快構建良性循環的資本市場，借助多元化退市模式，淘汰“落后產能”、吸收“先進產能”，盡快實現“有進有出、優勝劣汰”，讓資本能夠圍繞前沿技術與產品質量展開競爭。

第三，資本的監管要慢于資本創新，資本監管要以激發資本創新和遏制資本壟斷為雙目標。由于資本始終受逐利性驅動，資本的創新行為既不會停止、又無法預測，在這種情況下，針對資本的監管會滯后于資本創新，這是資本內生屬性所決定的客觀規律。實際上，在平臺經濟時代，行業內部產生競爭的速度要遠遠快于行業形成壟斷的速度。針對這一特征，首先，監管部門要精準預判資本創新可能帶來系統性風險的重點領域和重點對象，增強資本治理的預見性和敏捷度，盡快健全有關資本發展的法律法規，做好相關法律法規的立改廢釋，形成框架完整、邏輯清晰、制度完備的規則體系。其次，要結合平臺經濟發展實際，加強對反壟斷理論的深入研究，構建出更符合平臺經濟特征、更具公平性和可操作性的反壟斷理論體系。最后，要運用政府這只有形的手來深度參與甚至決定資本創新的方向。在西方發達國家，政府對資本創新行為、資本流動方向的選擇產生了決定性作用。從政府研發投入占GDP的比重來看，1964年美國聯邦政府的研發投入達到了GDP的1.9%，2019年仍然超過0.6%。相較之下，我國全社會研發投入近年來雖然持續增長，但政府研發投入占GDP比重近年仍然僅維持在0.3%～0.35%的水平[14]。因此，未來我國必須發揮政府研發投入對資本創新行為的引領作用，通過向特定領域持續加大研發投入來吸引更多的社會資本進入，用國家發展目標來駕馭資本逐利目標，推動形成國家發展、社會進步、資本獲利的“三贏”格局。459EE679-44BB-44BD-8CBE-ABA3FE118A74

（二）規范和引導資本健康發展的政策取向

規范和引導資本健康發展是一項系統工程，實現這一目標需要把握實現經濟高質量發展的整體需要，著力營造能夠規范和引導資本健康發展的制度環境。

第一，堅持以系統化經濟體制改革為起點。系統化的經濟體制改革是避免資本無序擴張的根本前提，也是為資本設置好“紅綠燈”的必然要求。首先，要明確政府發揮作用的具體領域和職能范圍。之所以資本向教育、醫療等民生行業過度擴張，一個重要原因就是政府職能沒有正確發揮。因此，在未來引導資本更好發揮作用之前，必須重新對政府職能進行明確定位，對屬于政府應發揮主導作用的領域，應盡快構建系統化、科學化、有效化的工作體系，確保政府能夠完全承擔這些職能。其次，要營造能夠讓市場機制發揮資源配置決定性作用的發展環境。資本要素是市場機制發揮作用的重要要素，而市場范圍是資本要素自由流動的空間。就這個角度而言，避免資本的無序擴張意味著要明確資本能夠“有序”擴張的范圍，而這一范圍與市場機制配置資源的產業空間、區域空間、要素空間、企業空間是完全一致的。因此，未來要進一步明確要素市場化配置體制改革、國內統一大市場建設、國有企業改革的具體進程時間表，通過明確市場機制的作用范圍來清晰界定資本擴張的空間界限。最后，要為資本設置好“紅綠燈”。基于資本運行規律與經濟體制改革的方向，為資本設置“紅綠燈”應該堅持如下方向：“設燈有據”，即設置的“紅綠燈”應有科學合理的界限、清晰透明的規則、易于判斷的標準，通過規范、透明、可預期的監管給平臺企業以明確穩定的預期和發展環境;“燈數要少”，即有意識地控制“紅綠燈”總數，確保設置“紅綠燈”的權力來源于頂層設計和統籌安排，避免出現單個行政部門或者地方政府無故設置“紅綠燈”的情形;“紅燈能停”，即通過提高設置“紅燈”標準的專業性和科學性以及懲罰措施的震懾性來確保“紅燈”對資本行為的約束力;“綠燈能行”，即制定更加豐富、更加有效、更加精準的鼓勵型工具集，引導資本更多進入有助于經濟發展質量進一步提升的行業和領域。

第二，堅持以建設高質量資本市場為重點。資本的逐利性決定了資本流動的無孔不入，為了充分利用資本逐利性所衍生的促進經濟繁榮的作用，需加快培育具有“優勝劣汰”功能的資本市場，順利引導資本進入能夠支撐國家高質量發展的產業。一方面，要通過營造公平的市場環境來保護中小投資者的利益，全方位地提升資本市場對資本要素的吸引力。制約我國資本市場吸引資本要素能力的根本因素是資本市場的公平性不足，中小投資者的權益難以得到根本保障。未來須從完善上市公司分紅制度、完善民事賠償機制、提升股民的索賠效率、不斷完善集體訴訟制度等方面來提高我國資本市場的吸引力。另一方面，要堅持以企業質量指標為根本導向，穩步實現與國外成熟證券市場大體相當的退市率水平。針對主業萎縮、不具備持續經營能力的“空殼”“僵尸”企業，應嚴格執行強制退市制度并堅決推動出清;針對財務造假、欺詐上市等企業行為，資本市場也應堅決采取“零容忍”的一票否決制度，確保整個股市能夠實現優勝劣汰功能。

第三，有效破解數字經濟的監管難點。面對數字經濟形態與傳統工業時代完全不同的運行特征，要盡快確立全新的監管思維，構建科學且具有彈性的監管體系。首先，要堅持包容審慎監管的原則。數字經濟本身包括多種不同的產業形態，能夠通過改造傳統產業而形成其他的新產業形態。考慮到數字經濟對多樣化產業形態的創造性，資本要素在這個過程中能夠為經濟發展創造巨大的全新空間。在這種情況下，對數字經濟、平臺企業的監管仍要堅持包容審慎的監管原則，鼓勵并支持這些新產業與企業的發展。其次，對平臺企業的監管重點要從關注壟斷與否轉向是否憑借壟斷地位進行了不正當競爭。由于海量的用戶規模是平臺企業存在的必然前提，對平臺企業的監管重點要超越“壟斷”這一指標，而去關注平臺企業是否憑借其海量用戶所形成的壟斷地位進行了不正當競爭。從我國發展實踐來看，包括“二選一”、大數據“殺熟”、過高定價等不正當競爭行為都應成為數字經濟監管的重點[15-16]。最后，要進一步提高監管力量的專業水平。由于平臺企業的不正當競爭行為往往立足于復雜的數據算法，其隱蔽性極強，及時識別不正當競爭行為并作出科學合理處罰的難度較高。從長遠來看，未來應大量引入具有數字經濟、法律、計算機等交叉學科背景的復合型人才，充實監管隊伍，進一步提高監管人員的專業能力。

第四，加強與資本政策相關部門間溝通。由于資本要素在過去我國經濟發展體制中的特殊地位，任何關于資本要素的政策舉措都容易引起社會輿論的廣泛關注，而大量的過度甚至錯誤解讀往往會影響市場預期并波及現實經濟。為了避免這一情形，未來在通過構建有效監管體系來規范和引導資本健康發展的過程中，要加強與資本政策密切相關部門之間的溝通力度，確保政策意圖能夠明白無誤地傳遞給社會各界。一方面，在具體政策出臺前，決策部門要充分吸收行業主管部門與輿論宣傳部門的意見，對相關政策調整可能引致的具體風險以及可能出現的輿論走向進行精準預判，個別重大的政策調整要通過各種渠道提前向市場“吹風”從而確保社會預期穩定。另一方面，在具體政策出臺后，要盡快由決策部門的權威人士和專業人士在主流媒體進行深入解讀，給予市場主體明確清晰的政策信號，避免市場主體產生迷惑甚至擔心等情緒，以致影響正常經濟活動的持續穩定進行。

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The Theoretical Logic， Realistic Logic and Policy Logic of Standardizing and Guiding the Healthy Development of Capital

CAI Zhi-bing

Abstract： The duality that runs through the four economic activities of production， distribution， exchange and consumption is the characteristic of capital， which has obvious positive and negative effects on economic development. In different stages of development， the transformation of economic development goals will put forward different requirements for capital behavior. From the perspectives of element and system， micro and macro， object and subject， this paper points out that capital behavior will impact the quality of economic development by affecting economic system， economic structure and economic vitality. At present， there has been obvious alienation in the way of capital expansion， the direction of capital flow and the pattern of capital competition， which restricts the improvement of the quality of China's economic development. On the basis of making it clear that capital flow is more important than stillness， the direction of capital flow is more important than flow， and capital supervision is slower than capital innovation， measures should be taken to standardize and guide the healthy development of capital， such as taking the reform of the systematic economic system as the origin， focusing on building a high-quality capital market， effectively solving the regulatory difficulties of the digital economy， and strengthening communication with relevant departments of capital policies.

Key words： capital expansion; capital flows; capital competition; capital characteristics; high-quality development459EE679-44BB-44BD-8CBE-ABA3FE118A74