黨的十八大以來我國農(nóng)村改革進展與深化方向

高 鳴 鄭慶宇

2013 年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。在此基礎(chǔ)上，2015 年11 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《方案》），明確了新時代深化農(nóng)村改革的重點任務(wù)和基本內(nèi)容。總體來看，我國積極落實深化農(nóng)村改革的各項舉措，使農(nóng)村改革逐步推開并取得了顯著成效。

黨的十八大以來，一系列深化農(nóng)村改革的政策措施陸續(xù)落地，有效帶動了“三農(nóng)”發(fā)展。值得思考的是，新時代深化農(nóng)村改革的主要任務(wù)進展如何？過去十年的農(nóng)村改革取得了哪些成效，積累了哪些經(jīng)驗？進一步深化農(nóng)村改革面臨哪些問題和挑戰(zhàn)，改革的主要思路和重點任務(wù)是什么？回答這些問題，可為全面開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程提供啟示，豐富和完善新時代我國農(nóng)村改革發(fā)展的理論體系。

圍繞農(nóng)村改革的相關(guān)研究主要集中在以下方面：一是關(guān)于深化農(nóng)村改革的必要性研究。隨著改革開放的持續(xù)深入，農(nóng)村經(jīng)濟體制要順應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展的需要進行合理改革，以此推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村良好發(fā)展。特別是當前脫貧攻堅已經(jīng)取得全面勝利，“三農(nóng)”工作的重心轉(zhuǎn)移到全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上來，還需要進一步推動農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革，以期進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供保障。二是關(guān)于農(nóng)村改革的重點任務(wù)研究。結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實際需要和改革任務(wù)的緊迫性，大部分學(xué)者認為深化農(nóng)村改革的重點任務(wù)在于農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)支持保護制度等方面。三是關(guān)于深化農(nóng)村改革的思路和建議研究。有學(xué)者認為，應(yīng)深入推進農(nóng)村的市場化改革，并進一步向農(nóng)民農(nóng)村賦權(quán)；還有學(xué)者強調(diào)要將農(nóng)村改革任務(wù)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)緊密結(jié)合，以試點示范帶動全國農(nóng)村改革，處理好政府和市場的關(guān)系等。

以上研究為本文提供了參考，但仍有如下改進空間：第一，已有研究更多關(guān)注改革開放以來的農(nóng)村改革實踐，對黨的十八大以來的深化農(nóng)村改革實踐缺乏深入的分析，對改革進展和成就的評估不足。第二，2020 年以來我國發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了明顯變化，進入新發(fā)展階段，需要提出更加符合當前形勢的改革方向和改革重點。為此，本文在回顧黨的十八大以來農(nóng)村改革主要任務(wù)進展、成就和經(jīng)驗啟示的基礎(chǔ)上，針對進一步深化農(nóng)村改革面臨的問題和挑戰(zhàn)，提出新發(fā)展階段深化農(nóng)村改革的目標任務(wù)、主要思路和重要舉措。

一、黨的十八大以來深化農(nóng)村改革的主要任務(wù)進展

這里主要從農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制五方面來闡述新時代深化農(nóng)村改革的主要任務(wù)進展。

（一）農(nóng)村土地制度改革取得重大進展

農(nóng)村改革的主線是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，新時代深化農(nóng)村改革的重中之重是農(nóng)村土地制度改革。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進程加快，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村土地被征占等原因?qū)е略械霓r(nóng)村土地制度不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展需要，農(nóng)民的土地權(quán)益難以得到充分保障。在此背景下，農(nóng)村土地制度改革的總體目標是要充分發(fā)揮農(nóng)村土地要素對促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的應(yīng)有作用。

黨的十八大以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革的基本思路是在實現(xiàn)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，堅持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。具體實施的改革方案和政策措施包括：第一，推動農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法制化。2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確提出實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)并行。2018 年修訂的《農(nóng)村土地承包法》將“三權(quán)分置”改革成果予以法制化，明晰了農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的主要內(nèi)容。第二，實施農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證。為解決農(nóng)村承包土地長期以來四至不清、位置不明、登記不全等問題，2014 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出“用5 年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。各地以歷史承包臺賬、合同、證書為依據(jù)確認承包地歸屬，以第二次全國土地調(diào)查成果為參考依據(jù)，有序開展農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作。2019 年，各地在“回頭看”工作中妥善化解遺留問題，進一步夯實了確權(quán)成果。 截至2020年，15 億畝承包地已經(jīng)確權(quán)給2 億多農(nóng)戶，農(nóng)村承包土地的確權(quán)登記頒證工作基本完成。第三，落實第二輪土地承包期到期后再延長三十年。為進一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，黨的十九大報告提出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2019 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，提出要確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定，繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”，建立健全土地承包權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓機制。 在2020 年全國16 個省份、20 個縣已經(jīng)開展相關(guān)試點的基礎(chǔ)上，今后還將繼續(xù)穩(wěn)妥擴大試點范圍。

圍繞農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的“三項試點”取得明顯進展。 對照《決定》提出的改革任務(wù)，2015 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，為“三項試點”工作明確了具體方向。 到2018 年底，33 個試點縣（市、區(qū)）已經(jīng)在按照新辦法實施征地、辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及相關(guān)抵押貸款、騰退出零星或閑置宅基地及辦理相關(guān)抵押貸款等方面進行廣泛探索。2019 年新修正的《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》，已經(jīng)將以上改革內(nèi)容法制化。整體來看，農(nóng)村土地征收制度改革在保障被征地農(nóng)民權(quán)益方面取得了積極成效，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)則體系基本形成，農(nóng)村宅基地制度改革也進行了多方面的有益探索。“十四五”時期，全國104 個縣（市、區(qū)）和3 個地級市將開展新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索落實“三權(quán)分置”的具體路徑和辦法。

（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成階段性任務(wù)

黨的十八大以來，國家財政不斷向農(nóng)村覆蓋傾斜，如何管好用好各類資源資產(chǎn)成為農(nóng)村集體面臨的新問題。對此，《決定》提出要“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償使用及抵押、擔保、繼承權(quán)”。以此為指導(dǎo)，2014 年全國29 個縣（市、區(qū)）組織開展改革試點。根據(jù)實踐情況，2015 年《方案》提出了明確的改革方向，即“探索社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的有效組織形式和經(jīng)營方式”。2016 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，明確提出用3 年左右的時間基本完成清產(chǎn)核資，5 年左右的時間基本完成改革，拉開了全面推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕。

2016 年以來，國家先后部署5 批改革試點，基本覆蓋所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）。各地通過全面開展清產(chǎn)核資，摸清了集體家底，有效防止了集體資產(chǎn)被平調(diào)、侵占；通過開展成員身份確認、份額量化，將成員和集體資產(chǎn)緊密結(jié)合，切實保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益；通過建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，設(shè)立成員大會、理事會、監(jiān)事會等，健全了組織治理機制，規(guī)范了組織運行。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系加快構(gòu)建

進入新時代以來，農(nóng)民收入中來自農(nóng)業(yè)的比重逐漸下降，農(nóng)村基本經(jīng)營制度“分”的太散、“統(tǒng)”的不夠的問題日益凸顯。“誰來種地”“怎么種地”成為農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題，亟須加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。對此，《方案》明確提出，“構(gòu)建符合國情和發(fā)展階段的以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式、復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。

新時代構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系既注重培育主體，又強調(diào)創(chuàng)新服務(wù)。一方面，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重點之一是發(fā)展壯大家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體隊伍，使其成為支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量。2017 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》，強調(diào)要從財政稅收政策、基礎(chǔ)設(shè)施、金融信貸服務(wù)等方面建立健全支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的政策體系。通過實施家庭農(nóng)場培育計劃，一些小農(nóng)戶發(fā)展成為家庭農(nóng)場；通過開展專項清理“空殼社”，在406 個縣（市、區(qū)）實施質(zhì)量提升整縣推進試點，農(nóng)民合作社的規(guī)范程度和發(fā)展質(zhì)量明顯提升；通過構(gòu)建龍頭企業(yè)梯隊并發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)不斷做大做強。另一方面，立足“大國小農(nóng)”的基本國情，新時代構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系更注重發(fā)揮各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對小農(nóng)戶的帶動作用，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。一是堅持在發(fā)展各類經(jīng)營主體中完善利益聯(lián)結(jié)機制，支持各類經(jīng)營主體通過訂單收購、保底分紅、吸納就業(yè)等多種形式帶動小農(nóng)戶共同發(fā)展。二是注重把發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)作為銜接小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本途徑和主要機制。各地因地制宜發(fā)展市場化、專業(yè)化的多種服務(wù)模式，通過組織搭建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)平臺，推動各類資源要素高效整合，促進服務(wù)供需有效對接。

（四）農(nóng)業(yè)支持保護制度進一步健全

針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的成本抬升和資源環(huán)境約束等問題，《方案》重點圍繞加大支持保護力度、提升支持保護效能、完善生產(chǎn)激勵機制等方面進行了部署。 綜合來看，新時代健全完善農(nóng)業(yè)支持保護制度的主要思路是在堅持財政優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎(chǔ)上，充分挖掘金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的潛力，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國。

具體實施的改革方案和政策措施主要包括：第一，持續(xù)加大財政支農(nóng)力度。各級財政優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，在投入領(lǐng)域上，加大對高標準農(nóng)田、農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)綠色農(nóng)業(yè)、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)創(chuàng)建等方面的投入力度；在投入方式上，鼓勵支持地方政府發(fā)行債券專門用于符合條件的鄉(xiāng)村公益項目。到2020 年，全國已經(jīng)建成8 億畝高標準農(nóng)田；中央財政累計安排92 億元，支持創(chuàng)建了151 個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，帶動各地創(chuàng)建了各級、各類產(chǎn)業(yè)園共3 189個，夯實了國家糧食安全基礎(chǔ)，加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和綠色發(fā)展。第二，建立健全市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。黨的十八大以來，適應(yīng)不同階段的發(fā)展要求，小麥、稻谷的最低收購價格穩(wěn)步調(diào)整。2016 年，按照“市場定價、價補分離”的原則，“市場化收購+補貼”的新機制取代了原有的玉米臨時收儲政策。第三，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補貼政策體系。2016 年，“三項補貼”改革在全國推開，良種補貼、種糧直接補貼和農(nóng)資綜合補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古于2016 年實行玉米生產(chǎn)者補貼政策，分別于2017 年、2018 年實行大豆生產(chǎn)者補貼政策和稻谷生產(chǎn)者補貼政策，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補貼政策體系取得了一定成效。第四，加強金融對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度。黨的十八大以來，財政金融協(xié)同支持農(nóng)業(yè)發(fā)展取得明顯成效。一方面，支持農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務(wù)向縣域延伸。2018—2020 年，中央財政安排普惠金融專項資金265億元，撬動全國農(nóng)業(yè)信貸擔保規(guī)模共3 710 億元，為解決農(nóng)業(yè)發(fā)展融資難的問題提供了解決方案。另一方面，為滿足日益增長的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障需求，我國逐步擴大農(nóng)業(yè)保險范圍和種類，提升保障能力。小麥、稻谷、玉米的保險試點穩(wěn)步擴大到500 個產(chǎn)糧大縣，完全成本和收入保險試點也已于2020 年底在內(nèi)蒙古等6 個省份24 個產(chǎn)糧大縣啟動。到2020 年底，中央財政險種已達到16 個，基本覆蓋我國主要糧食作物等大宗農(nóng)產(chǎn)品。

（五）城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制持續(xù)完善

針對城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題，黨的十九大報告提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。新時代的城鄉(xiāng)關(guān)系政策從“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，更加強調(diào)城鄉(xiāng)之間融合互動和共享發(fā)展。2019 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，明確提出到2022 年要初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。

新時代建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重要改革方案和政策措施主要包括：第一，深化戶籍制度改革。2014 年國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分并統(tǒng)一登記為居民戶口。戶口遷移政策普遍放開放寬，除少數(shù)大城市、省會城市外，東部地區(qū)進一步放寬了落戶條件，中西部地區(qū)基本實現(xiàn)了城鎮(zhèn)落戶零門檻。居住證制度實現(xiàn)全覆蓋，與居住年限等條件掛鉤的基本公共服務(wù)供給機制不斷健全。第二，健全完善實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機制。2014 年，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；2016 年，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險整合成為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。2021 年《國家基本公共服務(wù)標準（2021 年版）》發(fā)布，為高質(zhì)量推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供了具體依據(jù)和行動指南。

綜合來看，對照《方案》提出的改革任務(wù)，各地區(qū)、各部門多措并舉落實頂層設(shè)計，新時代的農(nóng)村土地制度改革取得重大進展，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成階段性任務(wù)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系加快構(gòu)建，農(nóng)業(yè)支持保護制度進一步健全，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制持續(xù)完善。到2021 年，多項改革任務(wù)已經(jīng)基本完成或取得明顯進展，為進一步深化農(nóng)村改革奠定了堅實基礎(chǔ)。

二、黨的十八大以來深化農(nóng)村改革的成就和經(jīng)驗啟示

黨的十八大以來，中央明確的每項農(nóng)村改革任務(wù)都基本形成了一套制度框架和政策體系，這既成為促進“三農(nóng)”發(fā)展的動力源泉，又為繼續(xù)深化農(nóng)村改革積累了諸多經(jīng)驗和有益啟示。

（一）黨的十八大以來深化農(nóng)村改革的主要成就

黨的十八大以來，深化農(nóng)村改革取得的主要成就可以歸納為農(nóng)民生活水平、農(nóng)村集體經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和城鄉(xiāng)融合發(fā)展四個方面。

1.農(nóng)民收入實現(xiàn)翻一番，生活水平明顯提高

全面深化農(nóng)村改革帶動全國農(nóng)村居民人均可支配收入2012—2021 年實現(xiàn)“十連增”。2021年，全國農(nóng)村居民人均可支配收入達18 931 元，是2012 年的2.3 倍。扣除物價水平變動因素的影響，2012—2021 年全國農(nóng)村居民人均可支配收入的增速（年均增速為7.7%）連續(xù)10 年快于同期城鎮(zhèn)居民的收入增速（年均增速為6.1%）和人均GDP 增速（年均增速為6.2%）。

農(nóng)村居民的人均消費支出持續(xù)增長，農(nóng)民實際生活水平明顯提高。2021 年，全國農(nóng)村居民的人均消費支出達15 916 元，是2012 年的2.4倍?？鄢飪r水平變動因素的影響，2012—2021年全國農(nóng)村居民人均消費支出的年均增長率為8.3%，高于同期城鎮(zhèn)居民人均消費支出4.8%的年均增速，也高于同期農(nóng)村居民人均可支配收入7.7%的年均增速。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營收益持續(xù)增長，集體經(jīng)濟煥發(fā)新活力

新時代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重視明晰權(quán)屬、完善權(quán)能，理順了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和其他基層組織的關(guān)系，激發(fā)了農(nóng)村集體經(jīng)濟的內(nèi)生發(fā)展動力。自2016 年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面推開以來，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營收益持續(xù)增長（見圖1，下頁）。 2020 年，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的平均收益達到39.6 萬元，是2016年的1.5 倍，是2012 年的2.1 倍。從不同經(jīng)營收益的村的占比情況來看，2020 年有54.4%的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營收益在5 萬元以上，比2016 年提高了29.3 個百分點，比2012 年提高了32.9 個百分點；有33.1 個百分點的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營收益在10 萬元以上，比2016 年提高了18.2 個百分點，比2012 年提高了20.4 個百分點。持續(xù)發(fā)展壯大的農(nóng)村集體經(jīng)濟，將在促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕中發(fā)揮更重要的作用。

圖1 2012—2020 年農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益變化

3.小農(nóng)戶和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體協(xié)同協(xié)作，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系基本形成

農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模明顯擴大，流向各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的比例提高。截至2020 年底，全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到5.3 億畝，是2012 年的1.9 倍；流轉(zhuǎn)面積占承包土地面積的34.1%，比2012 年提高了12.8 個百分點。從流轉(zhuǎn)的方向來看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流向各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的比例逐年提高。2012 年，64.7%流向農(nóng)戶，35.3%流向農(nóng)民合作社、企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；2020 年，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流向農(nóng)戶的比例下降至46.7%，流向各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的比例提高至53.2%，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)取得了一定成效。

4.保障國家糧食安全的基礎(chǔ)夯實，其他重要農(nóng)產(chǎn)品的供給能力明顯增強

通過健全完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和農(nóng)業(yè)支持保護制度，新時代我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的供給能力明顯增強。2012—2021 年，全國糧食總產(chǎn)量連續(xù)10 年保持在6 億噸以上，連續(xù)7 年保持在6.5 億噸以上。2021 年全國糧食總產(chǎn)量達6.8 億噸，比2012 年增長了11.5%。 2021 年全國油料產(chǎn)量達到3 613 萬噸，比2012 年增長了10.0%；糖料作物的總產(chǎn)量維持在較高水平上。肉類產(chǎn)量明顯恢復(fù)，2021 年達到8 887 萬噸，比2020 年增長了14.7%，比2012 年增長了4.9%。2021 年牛奶、禽蛋產(chǎn)量分別達到3 683 萬噸、3 409萬噸，比2012 年分別增長了16.0%、18.2%。

5.城鄉(xiāng)發(fā)展差距持續(xù)縮小，城鄉(xiāng)居民的生活水平差距持續(xù)縮小

從城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展差距來看，2020 年全國農(nóng)村的供水普及率已經(jīng)達到83.37%，比2012 年提高了25.6 個百分點，與城市、縣城供水普及率的差距明顯縮小。2020 年農(nóng)村污水處理率達21.7%，比2015 年提高了10.2個百分點。2020年全國農(nóng)村的燃氣普及率已經(jīng)達到35.1%，比2013 年提高了15.3 個百分點。城鄉(xiāng)居民的收入差距從2012 年的2.88 倍持續(xù)縮小至2021 年的2.50 倍，城鄉(xiāng)居民的消費差距從2012年的2.56 倍下降至2021 年的1.90 倍，城鄉(xiāng)居民的生活水平差距持續(xù)縮小。

（二）黨的十八大以來深化農(nóng)村改革的主要經(jīng)驗

第一，將鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位作為改革的前提條件。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的基本盤，是應(yīng)對各類風(fēng)險挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)支撐。特別是對于我國這樣一個人口大國、農(nóng)業(yè)大國而言，深化農(nóng)村改革更要堅持和鞏固好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，這是協(xié)調(diào)處理好改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的現(xiàn)實要求。從新時代深化農(nóng)村改革的內(nèi)容來看，農(nóng)村土地制度改革、健全完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和農(nóng)業(yè)支持保護制度都指向了夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)。事實證明，新時代深化農(nóng)村改革增強了我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力，為深化其他領(lǐng)域改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的經(jīng)濟社會條件。

第二，將保障農(nóng)民權(quán)益作為改革的重要內(nèi)容。以農(nóng)民根本利益作為出發(fā)點和落腳點是推進農(nóng)村改革的一貫做法，也是新時代深化農(nóng)村改革取得重大成就的核心關(guān)鍵。農(nóng)村改革源于農(nóng)民的生產(chǎn)生活訴求，改革的最終目的是要保障和發(fā)展農(nóng)民的各項權(quán)益。從新時代深化農(nóng)村改革的頂層設(shè)計和改革實踐來看，農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，都是為了更好地實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益。要堅持以農(nóng)民根本利益為改革的出發(fā)點和落腳點，在改革實踐中充分尊重和保障農(nóng)民權(quán)益。進一步深化農(nóng)村改革，既要注重激發(fā)農(nóng)民的基層探索活力，又要切實保障并尊重農(nóng)民的合法經(jīng)濟利益和民主權(quán)利。

第三，將更好發(fā)揮政府和市場作用作為改革的關(guān)鍵舉措。新時代深化農(nóng)村改革取得重要進展和成就的基本經(jīng)驗之一，是協(xié)調(diào)處理好政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮有為政府和有效市場的作用。其一，政府更加注重用制度建設(shè)和方向引導(dǎo)的方式支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。除必要的公共財政投向基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)之外，政府通過深化“放管服”改革，引導(dǎo)和撬動各類社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。其二，對于市場配置資源更有優(yōu)勢的領(lǐng)域，新時代深化農(nóng)村改革更加注重發(fā)揮市場在資源配置中的作用，如建立健全市場經(jīng)濟條件下的糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，充分發(fā)揮信貸和保險等金融服務(wù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的支持作用等。其三，針對農(nóng)村各類要素市場，新時代深化農(nóng)村改革以農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度為重要內(nèi)容，這是發(fā)揮市場作用的基礎(chǔ)條件。 事實證明，通過發(fā)揮政府和市場的作用，新時代深化農(nóng)村改革兼顧了公平和效率兩個方面，促進了“三農(nóng)”持續(xù)健康發(fā)展。

第四，將“基層探索—充分試點—頂層設(shè)計—因地制宜”作為改革的實踐路徑。我國農(nóng)村改革的頂層設(shè)計來源于基層探索，并在進行充分試點試驗的基礎(chǔ)上總結(jié)而成。但我國農(nóng)村地域遼闊，區(qū)域之間經(jīng)濟和社會發(fā)展水平各有不同，同一區(qū)域內(nèi)也有差異，這就要求各地因地制宜細化農(nóng)村改革的實施方案。結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，各地在嚴格落實農(nóng)村改革頂層設(shè)計中因地制宜推進改革工作，為進一步深化農(nóng)村改革積累了經(jīng)驗。事實證明，新時代深化農(nóng)村改革遵循了“基層探索—充分試點—頂層設(shè)計—因地制宜”的改革方式，漸進式改革確保了改革工作的順利開展，是充分發(fā)揮農(nóng)村改革促進“三農(nóng)”發(fā)展的有效路徑。

三、新發(fā)展階段進一步深化農(nóng)村改革面臨的挑戰(zhàn)及目標任務(wù)

到2021 年，《方案》提出的多項改革任務(wù)已經(jīng)基本完成或取得明顯進展，2022 年中央“一號文件”提出要“制定新階段深化農(nóng)村改革實施方案”。進一步深化農(nóng)村改革，既要明確改革面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，又要明確改革的目標任務(wù)，服務(wù)好國家重大戰(zhàn)略布局，滿足好“三農(nóng)”發(fā)展的迫切需要。

（一）新發(fā)展階段進一步深化農(nóng)村改革面臨的挑戰(zhàn)

第一，避免在深化農(nóng)村改革中出現(xiàn)耕地利用“非農(nóng)化”“非糧化”傾向。在過去十年深化農(nóng)村土地制度改革和健全完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護制度的實踐中，一些地區(qū)出現(xiàn)耕地利用上的“非農(nóng)化”“非糧化”勢頭。從農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的用途來看，流轉(zhuǎn)用于種糧的面積占比從2013 年的56.8%一度下降至2019 年的53.2%。全國糧食作物的播種面積在2017 年出現(xiàn)了自2004 年以來的首次下降，2017—2019 年呈現(xiàn)“三連降”，2019 年比2016 年減少了2.7%。2020 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化” 穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，并采取有效辦法，耕地利用“非糧化”的勢頭得以扭轉(zhuǎn)。盡管我國的糧食生產(chǎn)連年豐收，但當前世界正處于百年未有之大變局，國際環(huán)境仍有較多不穩(wěn)定因素，因而還需要將糧食自給率維持在較高水平上。此外，盡管全社會的食物消費結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)型升級，特別是對于肉蛋奶類食品的消費需求持續(xù)增長，但糧食產(chǎn)業(yè)位于畜牧產(chǎn)業(yè)的上游，糧食產(chǎn)量能否有保障事關(guān)食物消費結(jié)構(gòu)能否順利轉(zhuǎn)型升級。

第二，農(nóng)村要素市場的發(fā)展速度較慢，發(fā)展程度較低。與農(nóng)產(chǎn)品市場的改革進度相比，農(nóng)村要素市場的改革進度相對較慢。在農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)上，“十三五”期間全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的比重在35%左右的區(qū)間上波動，繼續(xù)擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的壓力較大。在農(nóng)村金融市場上，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在具體執(zhí)行實施過程中還存在不少難點，各類金融服務(wù)在向農(nóng)村延伸覆蓋中還存在比較收益不高、積極性不強等問題，農(nóng)村金融服務(wù)供給和實現(xiàn)普惠金融的發(fā)展目標之間還有差距。從城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)凈收入的對比來看，2020 年農(nóng)村居民的財產(chǎn)凈收入為419 元，占其可支配收入的2.5%；而城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)凈收入為4 627 元，占其可支配收入的10.6%。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系還有待健全完善，農(nóng)村要素市場建設(shè)還有較大提升空間，農(nóng)民通過要素市場提高財產(chǎn)凈收入還有較大的潛力。農(nóng)村要素市場發(fā)展不充分，除不利于農(nóng)民持續(xù)增收外，還會影響農(nóng)村改革的整體成效，不利于健全完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和農(nóng)業(yè)支持保護制度。

第三，城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平還有較大提升空間。黨的十八大以來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得重要成就，但在城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、生產(chǎn)要素平等交換、城鄉(xiāng)權(quán)利雙邊開放等方面還面臨不少現(xiàn)實難題和制度困境，如何進行城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的創(chuàng)新是今后深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。2021 年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到46.7%，雖然比2012 年提高了11.4 個百分點，但水平仍相對較低。從兩類城鎮(zhèn)化率的差距來看，2021 年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低了18.0 個百分點，這比2012 年擴大了0.8 個百分點。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公益事業(yè)還有不少短板和不足。立足大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)的客觀實際，健全完善農(nóng)村土地制度和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，仍是進一步深化農(nóng)村改革的重點和難點。

（二）新發(fā)展階段進一步深化農(nóng)村改革的目標任務(wù)

第一，糧食綜合生產(chǎn)能力持續(xù)鞏固，其他重要農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)保障能力穩(wěn)步提升。有研究表明，到2035 年，我國玉米、大豆的總需求將比2019 年增長25.1%、15.9%，分別是2021 年全國玉米、大豆總產(chǎn)量的1.22 倍、7.52 倍；豬肉、牛肉、羊肉的總需求將比2019 年增長43.6%、56.4%、28.8%，分別是2021 年全國豬肉、牛肉、羊肉總產(chǎn)量的1.23 倍、1.88 倍和1.32 倍。進入新發(fā)展階段，新冠肺炎疫情仍在全球范圍內(nèi)持續(xù)，國際沖突時有發(fā)生，從進口端保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的難度加大。對此，進一步深化農(nóng)村改革的首要目標是要挖掘各項農(nóng)業(yè)投入要素的潛力，在平衡好農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展的同時，保障好國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給。

第二，農(nóng)民收入實現(xiàn)持續(xù)增長，全體人民共同富裕取得明顯進展。在脫貧攻堅取得全面勝利、全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，促進全體人民共同富裕是新發(fā)展階段的接續(xù)奮斗目標，其中的重點群體在農(nóng)民。繼續(xù)深化農(nóng)村改革，要健全完善促進農(nóng)民持續(xù)增收的長效機制，強化各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)主體與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機制，拓寬農(nóng)民的增收渠道。針對農(nóng)民財產(chǎn)性收入不高的短板，還應(yīng)在進一步深化農(nóng)村改革中建立健全提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的體制機制，通過發(fā)展壯大農(nóng)村的要素市場來挖掘農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長潛力。對標全體人民共同富裕取得更為明顯實質(zhì)性進展的發(fā)展目標，進城農(nóng)民工是擴大中等收入群體的重點人群，因而要深化戶籍制度和相關(guān)配套制度改革，確保農(nóng)民工能夠在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活。

第三，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展在體制機制、政策體系和融合發(fā)展水平上取得新進展。黨的十九大報告將建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重點內(nèi)容。進入新發(fā)展階段，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的目標任務(wù)是要破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)。具體而言，是要在人口方面基本建立城鄉(xiāng)有序流動的遷移制度，在土地方面建設(shè)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在資金方面建成城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)體系。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平取得明顯提升，主要的目標任務(wù)是基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的發(fā)展差距，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民之間生活水平的差距。

四、新發(fā)展階段進一步深化農(nóng)村改革的主要思路和重要舉措

黨的十八大以來，深化農(nóng)村改革取得了重要成就，重點領(lǐng)域基本搭建起了相對完善的制度和政策體系，為下一階段深化農(nóng)村改革奠定了堅實基礎(chǔ)。針對進一步深化農(nóng)村改革面臨的問題和挑戰(zhàn)，對標以上目標任務(wù)，還需明確提出新發(fā)展階段深化農(nóng)村改革的主要思路和重要舉措。

（一）新發(fā)展階段進一步深化農(nóng)村改革的主要思路

第一，將進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力作為新發(fā)展階段深化農(nóng)村改革的核心目標。新發(fā)展階段仍屬于社會主義初級階段，進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力仍是改革的重要目標。對標到2035 年鄉(xiāng)村振興取得決定性進展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)，到2050 年鄉(xiāng)村全面振興的遠景目標要求，進一步深化農(nóng)村改革要充分挖掘各類要素的發(fā)展?jié)摿?，以繼續(xù)解放和發(fā)展生產(chǎn)力作為改革的核心目標，這是立足新發(fā)展階段深化農(nóng)村改革的歷史任務(wù)和客觀要求。

第二，將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念作為改革完善農(nóng)村各類生產(chǎn)關(guān)系的理論指導(dǎo)。立足新發(fā)展階段的歷史方位，進一步深化農(nóng)村各類生產(chǎn)關(guān)系的改革要以新發(fā)展理念為系統(tǒng)理論指導(dǎo)。從創(chuàng)新發(fā)展的角度來看，既要關(guān)注技術(shù)進步和科技創(chuàng)新給“三農(nóng)”帶來的發(fā)展動力，又要充分發(fā)揮農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系改革對生產(chǎn)力帶來的促進作用。從協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來看，既要關(guān)注“三農(nóng)”領(lǐng)域中的經(jīng)濟發(fā)展，又要注重政治、文化、社會、生態(tài)等其他體制機制的改革完善。從綠色發(fā)展的角度來看，進一步深化農(nóng)村改革需要建立健全能夠促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村環(huán)境宜居宜業(yè)、農(nóng)民生活方式環(huán)保低碳的體制機制。開放發(fā)展的理念要求參考借鑒國外一些好的相關(guān)制度和政策。共享發(fā)展的理念要求繼續(xù)實現(xiàn)好、保障好、發(fā)展好農(nóng)民的各項基本權(quán)益，將促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕、扎實推動全體人民共同富裕作為重要目標，健全完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系、分配制度體系等。

第三，將建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制作為構(gòu)建新發(fā)展格局的重要內(nèi)容。立足新發(fā)展階段，貫徹落實新發(fā)展理念，需要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。對標構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)的發(fā)展要求，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出。城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局的質(zhì)量，影響著國內(nèi)大循環(huán)的順暢程度，影響著新發(fā)展格局的成色。進一步健全完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，應(yīng)當從建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、構(gòu)建新發(fā)展格局的高度予以把握和推進。

（二）新發(fā)展階段進一步深化農(nóng)村改革的重要舉措

對標新發(fā)展階段進一步深化農(nóng)村改革的目標任務(wù)，結(jié)合2021 年和2022 年中央“一號文件”、“十四五”規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要、《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》中對深化農(nóng)村改革的部署安排，新發(fā)展階段進一步深化農(nóng)村改革的重點任務(wù)可以概括為四個方面（見圖2）。

圖2 新發(fā)展階段進一步深化農(nóng)村改革的重要舉措

1.持續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革

進入新發(fā)展階段，進一步深化農(nóng)村改革要繼續(xù)把握好農(nóng)民和土地關(guān)系這一主線。第一，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的重點是豐富其有效實現(xiàn)形式。在尊重農(nóng)民和各類市場主體農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意愿的基礎(chǔ)上，既要健全流轉(zhuǎn)管理服務(wù)制度，完善其在抵押、入股等方面的權(quán)利，又要建立健全工商企業(yè)等社會資本進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的審查審核和風(fēng)險防范制度，不斷提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范程度。第二，圍繞農(nóng)村宅基地制度的改革應(yīng)當堅持審慎穩(wěn)妥原則。其重點任務(wù)是規(guī)范開展房地一體的宅基地確權(quán)登記頒證并加強成果共享應(yīng)用，完善相關(guān)統(tǒng)計調(diào)查制度并建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和信息平臺。 在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)審慎穩(wěn)妥探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)形式。第三，穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在當前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的渠道已經(jīng)基本暢通的基礎(chǔ)上，今后改革的重點是要加強規(guī)范化管理。具體而言，一是要明確入市范圍、主體和權(quán)能，嚴格管控入市用途；二是要健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的增值收益分配制度，讓組織成員能夠公平共享集體經(jīng)營收益增長的成果。

2.持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是推動農(nóng)村資源有效配置的基本前提，是持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標。進一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，既要重視產(chǎn)權(quán)保護，又要重視要素流轉(zhuǎn)，推動城鄉(xiāng)資源要素雙向互動。

第一，完善集體資產(chǎn)份額的權(quán)能。中央明確賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)份額的占有、收益、有償退出等六項權(quán)能。當前，占有、收益權(quán)已基本實現(xiàn)，抵押、擔保、繼承權(quán)也在部分試點地區(qū)開展有益探索，但有償退出權(quán)能囿于集體資產(chǎn)的保障屬性和農(nóng)民集體的社區(qū)屬性而難以突破。未來城鄉(xiāng)人口流動更加頻繁，應(yīng)逐步探索有償退出權(quán)的實現(xiàn)形式，全面保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。第二，加強對集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理。全國絕大多數(shù)村、組已建立相應(yīng)層級的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但一些地區(qū)對農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理還有不足，這不僅會損害集體及其成員的財產(chǎn)權(quán)益，而且會阻礙集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。因此，應(yīng)建立健全集體資產(chǎn)外部監(jiān)管制度和村級債務(wù)風(fēng)險防范機制，規(guī)范集體資產(chǎn)的使用。 第三，加快推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)和發(fā)展， 為集體資產(chǎn)的價值提升和規(guī)范流轉(zhuǎn)提供平臺。

3.持續(xù)健全完善農(nóng)業(yè)支持保護制度

對標保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的目標任務(wù)，新發(fā)展階段健全完善農(nóng)業(yè)支持保護制度要在政策體系上實現(xiàn)全方位多層級、在內(nèi)容上體現(xiàn)綠色發(fā)展理念等新要求、在效果上做到精準高效。

第一，進一步健全完善財政支農(nóng)體制機制。在總量上，要繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的支持力度。在方式上，要堅持完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制。在內(nèi)容上，針對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中公益性較強、外部性較強的領(lǐng)域，加大投入規(guī)模并構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向、綠色發(fā)展導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持保護政策體系。例如，通過制定相關(guān)補貼政策等方式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體減少化肥農(nóng)藥的使用、增加有機肥的使用，促進糞肥秸稈的循環(huán)利用等，探索農(nóng)業(yè)生態(tài)價值的實現(xiàn)機制。第二，在金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機制上，新發(fā)展階段應(yīng)健全完善財政金融協(xié)同支農(nóng)的體制機制。針對小農(nóng)戶、各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難等問題，應(yīng)繼續(xù)建設(shè)農(nóng)戶信用信息數(shù)據(jù)庫，建設(shè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用體系。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，應(yīng)按照提標擴面等要求，穩(wěn)妥有序推進農(nóng)產(chǎn)品收入保險、價格保險，健全農(nóng)業(yè)再保險制度。探索財政資金撬動金融資金支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效實現(xiàn)形式，支持各地發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)信貸擔保公司，實施對優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)保險的獎補政策。

4.持續(xù)健全完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制

進一步深化農(nóng)村改革，在制度安排和政策設(shè)計上把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村放到平等的位置上，特別是要暢通各類資源要素向農(nóng)村流動的渠道和路徑，為鄉(xiāng)村振興提供持續(xù)動能。

第一，健全完善促進城鄉(xiāng)人口雙向流動的制度和政策體系。一方面，在戶籍制度改革取得明顯進展的基礎(chǔ)上，重點健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的配套政策體系，在住房、子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面做好保障銜接，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的高質(zhì)量市民化。另一方面，針對當前鄉(xiāng)村人才隊伍總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，要重點暢通城市各類人才到鄉(xiāng)村服務(wù)的渠道和路徑，加快推進鄉(xiāng)村人才隊伍建設(shè)?！笆奈濉睍r期要實施好鄉(xiāng)村招才引智行動，建立城市人才定期服務(wù)鄉(xiāng)村制度。第二，以縣域為中心，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。 縣域是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要樞紐和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，最有條件率先打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。以縣域為中心創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)機制，應(yīng)以縣為單位統(tǒng)籌考慮本區(qū)域服務(wù)需求、人口分布、基本條件等因素，賦予縣級更多整合使用資源的自主權(quán)，做好縣鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)一體化試點工作，逐步推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。第三，打造以縣域為中心的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。 加強縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，打造縣鄉(xiāng)村三點一線產(chǎn)業(yè)布局。 在發(fā)展壯大縣鄉(xiāng)村三級產(chǎn)業(yè)體系的同時，健全完善各級、各類產(chǎn)業(yè)鏈主體和農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中實現(xiàn)收入增長和生活改善。

五、新發(fā)展階段進一步深化農(nóng)村改革的政策建議

黨的十八大以來，農(nóng)村土地制度改革取得重大進展，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成階段性任務(wù)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系加快構(gòu)建，農(nóng)業(yè)支持保護制度進一步健全，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制持續(xù)完善。黨的十八大以來我國深化農(nóng)村改革的基本經(jīng)驗可以概括為：將鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位作為改革的前提條件，將保障農(nóng)民權(quán)益作為改革的重要內(nèi)容，將更好發(fā)揮政府和市場作用作為改革的關(guān)鍵舉措，將“基層探索—充分試點—頂層設(shè)計—因地制宜”作為改革的實踐路徑。在新發(fā)展階段持續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、繼續(xù)健全完善農(nóng)業(yè)支持保護制度和城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的基礎(chǔ)上，還要做好如下方面的工作：

第一，強化農(nóng)村改革工作的系統(tǒng)集成性。農(nóng)村改革的各項任務(wù)由不同部門或機構(gòu)承擔，每項改革任務(wù)單兵突進的情況明顯。進入新發(fā)展階段，深化農(nóng)村改革涉及的任務(wù)更多、范圍更多。對此，應(yīng)在頂層設(shè)計中強化各項改革工作的系統(tǒng)集成性，更大程度上實現(xiàn)改革工作的疊加效應(yīng)；還應(yīng)在改革實踐中堅持聯(lián)席會議等工作機制，健全完善多部門協(xié)同推進的工作辦法，高效推進深化農(nóng)村改革的重點任務(wù)。

第二，建立健全深化農(nóng)村改革的約束和激勵機制。進一步深化農(nóng)村改革，應(yīng)當針對不同的改革內(nèi)容，建立健全相應(yīng)的約束或激勵機制。對于與農(nóng)民利益直接相關(guān)或設(shè)定了具體時間要求的改革任務(wù)，應(yīng)制定相關(guān)約束機制，督促任務(wù)逐級分解下達，自上而下全面推動。對沒有明確時點節(jié)點或牽涉面比較廣的改革任務(wù)，可以通過建立健全激勵機制，激發(fā)地方積極探索的主動性，自下而上逐步推進。

第三，充分發(fā)揮農(nóng)村改革試驗區(qū)的探索創(chuàng)新作用。進入新時代以來，農(nóng)村改革試驗區(qū)在一系列重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上堅持創(chuàng)新，為全面深化農(nóng)村改革的試點試驗和頂層設(shè)計提供了重要支撐。繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村改革試驗區(qū)的探索創(chuàng)新作用，“十四五”時期要實施好農(nóng)村改革試驗區(qū)建設(shè)行動、農(nóng)村改革試點成果轉(zhuǎn)化行動，激發(fā)農(nóng)村基層改革創(chuàng)新的積極性，暢通基層探索轉(zhuǎn)換為試點試驗和頂層設(shè)計的實現(xiàn)路徑，為新發(fā)展階段進一步深化農(nóng)村改革提供有益探索和有效思路。

第四，不斷豐富農(nóng)村文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的改革內(nèi)容。在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，農(nóng)民對生產(chǎn)生活的新需求包含了個人和社會價值實現(xiàn)、良好生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。新發(fā)展階段進一步深化農(nóng)村改革，應(yīng)注重在“五位一體”總體布局下落實好協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，更加重視在涉及農(nóng)民個人綜合素質(zhì)提升和社會價值實現(xiàn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善等方面的體制機制上豐富改革內(nèi)容。