林權確權登記規范化、標準化、信息化之路的積極探索
——寧波市海曙區林權確權登記試點工作經驗總結

□寧波市自然資源和規劃局 黃 征 蘇敏敏 謝遠程

□浙大寧波理工學院 孫祥生

為妥善解決林權類不動產登記信息缺失、權屬重疊、地類沖突等歷史遺留問題，寧波市海曙區以芝嶺村林權類不動產登記試點為突破口，注重點面結合，堅持上下聯動、橫向融合，數字賦能、流程優化，推進登記全過程規范化、標準化、信息化，積極打造林權確權登記的“海曙樣板”。一年來試點成效顯著，村民接受度高。

寧波市海曙區芝嶺行政村包含嶺墩、嶺下和毛山頭三個自然村，2006 年芝嶺村林權“延包”時期辦理了1045 宗林權登記，面積共4900 畝。其中自留山面積30 畝、涉及193 戶，承包山面積4267 畝、涉及198 戶，村集體統一管理山林面積603 畝。據芝嶺村村委會負責人介紹，“由于林權類登記檔案數據涉及范圍廣、時間久，不同程度存在檔案數據不全、資料不齊、地類沖突、面積差異等多種問題，導致歷史遺留問題處置壓力較大。”自2021 年9 月啟動林權確權登記試點以來，芝嶺村僅用3 個多月的時間就完成了體系架構、制度創建、流程優化等一系列工作，并頒發了首本林權類不動產權證書，實現了村民就近申請，登記機構零資料受理，遠程線上完成指界，信息實時互通共享。目前嶺墩自然村的林權宗地信息已調查完成，嶺墩自然村確權戶數61 戶，自留山62 宗、6.35畝；責任山182 宗，1430.59 畝落圖已完成。寧波市海曙區在開展林權確權登記試點工作過程中先行先試，積極探索，一些典型做法對于提升林權確權登記工作規范化、標準化、信息化水平具有重要的借鑒意義。

一、“四級聯動”的組織保障

針對林權確權登記涉及多部門的協調配合與工作銜接的特點，寧波市海曙區建立起區級政府、職能部門、鎮鄉政府、村經濟集體組織四級聯動的工作機制。區級層面成立分管副區長任組長，區政府辦公室分管負責人、區自然資源局主要負責人任副組長，區財政局、區農業農村局、區自然資源局和各有關鎮鄉分管負責人為成員的領導小組；部門層面，由區自然資源局與試點鎮政府共同組建海曙區林權類不動產登記試點工作專班，下設綜合協調、政策研究、業務指導、權調實施、技術保障五大職能組。通過構建“四級聯動，兩套專班”的工作網絡，統籌協調各方力量，層層壓實責任。在芝嶺村試點工作開始后，試點工作專班多次召開會議，研究解決遇到的困難與問題，形成推進工作的強大合力。

▲市、區兩級自然資源主管部門指導林權登記工作。

二、創新內外業指界相結合的地籍調查模式

針對林權地籍調查的具體特點，在推進芝嶺村林權類不動產登記試點工作過程中，探索創新內外業指界相結合的地籍調查模式。通過引入內業數據比對（內業指界）作為外業指界的前置環節，進一步簡化工作流程。在權調中介服務單位提供技術支持下，結合林權數據資料，查看有無沖突、重疊等矛盾，實現內業落圖和指界。內業指界如無異議并完成簽字，則無需外業補充指界，直接進入權調成果公示。如果內業指界存在異議，則由屬地村集體進一步組織外業指界并形成權籍調查成果。在地籍調查過程中，充分利用信息數據手段，運用專業調查軟件以及實景三維數據軟件輔助調查工作，緩解看圖難、指界難的困難，提升調查的便利度和準確性，為外業地籍調查按下“智能鍵”。

三、優化林權確權登記工作流程

在推進芝嶺村林權類不動產登記試點工作過程中，寧波市海曙區對林權確權登記工作流程進行了重構。據寧波市自然資源和規劃局海曙分局相關負責人介紹，“我們創新業務流程，委托屬地自然資源所代為登記受理，并將需要開展地籍調查的受理環節部分前移，申請人在指界時可同步填寫相關登記信息。”林權確權登記工作以鎮（鄉）自然資源所作為登記受理端，將需要開展地籍調查的受理環節部分前移。在開展指界的同時，申請人可在受委托的不動產調查機構指導下填寫不動產登記申請表，提交身份證明材料，開展登記詢問，做好記錄。地籍調查成果入庫后，由受委托的不動產調查機構將登記所需資料移交屬地鎮（鄉）自然資源所進行受理。村民申請林權首次登記或轉移、抵押登記等需要開展地籍調查的，可就近向村集體提出地籍調查申請，后續的調查、申請、登記等工作由村、鎮、所和不動產登記機構銜接完成，村民做好配合，登記后送證上門，村民足不出村即可完成林權證辦理。通過流程的整合和同步進行，實現了村民就近申請，登記機構零資料受理，遠程線上完成指界，信息實時互通共享。

四、完善林權確權登記工作規范

寧波市海曙區人民政府辦公室先后下發《關于印發海曙區清理規范林權確權登記歷史遺留問題試點實施方案的通知》《關于進一步規范林地承包經營權登記工作的通知》《林地承包經營權地籍調查實施細則》《海曙區林地承包經營權登記地類沖突分類處置辦法》等規范性文件，對林權確權登記工作的職責分工、工作流程、調查方式、確權模式、疑難問題處理標準作了明確規定，逐步實現了林權確權登記工作的規范化、標準化，構建林權類不動產登記長效管理機制。

五、探索林權確權疑難問題處理模式

寧波市海曙區政府林權確權登記工作小組在全面梳理、分析林權確權登記過程中遇到的疑難問題基礎上，妥善處理“不變不換”和清理規范的關系，既保持連續穩定，又實事求是查擺和解決問題，構建疑難問題長效處置機制。其一，從易到難，整村推進。為破解個人權屬劃定難點，試點工作堅持尊重歷史、“大穩定、小調整”的工作方針，按照由易及難，以自然村為單位，逐步實現。從前期調研情況來看，2006 年芝嶺村林權登記原始檔案臺賬資料內容記載不詳細，權利人地塊分布只有小地名和總面積信息，每個責任山地塊面積無資料記載查證且部分權利人不清楚地塊位置，確權難度較大。針對這一難題，芝嶺村依據2006 年林權登記的林塊劃分宗地，確定面積方式按照從無到有到精確的方法逐步推進，位置方式按照精確定位、部分精確定位和模糊定位三種分類方案進行內業落圖和地塊面積的確定，確權難問題得到有效解決。其二，建立分級調處機制。通過村民自治、基層調解等方式，參與解決權屬指界、權屬糾紛等疑難問題，實現“小事不出村，難事不出鎮，大事不出區”，構建以鎮村為主的權屬爭議預防、調解、應急制度體系，形成林權權屬爭議三級調處機制。簡單問題由村級調處、一般問題由村鎮聯合協調、困難問題由林權糾紛調處仲裁委員會進行解決。其三，充分發揮“老場長、老支書、老會計”的作用。在地籍調查、地界認定、糾紛化解過程中，邀請“老場長、老支書、老會計”全程參與，全程指導。“三老”人熟、地熟、情況熟，能較好地糾正方言轉述成文字而造成的小地名、人名不統一等問題。同時，他們有參與歷史上林業“三定”（穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制）工作的經歷，在村界、山界、戶界的劃分指認上有發言權，對于林地的界址走向、標志地物、相關權利人以及歷史沿革等能夠進行清晰的描述和認定。