國土空間規劃背景下的城市體檢評估探討
——以岳陽市為例

趙祥祥，朱小林,2

(1.湖南地科院規劃設計有限公司，湖南 長沙 410000；2.湖南國土資源導刊雜志社有限責任公司，湖南 長沙 410000)

1 引言

2019年中共中央國務院頒布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出“建立國土空間規劃定期評估制度”[1]。2020年自然資源部部署開展城市體檢評估并提出改進規劃管理的意見[2]。隨著城市化發展進入新階段，出現交通擁擠、空氣質量惡化等城市病[3～5]。因此，為促進城市健康發展，堅持底線思維、多維度分析、精準定位發展坐標，為完善國土空間規劃編制和實施打下堅實基礎。

2 國土空間背景下城市體檢評估核心理念

2.1 生態文明理念彰顯與落實

圍繞生態文明背景的高質量發展，強化自然基底和自然地理格局，突出生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等底線管控，統籌協調農業、城鎮和生態空間，優化國土空間格局。

2.2 以人為本價值理念落實

以人民為中心，提升國土空間品質和價值，滿足人民對美好生活的向往。一是強化專題研究及人口普查成果運用，摸清人口規模、結構、空間分布、流動關系以及設施配置等情況；二是公眾全過程參與，完善公眾意見的表達機制；三是注重人的切身感受，注重城市物質空間形態的同時，更加關注人的切身感受。

2.3 國土空間治理效能價值理念落實

強化風險識別與管控。應對風險加劇和不確定因素挑戰，向治理型規劃轉變。應完善與提升規劃設計管理理念(如戰略留白、空間復合利用)、區域協同發展(如應將更大的尺度區域納入范圍，共抗風險、共享資源)等方面，從而優化社會治理能力[6，7]。

3 國土空間背景下城市體檢評估要求

3.1 注重基礎數據與基礎研究

應構建以法定數據為基礎，以相關法定統計調查數據為補充，多源數據互為支撐、互為補充、互為校核的體檢評估基礎數據。尤其是以第三次全國國土調查成果為統一底版，整合地理國情普查及監測等現狀數據，各級國土空間規劃等數據，形成覆蓋全域、權威統一的國土空間數據資源體系。同時充分考慮基礎數據可獲取性，參考實施評估、雙評價、人口與城鎮化、公共服務、基礎設施、公共安全等研究成果的運用[8～10]。

3.2 注重底線約束基礎上的空間優化

立足新發展階段，貫徹新發展理念，服務構建新發展格局。注重底線約束基礎上的空間承載能力分析，以永久基本農田守良田，以生態保護紅線嚴保生態，科學劃定城鎮開發邊界，防止城鎮盲目擴張和無序蔓延。同時結合地域特色，合理劃定歷史文化保護線等。

3.3 注重以人為本+適度超前結合

“以人為本”就是營造優質共享的公共服務與人的空間感知感受，提升居民幸福感、獲得感與國土空間品質。通過城市體檢評估，使城市體檢成為城市治理水平提升和人民生活品質改善的有力制度抓手。“適度超前”就是強化新設施空間預留與彈性規劃。尤其是在安全韌性方面，注重風險識別與管控，提高城市安全韌性與監測預警。

3.4 注重規劃實施與空間治理能力提升

將全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節。將體檢評估成果與相關業務管理措施掛鉤，保障規劃目標、本底約束等傳導與落實，強化“一張圖”實施監督、法規政策體系健全等，提升體檢評估工作智能化水平和工作效能[11]。

4 國土空間背景下城市體檢評估岳陽市實踐

4.1 區域概況

岳陽為湖南省轄地級市，湖南省唯一的沿江國際貿易口岸城市，國家歷史文化名城，古稱“巴陵”“岳州”，處洞庭湖與長江匯合口東岸，東鄰江西省宜春市、九江市和湖北省咸寧市，南抵湖南省長沙市，西接湖南省益陽市、常德市，北連湖北省咸寧市、荊州市。區域交通便利，長江、京廣鐵路、浩吉鐵路、京廣高鐵、京港澳高速公路、杭瑞高速公路等國家交通大動脈在此縱橫交錯。

4.2 岳陽市城市體檢評估

岳陽市城市體檢評估遵循準確、可計算、全面、時效的基本原則，從立足地方特色、突出成果應用、以人為本立場，形成符合岳陽市的城市體檢評價指標體系[12,13](表1)。

表1 岳陽市國土空間規劃城市體檢評估指標體系

續表1

4.2.1 強化戰略引領與底線約束

一是“共抓大保護、不搞大開發”。大力實施“三高四新”戰略，著力打造長江經濟帶綠色發展示范區、中部地區先進制造業聚集區、湖南通江達海開放引領區，建設現代化省域副中心城市。經濟地位穩步提升，綜合實力進一步增強。經濟總量位居湖南省第2；GDP增速4.9%，比全國、湖南省平均水平分別高1.9%、0.4%。二是強調并建立體檢評估剛性。堅守耕地保護底線；生態安全保障逐步提高，劃定生態保護紅線3382.86 km2；森林覆蓋率45.31%，河湖水面率為10.63%，總體保持穩定。

4.2.2 堅持規模結構與空間優化

聚焦人口規模、集聚集約、土地利用、用地結構、區域協同等方面進行評估。岳陽市開發保護成效顯著，面臨問題多元。根據人口第七次普查成果，岳陽市城鎮人口114.50萬人，但城鎮化率60.66%，遠低于全國的63.9%的平均水平；城鄉工業用地占城鄉建設用地的比例為8.11%，遠低于長沙(14.89%)、衡陽(12.16%)。工業用地占比相對較低。其次，岳陽市中心城市帶動能力不足。環洞庭湖層面面臨常德市全方位挑戰，特別是隨著石長鐵路接入長株潭城鐵網并實現動車運營公交化，常德邁進高鐵時代，岳陽較常德的高鐵優勢正逐步減弱。

4.2.3 堅持系統支撐與實施保障

聚焦城市品質提升，圍繞綠色低碳生活、公共服務設施、城市安全與韌性、規劃實施管控、智慧城市建設與政策機制保障等發面。首先，公園綠地建設穩步推進，2020年人均公園綠地面積8.50 m2/人，但公園綠地空間分布不均，距離規劃目標12.30 m2/人有較大的差距。其次，成立高規格國土空間規劃編制委員會，形成“專家咨詢、部門審查、政府決策、社會監督”的管理決策機制。全市基本建立“三級三類”的國土空間規劃體系，建立全域規劃依據一張圖[14]。

4.2.4 堅持成果反饋與規劃編制基礎夯實

一是針對評估中成效與問題，充分吸收成果要點，在戰略定位、底線管控、空間優化、生活品質等方面均提出了相關建議；二是強化管控，體檢評估指標體系納入國土空間監督信息系統平臺，在日常監管、指標約束、空間管控等方面為動態維護提供依據[15]。

4.3 總體結論與分析

通過評估，岳陽市戰略地位得到提升，綜合實力顯著增強；守住安全底線，耕地、永久基本農田和生態環境得到切實保護；國土空間支撐要素不斷完善；重視城市景觀特色保護，不斷加強地域特色和山水格局風貌保護，城區品質不斷提升等。但同時仍存在部分短板，如中心城市帶動能力不足、魅力宜居城市建設有短板等。未來需要強化規劃引領，加快全域全要素的規劃編制；加強管理，完善體檢評估的機制建設等，進一步建設提升培育城市都市區，優化空間格局。

5 結論與討論

編制“多規合一”國土空間規劃是黨中央、國務院作出的重大部署，城市體檢作為新興事物，未來仍需要結合城市發展需求不斷完善[16]。以岳陽市為例,分析了國土空間規劃編制背景下城市體檢評估應關注的內容。通過評估分析，岳陽市在規模結構、底線管控和實施保障等方面總體較好，但在布局優化、魅力宜居城市建設等方面還需發力。在關注城市建設發展的同時，城市體檢評估應更加注重以下方面：一是要強化底線思維與本底自然格局邏輯。既要看到城市本身承載能力、又要看到城市自身存在的問題，避免造成盲目追求規模指標的短視。二是結合“七普”人口數據，充分考慮人口變化情況，圍繞“宜業、宜居、宜樂、宜游”，從城市居民日常最基本的需求出發，打造宜居宜業生活圈，切實提升人的感受。三是強化成果應用，突出注重城市空間治理能力的提升。通過評估把底線管控、格局優化、安全韌性、生活品質等方面統籌規劃，進一步反饋空間治理水平，從而達到強優勢、補短板的目的。