生活源低價值可回收物收運處置體系建設探討
——以上海市嘉定區為例

張寅

（上海市嘉定區市容環境衛生管理所 上海 201800）

近年來，隨著生活垃圾全程分類體系建設的不斷推進，上海市嘉定區把再生資源回收工作作為區政府重點工作常抓不懈，強化政策引導和目標責任考核，著力推動生活垃圾分類清運體系和生活源再生資源回收體系“兩網融合”，推進生活源可回收物的資源化回收，減少生活垃圾末端處置量，有序推進“兩網融合”體系建設工作［1］，探索符合全區垃圾分類工作新路徑。

1 基本情況

1.1 回收企業情況

自2018 年起，上海市嘉定區政府與上海市城投集團建立戰略合作，并吸納社會化、市場化、智能化力量參與回收市場。目前，生產性回收資源、生活源高價值可回收物主要是依靠民營企業完成，低價值可回收物由政府扶持，城投托底。

（1）回收企業分布。根據區商務委備案登記不完全統計，截至2019 年底，在區商務委備案登記的廢舊物資回收企業共有約126 家。其中中心城區（嘉定鎮街道、新成路街道、真新街道、菊園新區）廢舊物資回收企業共有11 家，占有備案登記比例為8.7%，其他街鎮占有比例為91.3%。低價值可回收物企業主要是上海市城投集團下屬的資源分公司，負責轄區安亭鎮、嘉定新城（馬陸鎮）、江橋鎮、徐行鎮、外岡鎮、華亭鎮、嘉定鎮街道、新成路街道、嘉定工業區等9 個街鎮的托底轉運處置，另外，南翔鎮、真新街道、菊園新區等3 個街鎮自行委托社會化民營企業回收低價值可回收物。

（2）回收數量。根據區商務委不完全統計，2019 年全區回收再生資源量在45 萬t 左右，其中廢舊金屬約33 萬t，廢紙7 萬余t，廢塑料約3 萬t，其他約2 萬t。通過城投托底收運的生活源可回收物量在0.73 萬t 左右，僅占所有回收總量1.6%。

1.2 回收點、站、場分布情況

近年來，嘉定區著力重構“兩網融合、覆蓋全區”的再生資源回收網絡，建設以居村服務點回收為基礎、中轉站分揀為核心、區級集散場規范轉運為保障的資源回收網絡體系。

（1）可回收物服務點情況。在服務點類型方面，截至2019年底，全區范圍內分布在居村的各類可回收物服務點共有1 029 個，覆蓋率100%。其中：示范標準型服務點（具備再生資源交投、分揀、存儲等基本功能的固定回收服務點）303 個，占比29%；流動型服務點（采用App 預約回收和車輛流動回收等方式供居民交投的服務點）608 個，占比59%；自助型服務點（具備供居民自助交投、獲得交投積分等功能的智能回收箱）118 個，占比12 %。2020 年可回收物服務點提升改造后，示范標準型服務點達到634 個（占62%），流動型服務點370 個（占36%），自助型服務點25 個（占2%）。服務點街鎮分布如表1 所示，安亭鎮、嘉定新城（馬陸鎮）、南翔鎮、江橋鎮等服務點數量相對較多，占全區總數63%；總體來看，各街鎮服務點數量與居村數量成正比。

表1 嘉定區生活源可回收物服務點分布

（2）可回收物中轉站情況。目前，轄區內可回收物中轉站以民營自管與街鎮自建相結合，經梳理排摸的中轉站共有16 座，其中民營5 座（占31%），街鎮自建11 座（占69%）。街鎮自建的中轉站主要是從2020 年初開始選址建設，主要服務于轄區內低價值可回收物暫存、分揀及轉運功能。

（3）可回收物集散場情況。2018 年起，通過租賃土地的方式，在馬陸鎮包橋村建設區級可回收物集散場，占地1 693.33 m2，建筑面積1 357.69 m2，轉運能力約50 t/d。

1.3 現階段建設運行模式

對居村等生活源可回收物的循環利用，堅持因需布點，通過政府引導、社區參與、市場主導的方式，搭建“點、站、場”的再生資源回收網絡［2］。

（1）實施提標改造。為進一步提升居村“兩網融合”回收服務點、中轉站規范化、功能化水平，2020 年起，參照《關于明確可回收物回收服務點、中轉站專項補貼申請有關事項的通知》（滬綠容〔2020〕342 號）等相關文件要求，加快實施點、站提標改造。①結合垃圾箱房及投放點改造，梳理各居村符合條件的區域，滿足低價值可回收物分類存放，做到再生資源回收網點與垃圾箱房設施共享，目前推進實施完成轄區634 個示范標準服務點提標改造。②采用公建用地或市場化租賃形式等，每個街鎮至少設置1 座場地面積不小于500 m2，建筑面積不小于150 m2的“兩網融合”中轉站，配備自動稱重、分揀及起重設備，具備街鎮生活源再生資源交投、中轉、分揀、打包等復合功能。③配齊專項收運車輛，每個街鎮至少配置1 輛環衛托底收運車輛，落實進居村專項收運低價值可回收物，主體企業全品類回收車輛配置廂式貨車、電動駁運機具等收運車輛，統一車輛標識，確?？苫厥瘴锸者\車輛數量配置與回收量及回收頻率相匹配。

（2）鋪設回收網絡。按照示范點、標準點、流動點3 種類型，分層次實現標準、計量、車輛、服裝、標識的統一。①示范點：由回收主體企業委派專人駐守，對居民開放。各類低價值可回收物分類存放，點位具備垃圾分類及“兩網融合”宣傳功能，堆滿前由專用車輛及時清運到集散場。②標準點：定人定時定點，即派人每周在規定時間段，在“兩網融合”點位收運。③流動點：定期派人在小區“兩網融合”點位回收，隨后由專車清運到中轉站或集散場。從近兩年回收網絡運行情況來看，目前基層網絡主要以個體回收點、流動回收人員為主，整個回收網絡體系尚不完善。

（3）強化宣傳領導。開展依托社區居委、物業、社區樓組長、黨員、志愿者帶動的社區宣傳活動。通過宣傳活動，講清激勵政策，激發居民垃圾分類、資源回收意識，提高對低附加值物分類和回收的知曉率及參與率，強化居民對于垃圾源頭減量的意識，引導社區回收人員有效收集低價值可回收物，實現專項回收、處置，不讓其混入生活垃圾中，進而實現再生資源“應分盡分”和“應收盡收”。

（4）加大政策扶持。為進一步加大回收企業培育力度，2019 年，嘉定區在全市率先開展了低價值可回收物專項補貼，補貼項目主要是自與上海市城投集團合作以來至2019 年上半年期間專項收運的廢玻璃，專項回收量為560 t，共計補貼8.4 萬元。2021 年，區綠容局與區財政局聯合制定《關于嘉定區生活源低價值可回收物回收體系建設管理實施辦法》，進一步明確收集轉運模式，并配套相關獎補政策，服務點與中轉站補貼與市級政策1∶1 同步配套，低價值可回收物獎補300 元/t（環衛收集補貼150 元/t+城投分揀轉運補貼150 元/t）。

2 存在問題

近年來，由于原材料價格持續走低，再生資源回收發展行業仍比較薄弱，上海市可回收物回收體系缺失，大量可回收物進入生活垃圾清運渠道，在資源浪費的同時也增加了生活垃圾清運的負擔［3］。目前嘉定區垃圾分類回收網絡建設與可再生資源回收網絡分屬于兩個不同的管理部門，兩網脫節管理運營是造成低價值可回收物回收利用效率不高的原因［4］。

2.1 回收市場魚龍混雜

目前，轄區內回收企業多為民營企業或個體工商戶，廢舊物品回收主要有金屬廢料、廢舊塑料、廢紙板3 類，回收站點一般分布在城鄉接合部及近郊農村。據不完全調查，徐行鎮、華亭鎮、外岡鎮等區域存在100 多個流動型廢品回收站點，大多是就地分揀，拆解處理手段簡單原始，且屢禁不止。另外，部分依法登記注冊回收網點設施簡陋，以露天堆放為主，在環?？刂?、規范作業、安全生產等方面也存在諸多問題。再生資源回收產業“小規模、低水平、低效益、高成本、高污染”等問題較為突出，管理科學化、規范化程度不高。

2.2 用地匱乏空間有限

目前，嘉定區“兩網融合”回收體系建設僅完成部分基層回收網絡建設，由于土地供應等問題，還缺乏規?；?、精細化的分揀加工交易中心等上層次的回收網絡［5］。并且，再生資源在區、鎮兩級規劃階段中用地不夠明確，同時由于土地資源緊張，各街鎮更愿意上高稅收項目而不愿上再生資源這種公益性質的公共設施項目。建設再生資源加工交易市場因為土地問題得不到解決最后無法落地實施，再生資源回收陣地不斷減少。

2.3 低值回收效果不佳

目前生活垃圾分類工作正處于起步階段，雖然四分類垃圾桶硬件設施基本覆蓋到位，但目前主要引導干、濕分類為主，市民對于可回收物認知度還不高，而且生活源低價值可回收物還沒有形成運行有效的定時定點或上門回收模式，交售不便成為居民的普遍困擾。近幾年，興起的“小黃狗”“愛回收”等智能回收箱雖然在短期內解決了老百姓交投可回收物的最后1 km 問題，但智能回收箱在設備研發、日常運維等方面花費大量成本，并且前端分類不充分，中后端環節仍舊沿用傳統分揀模式，最終這些項目大都已處在“虎頭蛇尾”的爛尾狀態［6］。另外，由于生活源可回收物后期處理能力、設施條件、回報率等局限，常與干垃圾混合后直接焚燒處理，分類處理未達到預期效果。

3 對策建議

生活源可回收物回收體系作為城市基礎設施的有機組成部分，服務于廣大民生，體現著文明程度，是衡量服務功能完備與否的標志之一。上海市生活垃圾分類工作明確要求將可回收物從生活垃圾中分離出來，“十四五” 期間上海市生活垃圾分類回收利用率要達到45%。因此構建完整的生活源可回收物回收體系，將成為實現垃圾減量、資源增量，完善城市服務功能的重要一環。

3.1 凈化回收市場，主體企業強培育

建設規范化的可回收物回收體系，有利于回收行業健康發展，對于防止行業無序競爭、解決收廢擾民問題有著直接作用。首先，要凈化回收市場，借勢借力掃除非法回收站點，及時清理、取締無證流動收購行為。其中涉及商務、環保、市場監管、城管等多個部門，需要各管理機構配合，加強溝通協調，形成齊抓共管的工作格局。其次，積極培育回收主體企業，根據再生資源回收利用行業協會定期發布的生活垃圾可回收物回收市場價格和資源綜合利用企業信息，統一管理轄區內回收網絡。此外還要建立嚴密的監管和追溯機制，回收主體企業應當配備自動稱重計量系統及監控設備，將可回收物數據納入全區一網統管平臺，實現數據自動化、定量化和可溯性統計，并接受實時監督，進一步規范回收企業運營。

3.2 加強資源整合，規劃先行強落實

提升生活源可回收物回收效能，基礎設施建設尤為關鍵。各街鎮對轄區內所建可回收物回收服務點、中轉站承擔協調、建設或改建、管理的主體責任，區綠化市容局、區商務委對集散場建設和管理承擔主體責任，區、鎮兩級要把體系建設項目用地納入城市規劃，并在資金、用地上給予支持。服務點設置方面，要按照合理布局和方便回收的原則，結合物業管理、社區管理和垃圾分類投放管理等形式統籌設置居村服務點，充分考慮回收的便利性、可操作性，提高回收分揀效率。中轉站設置方面，應符合國家土地、建筑、環保、安全等方面的政策規定，并納入城鄉建設總體規劃，其選址布局、規模建設要與當地經濟、城建交通、環保市容相協調。人員車輛配置方面，編制收運隊伍的時候要考慮不同區域的車輛、人員配備，整合環衛進小區收運隊伍力量，保證可回收物專項收運與垃圾分類收集體系緊密銜接。

3.3 優化政策扶持，加大投入強保障

生活源可回收物回收作為公益性行業，為順利推進回收體系建設，建議市級部門研究制定鼓勵政策，加大對該體系建設的財政稅收等方面的優惠政策的支持力度。區、鎮兩級財政將可回收物回收體系建設扶持資金納入年度財政預算，用于支持嘉定區規范發展回收網絡、建立健全回收體系的專項資金。低價值可回收物采取政府托底回收補助，鼓勵回收企業承擔低價值可回收物的托底回收職能，區政府每年按低價值可回收物回收數量給予財政補助。

4 結語

再生資源回收體系建設需要深刻把握時代機遇，立足區域實際情況，切實把生活源可回收物收運處置體系建設作為為民辦實事的重要任務，加快形成布局合理、網絡健全、設施完善、功能齊全、管理科學的回收網絡體系，促進回收行業市場規范化、規模化發展。