我國設市制度中的撤市問題探析

賀曲夫，唐琦松，曾萬濤

(1.湖南科技大學 商學院，湖南 湘潭 411201；2.湖南省人民政府 發展研究中心，湖南 長沙 410011)

一、問題的提出

2019年1月9日，山東省人民政府正式宣布：國務院批復同意撤銷地級萊蕪市，其所轄區域劃歸濟南市管轄，設立濟南市萊蕪區與鋼城區，山東省政府強調，“推動區劃調整，就是要發揮濟南、萊蕪的比較優勢，通過一體規劃建設、科學分工協作，促進資源優化整合，形成發展合力，實現區域競爭力整體提升”[1]。2019年4月8日，國家發展改革委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，將因為城市人口的減少而出現收縮現象的城市稱為“收縮型城市”，并明確提出“收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中”[2]。我國收縮型城市主要分布在中西部地區和東北地區，主要表現為資源開發型城市因資源枯竭、傳統工業城市因傳統工業出現衰落、內陸偏遠的欠發達地區因人口遷移以及大城市虹吸效應等導致城市收縮現象[3]。東部地區部分城市也面臨經濟結構調整升級帶來的暫時性收縮現象，主要表現為人口外流、GDP和地方財政增長乏力乃至城市空間衰敗[4]。

收縮型城市的大面積出現，反映了經濟基礎決定上層建筑的基本原理。城市有“膨脹”，也有“收縮”，建制市有“設置、升格”，也有“撤銷”與“降格”。對于收縮型城市的市建制是否需要采取撤銷或者降格措施？撤降市是否需要明確規定與合理規范？撤降市制度是否應該成為我國設市制度的有機組成部分？需要深入了解與思考。

二、撤市的主要原因分析

設市制度(市制)是國家行政區劃體制的有機組成部分，是國家通過立法或行政手段在城市地區建立“市”建制、進行城市管理的一種制度，主要包括設置市建制、將原有層級較低的市升格為更高層級的市，以及現有市及其內部區劃的調整等。撤市則主要是撤銷現有市的建制，或者降低現有市的行政等級。撤市的原因有以下幾種。

(一)理念與管理的轉變

1.設市理念由“城鄉分治”到“城鄉合治”再到“城鄉統籌發展”的必然

清末與民國時期，我國創設市制，把城市建成區從區域型行政區(如縣)里劃出來，單獨設置建制市，以不同于農村的體制來管理城市地區。當時的市主要管轄城市建成區域，很少含有農村地區，實行的就是“城鄉分治”的管理理念，多采用狹域型設市模式，即傳統的“切塊設市”模式，這與國際上通行的城市型行政區設置基本是吻合的。但“切塊設市”必然導致三大問題：一是增設行政區建制導致機構增加，增加財政負擔；二是市的轄區狹小，不利于城市的快速發展壯大；三是城鄉分割分治，不利于城鄉一體化與統籌發展。從20世紀80年代初開始，我國開始反思和完善市制體系，設市理念由“城鄉分治”逐步轉為“城鄉合治”，進而提出城鄉統籌發展的理念，城市與鄉村進行統一規劃與建設，將建國初期以來的“切塊設市”逐步改為“整縣設市”，同時合并一些規模較小的縣市。在這個過程中，不可避免地會撤銷一部分建制市，并入母縣或鄰近縣市，如1986年云南撤銷畹町市并入瑞麗縣，1987年江西省撤銷撫州市與臨川縣合并為臨川市等。

2.國家行政管理過程中精簡機構的需要

我國行政改革的主要目的之一就是精簡機構，提高辦事效率，減少財政支出。而行政區劃建制的減少，對于精簡機構意義重大。例如，針對建國初期因為切塊設市導致的地級市與地區行署并立、縣市并立而帶來的機構臃腫、人員倍增、財政負擔增加等現象，1982年12月，《中共中央、國務院關于省、市、自治區黨政機關機構改革若干問題的通知》對地市機構改革提出了原則性意見，1983年2月，中共中央、國務院發布《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，提出地市合并與縣市合并。隨后三年內，就有唐山等28對地區與地級市并立的地方實行了地市合并，減少28個地級行政區的建制。之后，隨著中國特色社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，市場對資源配置的決定性作用的不斷強化，導致政府職能不斷轉變，政府對企業的經濟活動的干預越來越少，使得精簡機構成為可能，進而推動了包括減少行政區劃建制在內的國家行政體制改革，地市合并、市與縣或市轄區合并越來越多，如1994年湖北省沙市市與荊州地區合并為荊沙市，2012年青島市膠南市與黃島區合并設立新的黃島區等，這對精簡機構、裁剪冗員、財政減負有積極意義。

(二)大中城市擴張與區域經濟重大發展戰略實施的推動

大中城市的規模在不斷地發展壯大，國家和各省區重大發展戰略的實施，均需要足夠的地域空間和體制機制的支持，而現有的行政區劃結構狀況，很可能對城市擴展和戰略規劃實施形成障礙，因此，有必要使用行政區劃手段，對現有不利的行政區建制(包括部分建制市)進行整合調整。

1.大中城市發展壯大對空間拓展的需要

改革開放以來，我國各地中心城市快速發展，城市規模日益擴大，但原有城市大多是“切塊設市”，轄區面積過小，在城市進一步發展中往往無法快速向外擴展，這種由于行政區劃界線的剛性約束所帶來的矛盾突出，多方利益難以協調[5]。此時，行政區劃調整作為一種必要的手段，能增大中心城市轄區以拓展空間，有效破解城市體制機制難題，推進經濟發展與城市建設[6]。撤市(縣)設區也就成為近年來大中城市應對自身空間狹小與行政區邊界掣肘的一種選擇[7]，如2001年浙江省將蕭山市、余杭市撤市設區并入杭州，2018年山西省撤銷潞城市設為長治市潞城區等。一紙國務院或民政部批文，就可以使中心城市獲得一縣一市，包括土地、礦產、基礎設施、企事業單位和人口等全部國土資源，相較于企事業單位的征地拆遷而言，成本極低[8]，這也是近年來大中城市偏好撤市(縣)設區的主要原因之一。

2.國家與地方重大發展戰略實施的需要

習近平總書記于2014年2月指出，“行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢”[9]。國家和地方政府在制定與實施重大發展戰略時，需要構建良好的體制機制環境，而這又經常遭遇行政區劃界線的阻隔，這時就需要對行政區劃進行必要的調整，其中涉及部分現有行政區建制(包括市)設立或撤并、升格或降格。正如20世紀50年代，為實現加強全國的統一領導以消除“分散主義”的戰略部署，中央撤消了六大大行政區，并將當時的沈陽、旅大、鞍山等12個直轄市降為省轄市。又如廣東省為做大做強廣州市，2000年將番禺市、花都市撤市改設為廣州市番禺區、花都區，大大增強了廣州市的經濟實力與國際影響力。再如安徽省為了響應國家長江經濟帶與長江中游城市群發展戰略，做大做強合肥市，實現合肥跨巢湖發展，于2011年撤銷原地級巢湖市，將其降為縣級市后并入合肥市。

(三)部分收縮型城市難以為繼而被迫撤降市

一部分收縮型城市隨著其經濟結構調整與產業升級的成功實現而重新煥發生機，但還有相當一部分城市經濟仍然沒有起色，財政收入不足以支撐財政支出，財政赤字不斷高升，廣大市民生活品質難以提升，市政建設和民生事業難以為繼，人口不斷外流[10]，被迫以撤銷市建制或降低行政級別等方式，來緩解日益嚴重的政府財政危機。

1.城市收縮將成為我國未來部分城市發展的一種常態

事實上，二戰以后西方很多城市出現收縮現象，面臨著人力資源匱乏、公共財政危機、土地與建筑空置等一系列問題，西方規劃界提出了以“合理精簡”為理念的綠色基礎設施、土地銀行、參與式規劃等相應策略[11]。在我國，城市收縮現象也并非近年來才出現，如：隨著石油資源開采進入尾聲，1961年甘肅省把原地級玉門市降為縣級市；1964年青海省則將原大柴旦、冷湖二市撤降為鎮。進入新世紀以來，特別是隨著我國經濟運行進入中高速的“新常態”以來，伴隨著調結構、去產能的推進，我國有180個城市因資源枯竭與傳統工業產業效益降低，均出現明顯的收縮現象[12]。可以預見的是，我國城市經濟轉型發展、產業結構優化調整升級完成之前，部分城市的收縮將在一個相當長的時間內繼續存在并持續演進。因此，城市收縮在未來將成為我國部分城市發展的常態。雖然每個城市都有可能通過產業結構優化調整與升級，擺脫收縮、實現城市的再次煥發活力，但就整體而言，完善設市制度的內容、明確制定并規范撤降市制度，作為應對城市收縮的一種宏觀調控手段，已經勢在必行，無法回避。

2.收縮型城市經濟衰退與財政負擔過重必然導致撤降市

收縮型城市已經成為我國城市治理體系的重要組成部分，其中部分城市已陷入經濟困境，失業率大幅上升，稅收連年下降，財政收入降低，財政負擔過重，導致公共開支持續走低，民生事業、市政建設與維護趨于停滯，原有政府機構運轉較為困難，城市發展沒有可持續性，撤降市將成為減輕財政負擔的有效手段與合理選擇。

以云南省原地級市東川市撤市前10年(1989—1998)的主要經濟指標(見表1與表2)為例說明。東川原為中國六大產銅基地之一，1953年將會澤縣部分鄉鎮改設為省直轄的東川礦區，1958年設地級東川市。1989—1992年，東川市地區生產總值保持相對正常的增長速度。從1993年開始，東川市工業增加值增幅明顯降低，1996年和1998年更是出現負增長，分別為-11.20%與-18.79%，東川市賴以生存的工礦業經濟出現很大的危機，直接導致該地區生產總值大幅降低。社會投資總額在1989—1996年間，大體保持較快增長，但從1997年后則變為負增長，與地區總產值保持同步波動。財政收入在前期增長的情況下，1994年大幅跳水25.33%，1997—1998年又出現連續負增長，而財政支出卻連續十年持續增長，從1989年的3 003萬元增加到1998年的12 734萬元，導致財政赤字持續攀升，“吃飯財政”都成問題。在這種情況下，撤降東川市成為必然。1998年12月6日，國務院批準撤銷地級東川市，設立昆明市東川區(縣級)。

表1 1989—1998年東川市與昆明市、云南省及全國生產總值年增長率比較 單位：%

表2 云南省原東川市1989—1998年主要經濟數據 單位：萬元

三、撤銷市建制(撤市)及其分類

1.撤銷市建制

撤銷市建制即將原有的市建制予以撤銷，改設為其他政區類型，主要又包括幾種情況：(1)撤銷市建制，降為鄉鎮級別后并入鄰近縣市區。如1952年湖南省撤銷津市市并入澧縣、1999年云南省撤銷畹町市并入瑞麗市等，共計83例(截止到2021年底)。(2)撤市設縣。20世紀60年代初，為了應對當時的自然災害與經濟困難，1963年，中共中央、國務院發布《關于調整市鎮建制、縮小城市郊區的指示》，要求縮減我國建制市數量和規模。隨后各地撤銷了一批市，如1963年山東省撤銷臨清市、泰安市、臨沂市、菏澤市、聊城市等，復設為縣。截止到2021年底，全國撤市設縣共計24例。(3)撤市設區。這是近年來實施較多的類型，如2012年江蘇省撤銷姜堰市設為泰州市姜堰區等共計64例(截止到2021年底)。(4)撤市降級設區，即撤銷市建制的同時降低其等級，改設為另一個市的市轄區。截止到2021年底，全國撤市降級設區共計3例，如1963年甘肅省撤銷原地級白銀市，改設為蘭州市白銀區，1998年云南省撤銷原地級東川市設立昆明市東川區，2018年山東省撤銷原地級萊蕪市設立濟南市萊蕪區、鋼城區。

2.撤市并與其他縣區合并為新的同層級行政區建制

兩個以上的同級別行政區單元(其中至少一個原本為市)合并為一個新的行政區，即為撤市合并。此類撤市也較為常見，包括：(1)地市合并，即地級市與地區合并。截至2021年底，全國地市合并共有44例，如1992年，湖北省撤銷原地級宜昌市和宜昌地區，合并設立地級宜昌市。(2)市縣合并，即縣級市與其他行政區合并設立新的縣市。截至2021年底，全國市縣合并設市的共有16例，如1983年云南省下關市與大理縣合為大理市等。(3)合并設區，即建制市與其他縣市區合并設立市轄區。截至2021年底，全國被合并設區市的共有2例，即2007年新疆烏魯木齊市東山區與昌吉州米泉市合并設立烏魯木齊市米東區，2012年山東省青島市將膠南市與黃島區合為新的黃島區。(4)撤市并入上一級行政區(二者原本無統轄關系)。如1997年四川省涪陵市與萬縣市等地市并入重慶設直轄市，2002年海南省瓊山市撤銷并入地級海口市并設立瓊山區等，共計5例。

3.降低市建制等級

降低市建制等級(即降格)，主要是指降低市的行政區層級與行政級別。雖然“市”還存在，但建制等級降低后，使得建制市在原有行政區層級里消失，包括：(1)直轄市降為省轄市。如1952年南京直轄市降為江蘇省轄市，1958年天津直轄市降為河北省轄市，以及1954年6月，中央決定將沈陽市、旅大市、鞍山市、撫順市、本溪市、長春市、哈爾濱市、西安市、武漢市、廣州市、重慶市等11個直轄市降為省轄市，分別劃歸遼寧、吉林、黑龍江、陜西、湖北、廣東、四川等相應省份。(2)地級市(省轄市)降為縣級市(專轄市)。截至2021年底，全國此類情況共有47例，如1961年，甘肅省玉門市(地級)改為縣級市，2011年7月安徽省將巢湖市由地級市降為縣級市，由合肥市代管。

四、未來撤市將成為我國設市制度的有機部分

行政區建制的設置、撤并與變更，本身就是行政區劃優化調整的基本內容。同樣，市制體系中，各級建制市的置廢與調整，也就應該是宏觀調控我國城市體系的一種有力手段。未來，隨著城市規模的不斷擴大、國家與各地地方發展戰略的實施，以及應對城市收縮等需要，撤市也應該成為我國設市體系的有機組成部分。

(一)構建有設、有升、有撤、有降的正常設市制度

2020年4月3日，國家發展改革委發布的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》強調“優化行政區劃設置”，其中提到“統籌新生城市培育和收縮型城市瘦身強體”“有序推進‘縣改市’‘縣改區’‘市改區’，穩妥調減收縮型城市市轄區，審慎研究調整收縮型縣(市)”[13]。顯然，國家已經意識到城市收縮已是我國部分城市發展的常態，收縮型城市也已成為我國城市治理體系的重要組成部分，因而必須完善現有設市制度，將撤銷、撤并與降格市建制正式納入其中，構建一個有設、有升、有撤、有降的正常的設市制度體系。第一，完善的設市制度體系，應該包括對建制市的設立與升格、撤銷與降格等內容，只設不撤、只升不降并不符合一個完善制度的內在要求。第二，撤降市制度的存在，也是對現有因經濟發展遇到重大瓶頸而陷入困境的城市的一種鞭策與激勵，督促政府更加關注城市發展的未來。第三，建立有設有撤、有升有降的設市制度，能更好地體現行政區劃手段在調整區域經濟社會發展中的重要作用。第四，明確撤降市制度，加強對現有市的檢視，將一些明顯達不到設市標準的城市剔除出建制市的行列，能真正體現我國城市化的真實狀況，避免“虛假城市化”的蔓延。

(二)明確撤降市的類型與標準

與設市標準一樣，撤降市(主要針對“撤銷市建制”中的撤銷后降為下級行政區并入臨近縣市或撤市設縣與降格等類型)也應該有一個較為明確的標準，其標準大致分為兩類：

1.指標型撤降市。一個城市并非只要出現收縮現象就必須撤降，而是要達到一定的標準。具體而言，撤市主要針對那些經濟社會發展遇到一定時間內無法突破的瓶頸、陷入困境而出現的收縮型城市。其撤降標準應該可以設置為城市經濟發展主要經濟指標連續五年回落到不足現行國家設市標準的70%，且短期內無法實現根本性好轉。

2.發展戰略需要型撤降市。這既包括大中城市在快速發展過程中，需要將鄰近縣市改設為市轄區的情況，也包括在推進國家、省級或地方發展重大戰略規劃過程中確有必要對該地區現有行政區劃建制進行必要的調整的，可以撤降市。

(三)注重撤市的頂層設計與宏觀調控

行政區劃作為國家行政體制的一部分，應該更多地體現國家意志。從近年來全國各地設市申報的熱潮來看，將區劃調整啟動程序下沉到縣市層級，勢必導致基層申報“一窩蜂”現象，并會對國家重要的區域發展戰略帶來無謂的干擾。因此，行政區劃調整必須立足整個國家的長遠發展，注重國家和省域空間規劃，適應區域協同發展，強調頂層設計與宏觀調控，構建中央與省區兩級宏觀調控體系，在全國統一規劃與領導下，強調與重視省級宏觀調整。各省級政府在制定本地經濟社會發展規劃與空間規劃時，應該充分考慮本地行政區劃調整與改革的內容及其對地方區域經濟發展的長期影響，同時制定本省行政區劃專門規劃，做好完善的頂層設計，特別應該針對本省區重大發展戰略的需要，以及收縮型城市的具體情況，做好必要的設市與撤降市預測與時序規劃，并報中央政府批準后，按時序逐步實施。

(四)建立由省級民政部門主導啟動的撤降市的申報與審批程序

按照《行政區劃管理條例》及其實施辦法的規定，“行政區劃的設立、撤銷，由擬設立行政區劃或者擬撤銷行政區劃的上一級地方人民政府制訂變更方案”，比如撤縣設市由該縣啟動申報與審批程序，撤市改設為縣或區則由該市所隸屬的地級市(自治州等)啟動申報與審批程序。一般而言，各地對于增設或升格市建制是持積極態度的，只要達到一定條件，一般都會積極爭取，主動啟動申報程序；而由于撤降市牽涉到市域內眾多利益主體，無論是情面、人員安置還是切身利益，都會實質受損。所以，通常情況下，各級政府及廣大居民對于撤銷、降格本市建制均不會持積極態度。因此，撤降市的啟動程序應該與設市程序有所區別，其調整申報不應該由該市本級或地州市級政府提出，而應該統一由省級民政部門主導，依據本省區行政區劃優化發展規劃與該市經濟社會發展實際情況，經過科學論證，堅持審慎原則，適時提出撤降市方案，經省級政府討論通過后，向國家民政部門提出請示，有序推進。這樣才能充分體現國家和省級政府的宏觀把控與頂層設計原則，將行政區劃作為一種宏觀調控的主要資源做好做足。

五、做好撤降市風險防范的配套工作

(一)做好撤降市的社會風險評估與應對措施準備

行政區劃調整是一件十分敏感的事情，特別是對于市建制的撤并與降級，涉及當地干部群眾的切身利益、福祉、歸屬與感情，涉及面廣，利益交錯，必須慎重。省級民政部門在啟動撤降市程序之前，應該會同當地政府與民政部門，加強組織領導，充分調研，科學論證調整的必要性、可行性，進行多次座談，廣泛交流與說服，做好社會風險評估及應對策略，細致周密地安排與實施，爭取廣大干部職工和老百姓對撤降調整工作充分了解、充分理解，消除社會的疑慮，避免各種不實消息謠傳。

同時，在撤降市得到國家正式批準后的區劃調整的實施中，必須強調黨的領導和強化組織紀律性，做好細致的調研工作，還應做好交接工作的詳細周到的計劃，包括機構設置安排、職能定位、編制數量、人員安排與分流安置、工資與福利待遇、歷史遺留問題的處置、社會群體性事件風險的應急處置預案等，具體到人、到事、到物，才能順利推進工作。

(二)關注被撤并降級城市基礎設施與民生工程

市建制一旦被撤降，會對該地經濟社會發展會產生巨大影響，除了撤市設區的情況以外，其他被撤降城市邊緣化趨勢比較明顯：(1)集聚力減弱。隨著市建制被撤銷或降格，機構裁撤并轉，城市輻射作用不斷減弱，經濟社會發展放緩，當地居民普遍產生失落感，不利于當地城鎮化發展。(2)公共服務弱化。合并后新的政區因為人權財物有限，導致市政等基礎設施建設停滯，對當地居民的公共服務功能不斷弱化。(3)國有資產的閑置與浪費。市建制被撤降調整后，原城市的政府辦公樓等國有資產，大部分房屋處于閑置狀況，造成浪費，還因為無人看管而逐漸破敗。

在撤降市的論證與審批方案中，必須要有對撤降后原城市經濟社會發展的建設預案，審批后還需要督促執行到位。撤降后新設政區(如縣或區)政府應該加強對被撤降城市的規劃、建設與管理，年度財政預算必須安排一定專項資金用于對原城市現有基礎設施的維護與管理，適當安排新基礎設施項目的建設，加強原城市交通、醫療、教育、通訊、金融等基礎設施建設，提升公共服務能力。妥善處置被撤降城市國有資產，對原有辦公樓等可以變賣或出租給當地企業、中小學或其他社會人士做辦公、生產、教育等用途，既增加收益，又物當其用。

六、研究展望

無論是從設市制度本身完善的角度，還是大中城市自然擴張與國家與地方重大發展戰略實施的需要，抑或是應對收縮型城市的應對舉措，都要求建立與完善撤市制度，并使之成為我國設市制度的有機部分。但撤銷或者降格對于一個城市的發展影響巨大，必須強化國家與省級政府對撤降市的科學規劃與宏觀把握，做好撤市制度的頂層設計才能順利推進。在未來的具體工作中，需要在兩個方面做好工作：一是理論研究方面，進一步完善撤降市制度本身，即明確撤降市的具體標準；二是執行層面，即各省區進行行政區劃規劃時，需要做好本省區撤降市的預測與時序安排，并構建一個以省級政府民政部門(而不是被撤降市的市政府)主導的撤降市個例啟動程序。這些研究與實踐工作仍需努力。

注釋：

文中我國撤銷市建制資料來源：1949—1983年的資料來自《中華人民共和國縣級以上行政區劃沿革(1949—1983年)》(第1卷)(測繪出版社，1986)、《中華人民共和國縣級以上行政區劃沿革(1949—1983年)》(第2卷)(測繪出版社，1987)、《中華人民共和國縣級以上行政區劃沿革(1949—1983年)》(第3卷)(測繪出版社，1988)；1984—2018年的資料來源于1985—2019各年出版的《中華人民共和國行政區劃簡冊》(中國地圖出版社或測繪出版社)。