優化我國公務員考核管理的路徑

◎肖新平

公務員績效測評與考核相對企業人員而言更加困難、復雜、難以量化且充滿變數，受到諸多主客觀因素的影響與干擾。總體而言，公務員考核存在的主要問題在于對考核功能、價值的認知不當、不到位，具體考核執行中的走過場、不深入，考核結果運用不足、不力，考核分類不規范、針對性弱，考核要素指標不合理、不得當等，從而難以有效發揮考核作為評判工具與獎懲依據的應有價值。如何有效優化公務員的考核管理，主要有以下路徑。

一、客觀辯證認知公務員考核的作用與功能

首先，公務員考核管理是公共部門人力資源管理的重要組成部分。公務員考核對于促進公務員管理的規范化、科學化、制度化，保障公務員的各項合法權益、加強對公務員履職盡責的激勵、監察與督促，更好促進工作任務的完成、組織目標的實現、公務員隊伍執行力的提升，建設愛崗敬業、群眾滿意、高效清正的公務員隊伍具有重要的工具性價值。此外，考核與公務員職業發展、人生目標實現息息相關，考核結果對公務員個體的成長與職業發展具有重要的參考價值，如定期考核的結果是“調整公務員職位、職務、職級、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據”。同時，公務員考核也是一種價值與行為導向，有助于督促公務員樹立高效為民的職業理念與公共服務意識、公共服務動機。總之，公務員考核的實質功能在于目標引導、客觀記錄、工作檢測、業績衡量、激勵督促、獎懲參考、自我改進等，考核目的是提高工作與產出、服務與管理的質量與效能。

其次，公務員考核具有不可替代的重要管理價值與功能。一方面，對于公務員而言，考核管理作為督促力、約束力引導公務員擁有一種目標感、任務感，而非得過且過，干多干少一個樣。考核管理的主要價值在于讓每一位公務員達到忠于職守、盡心盡力、問心無愧，而非玩忽職守、敷衍塞責、形式主義等。考核結果的公布與公示也是一種彰顯與表揚方式，一種對工作價值與個人付出的顯現與認可，同時督促公務員更好地執行與落實，對自己的才德與工作有一個整體、全面、客觀與辯證的認識。另一方面，對于組織而言，考核促使組織產生一種緊張與活力，形成緊迫、積極、進取、競賽、創新的組織氛圍，進而避免扯后腿、一潭死水、懶散拖沓等惰性，防范形式主義與敷衍塞責等頑疾，促使組織成員牢記職責與使命，不忘初心、積極干事創業、努力拼搏進取。此外，有效的考核有利于保證組織獎懲科學、民主、公正，有利于發現和選拔人才，有利于激勵士氣與鼓舞干勁，還可以加強公務員隊伍的廉政建設，減少官僚主義的諸多弊病，如浪費、低效、問責難、循規蹈矩、工作被動、保障有余激勵不足等。

最后，公務員考核的過程及功能需客觀、系統的認知。公務員考核推動工作的過程可以簡化為這樣一個循環上升的過程：督查考核—業績考核—獎懲評定—得當與及時的落實獎懲—總結經驗、糾正不足—考核的改進。認知與情感對于人的判斷與決策、態度與行為具有重要影響，考核主客體及參與者的認知與情感左右著考核評價及結果。“因為一個人的解釋不可避免地成為他個人情感和反應的投射。”[1]客觀、系統認知公務員考核的過程及功能是有效考核的前提。公務員考核是一個對公務員進行引導、強化與激勵的過程（見圖1）。公務員考核管理主要體現管理的計劃、指揮（領導）與控制三方面的功能，具體表現在計劃——考核任務與目標的制定；指揮——考核具體指標與內容的引導（領導——對考核對象的激勵與獎懲，考核獎懲與反饋可以起到及時強化的作用，包括正強化與負強化，否則，可能出現不獎勵成功而獎勵失敗或者弱化積極與進取動機等適得其反的效果）；控制——目標任務執行的督查、反饋與調控，公務員考核應該側重明確督查與控制干什么、干得怎么樣，而對于如何干，應該有一定的創新空間、發揮余地、自由裁量權限以及容錯試錯的區間。

圖1 公務員考核管理的系統功能圖

二、整體全面認知公務員考核的宗旨與效能

首先，明確考核宗旨與效能是考核有效性的保障。考核的宗旨是建設能力強、績效高、盡職盡責、勇于擔當、積極主動、全心全意為人民服務的高素質公務員隊伍，建設高效能、人民滿意的服務型政府。沃爾多認為，“雖然政府由專業的官僚機構來支撐，但官僚機構的核心訴求并非科學管理和效率至上，而是為公眾服務”[2]。此外，公務員考核不應偏離工具價值的導向，不應取代考核宗旨而本末倒置，不應為考核而考核。考核評優是綜合素質與業績的友好競賽而非淘汰式競爭。考核應以任務完成為導向而非計劃執行導向、以組織績效為導向而非個體績效導向，并且促進公務員積極行動、履行使命、有效執行、團結協作、卓有成效、強化事業心與公共服務動機。在此，需要強調的一點：考核不應只追求效率至上而應該以人為本，既要尊重、愛護公眾，同時也要關心、愛護全體公務員。為公眾服務并不是“顧客至上”的極端化，不能為了單純的群眾滿意度而制定“打不還手、罵不還口”之類的片面規定或者僅僅設置“委屈獎”，同時也需要防止濫用一票否決等。為公眾服務必須以公務員合法權益的維護為前提，只有有了公務員的工作滿意度才會有真正而長久的群眾滿意度與服務型政府。所以，公務員考核應強調公務員與群眾的雙重導向，要強化制度對人的關切、管理、引導與教化以及各方合情權益的維護及違規違紀的懲戒，不能以僵化、機械、靜止的思維制定與執行公務員考核的有關制度，亦不能過度解讀、層層加碼地執行。

其次，認清公務員考核的價值及其局限性。考核的目的是督促公務員遵紀守法、積極完成任務，形成爭先恐后的競賽氛圍，而非僅僅為了考核排名，為了分出勝負高低。針對考核中的不良競爭與弄虛作假、形式主義，可以把獎勵分等級或檔次，而不是嚴格、單一的分數與排名。擺正競爭與團結的關系，更好地促進考核目的的實現，而不是將考核本身當作目的。考核的理想狀態應是所有工作人員都盡職盡責、盡心盡力、愛崗敬業、高效服務、完成任務，這樣就都可以達到評優秀與先進、獲得相應獎勵的資格，無須計較分數與排名，從而形成更加和諧友好的組織氛圍、更加齊心協力致力于組織目標的實現。任何考核工具與方式都是不完美的，考核管理應該贏得大多數公務員的了解、理解、認可與心理的平衡，即考核應推進組織成員之間的交流與了解，進而換位思考，形成對待考核較為平和的心態，讓公務員既懷有一定的期待，勤勤懇懇、盡職盡責，又任勞任怨、扎扎實實，有現實的期望與動力、保障。要看到一分辛勞一分收獲，職務職級并行制施行后大家的努力都會有更好的回報與體現，可以進一步緩解考核帶來的壓力與負面效應。

最后，對考核要有整體性、系統性、戰略性的認知。考核目的意在明確組織的愿景使命、價值方向、目標責任、任務分工，促使組織目標與任務的完成，促進個體自身職業發展與自我價值及目標的實現。所以，考核要堅持以下四點：一是要有底線思維、理性思維與辯證思維。考核的控制調節功能有助于及時糾錯，彌補、反饋、發現問題，總結經驗與教訓。同時，考核的督察約束功能也具有一定的負面效應。考核一定意義上是一種控制，具有監控、督促作用，涉及對組織成員的尊重、信任并且有可能引發逆反心理。規章制度與紀律等是底線約束，一些紀律對于自覺自律、忠于職守、愛崗敬業的人來說是形同虛設，因為紀律要求在他們的自律水準之下。對自覺自律的人過于嚴苛的考核控制讓人感到不被信任甚至不被尊重，損害公務員的自主性與自我效能感，進而產生反感或者降低工作積極性與工作效能。二是要有上限思維、情感思維與公正思維。考核的激勵獎懲功能同樣有其負面效應。由于人的需求各不相同、人性假設及自我差異，不同的人對于工作與業績具有不同的期望與感受，對于不同的人不同的激勵方式效果不同，同樣的激勵方式對于不同的人效果也不同。激勵可以分為：組織激勵（物質激勵、精神激勵、制度激勵）與自我激勵，考核中應該綜合平衡與把握各種激勵形式，同時考慮不同人的感受、需求與認知進行有針對性的激勵。考核激勵應該以人性向善為上限思維，從而更好地激發與引導人的善意與潛能。三是要有價值思維、使命思維與戰略思維。考核是為了更好地提升組織績效、完成組織任務、實現組織目標，公共部門的考核是為了更好地促進公職人員履行公共職責與使命，更高效地提供公共服務與公共管理水平，進而促進公共事業的發展與國家治理效能的提升。所以，需要在價值思維、使命思維與戰略思維的引導下更好地發揮考核的導航與參照功能，比如懲惡揚善、獎勤罰懶、榜樣引領、人員升降、任用與培訓、職業發展的參考。四是要有協同思維、整體思維與系統思維。考核要著眼于整體與全局，從考核的目的與宗旨出發，系統考慮各個因素，統籌推進考核各個環節，總體平衡考核的評優激勵，兼顧各部門的工作性質與職責差異，將有效的功勞、苦勞、疲勞納入考核，從而實現考核的協同效應與系統效能，否則，出現短板或者遺漏就會失去考核應有的效力甚至勞而無功、適得其反。

三、科學得當確定公務員考核的分類與指標

公務員職位職責規范的使用程度與清晰程度與組織績效顯著正相關。[3]公務員的崗位角色通常通過職位說明進行具體描述，并通過績效考核來評估是否盡職盡責、符合角色身份、在其位盡其責。由于公務員工作的多樣性、差異性、公共性及崗位性質、具體職責的不同，公務員之間工作業績的可比性不足，進而難以用統一的標準進行公正、有效的評價，因此，公務員的工作與業績考核更適合分級分類進行。

首先，根據不同的崗位職責進行分類考核。考核評比適宜在同一級別或層次的人員中進行。按照考核項目與崗位分類，可以分為組織內部管理、服務崗和對外服務崗位，事務性與技術性（如辦公室與財務審計）崗位，還可以分為業績與非業績考核，然后進行綜合考評。如基層公務員崗位可以劃分為：直接服務公眾崗位，如行政審批與執法人員；服務組織內部工作人員崗位，如單位內部的人事、財務等崗位；服務其他部門公務員的崗位，如人社局、財政局、審計局的一些科室。基于職位角色與崗位分類、職責分工、角色差異與人格差異，不同崗位、不同人格的人需要采用不同的標準來考量，這樣考核結果才更有針對性、信服力與公正性，從而得到普遍的認可與支持。考核管理因人因崗因業分類可以更好地實現人才的選用、激勵，進而知人善任、人盡其才、才盡其用。此外，為了考核更具公平性與說服力，進行組織內部的輪崗也是非常必要的，這樣既可以促進公務員換位思考，也可以使優秀的評定不總是重要部門，即崗位不變人變動，從而緩解“在其位有其功”的考核不公問題。

其次，根據人格類型進行不同的激勵。如可以根據人格特質與人的自覺性等將公務員進行分類：自覺的、需引導的、需管制的、需懲戒的，從而更有針對性地分配任務、督查考核與培訓引導。此外，還可以根據不同人格類型進行不同的考核管理與激勵，如根據人格自我監控的類型進行分類管理。自我監控的人格分為低自我監控與高自我監控。自我監控量表的編制者馬克·斯奈德（Mark Snyder）認為，低自我監控者的行為主要受人格特質的影響，而高自我監控者的行為主要受情境影響。比如在食物上撒鹽，先撒后嘗類似低自我監控者，而先嘗后撒則往往屬于高自我監控者，即低自我監控者的決定與行為主要取決于自我的內心與認知，而高自我監控者的決定與行為主要取決于外界與環境。再如對于不同自我效能感的人進行分類激勵，可以對自我效能感低的人給予更多的鼓勵、表揚與認可。不同人格特質的人對于獎勵的認知、重視程度不同進而會帶來不同的獎懲感知與結果，故因人而異有針對性的管理與獎懲效果更佳。

最后，考核指標以人為本，保障與激勵并重。考核指標應具有較強的針對性與有效性、注重低成本與高效益及成本與效益間的均衡、體現教化關愛、促進個人成長與職業發展，最重要的是解決考核實際存在的問題，改進現狀。公共管理的效能最終來源于人，來源于人的認知、理解、關注、負責、參與和行動以及人與人之間的團結協作、同心協力。公務員考核應該注重人文關懷與個人關切，而不能只關心工作不關心人，畢竟工作要由人來完成，而人具有主觀性與情感性。要想引導公務員積極作為，必須激勵與保障并重。保障要全面、托底，比如問責、考核、監督、懲處以及家庭、思想與心理的顧慮等。保障應該具有解除后顧之憂的托底作用，解除憂慮、擔心、疑惑、畏懼與抵觸、回避等心理。激勵要落實、可信，能促進大家爭先恐后、提高工作投入。此外，公務員考核需立足考核客體的實際，如基層公務員隊伍的相對穩定性，本地人、本省或本市人居多等現實情況，進而采取有針對性、切實有效的激勵與保障舉措。

四、系統合理設計公務員考核事項與要素

公務員考核事項及相關指標應該作為一個整體，體現其系統性、相關性與協同性，從而形成公務員考核管理的良性循環，有效提升考核效能。而相關指標一旦有所缺失、遺漏或者錯位、輕重顛倒則會削弱考核的效果，甚至適得其反，出現預想不到的負面效應。如何系統設計公務員考核的事項與要素，有以下幾方面的考量。

（一）公務員考核管理需有利于實現考核過程的良性循環

圖2 公務員考核管理的良性循環圖

公務員考核應是從組織目標出發的整體性考核。考核需著眼組織目標與整體績效，立足促進人際和諧，提升組織凝聚力與團隊協作，從實現個體價值與激發為民服務的公共服務動機出發，結合公共事務的特質與價值目標，進行高屋建瓴、高瞻遠矚的制度設計與考量，從而更好地增進公務員的自我效能感、職業價值感與心理資本，避免斷章取義、工具主義、形式主義、機械主義、難以落實等弊病。這需要認清考核的價值、目標與目的的短期與長遠、個體與整體、局部與系統的關系，從根本上促進個體目標與組織目標的一致，提升個體與組織的協同一致，增加組織成員對于組織目標的認可、接受與執行，同時也需要建立協作協同的組織，全面、系統、辯證地看待與解決存在的問題，以積極態度促進跨部門協作、暢通組織內部的溝通網絡。

（二）統籌考慮考核諸要素以實現考核管理的協同效應

考核需考量的相關要素（見表1）：

（三）考核事項指標化、考核指標具體化

徐厭平、章海宏提到公務員績效考核的三種主要觀點，即績效體現為公務員行為的結果、過程與特質潛能的“結果說”“行為說”“特質說”。[4]本文主張剔除特質說，堅持公務員考核的行為與結果并重。公務員考核中，德能勤績廉不是一個人靜態已具有的，不是自我表述的，也不是形式主義的表現或者寬泛抽象的打分，而應為具體到工作與公務事務中所努力、執行、落實工作任務、目標或創新工作中體現的道德、才能、廉潔、勤勉的具體實施與應用，是具體工作與言行體現出來的，強調德能勤廉的應用取得的業績與實際效果。這是考核的關鍵，所以，考核要注重結果也要注重過程。一個人能力強業績不一定好，也不一定具備才德就產生業績，還要有相應的崗位與具體工作的執行與體現，或者說考核主要考做沒做、做得怎樣，而不太多注重這個人擁有的才德與能力，擁有才德與能力不去做事或者不努力不作為也不會有業績，也不能考核為優秀。換句話說，業績主要是考核實在做事與完成任務的情況，而非考核擁有的潛在能力，當然有效激發公務員潛能是另一回事。這樣也可以避免考核的形式主義或被表現主義、工作留痕、量化業績等所蒙騙。否則，不顧是否與努力工作相關，是否真正去執行落實任務目標，制定出的考核指標只會虛化或者泛化而不具備可操作性、可區分度，且公正性與認可度遭受質疑。因此，考核的具體化應重在取得工作業績的努力過程以及相應的結果。當然公務員的綜合考評中，業績是主要的，但不是唯一，更不是全部，雖然業績的取得需要綜合運用所具備的德能勤廉等素質，同時考核業績也需要進一步分級分類，從而更加便于考量。另外，關于工作者的失誤或過錯也需要區別對待，不能因為小的過錯或者自身無法控制的因素造成損失等就一筆抹殺所有的獎勵與功勞，公務員考核獎懲需要與容錯糾錯機制有機結合，從而更好地打消公務員干事創業的顧慮，消除不求有功但求無過的消極心態。

表1 考核相關要素的考量

（四）公務員考核指標具體內涵的完善

綜上所述，公務員考核內容的幾個關鍵要素應該是德能勤績廉，考核的具體內容應是與工作有關、工作動態過程中通過努力、言行等體現與取得的有利于組織及個人的成果，是工作中的具體努力與才德心智的應用及其取得的結果與影響。在此基礎上建立有效的、寬嚴適度、相對公正、認可度較高的考核體系，方可避免考核評價的片面或被迷惑，比如有人有能有才不想干、拖延或者干給領導看、偷奸耍滑；有人能力強，完成工作沒問題，但是不遵守組織紀律經常遲到早退；有人很廉潔很勤快，但是庸庸碌碌混日子，能力不足、不思進取、效率低下。如果僅按照紙面上德能勤績廉的各項打分，容易導致的情況有：一是不好意思差評，二是總體不好權衡，三是怕得罪人，甚至出現最后的考核結果往往都是優秀，以致稱職平均主義與優秀“輪流坐莊”，而按比例確定優秀人選后往往導致人人憤憤不平、覺得不公。而考核指標明確具體之后就會心服口服、無話可說、減少怨言，把重點轉移到好好改進與提高自己，實現考核改進工作、獎勵優秀、鞭策后進的目的，從而形成融洽、進取的考核氛圍與考核的良性循環。

表2 公務員主要考核事項的具體內容

總之，由于公務員考核受到考核方式、管理對象、精神狀態、態度情緒以及工作崗位、職責分工、部門分化與環節協作等諸多因素的影響，公務員考核的總體設計與優化需從考核的循環、考核要素、考核內容等方面著手著力、統籌推進，力求避免部門主義導致的職責分割及爭功諉過，確保整體利益大于部門利益之和，謹防部門利益最大化或考核評優導致的內部不團結等，促進組織績效最大化。為此，公務員考核要強調部門協同、組織整體目標；促進履職盡責而非不求有功但求無過的消極被動，避免層級權威的負面效應；制定簡明有效的共同認可的規章制度，注重監督、獎勵、懲戒等配套舉措的跟進，如獎勵依據與獎勵事項、方式、形式、監督等。此外，落實好新修訂的《中華人民共和國公務員法》《公務員職務與職級并行規定》等，并不斷改進與完善，從而系統提升公務員考核的科學性、公正性、有效性、激勵性。■

[注 釋]

[1]沙因.組織文化與領導力[M].章凱等譯，北京：中國人民大學出版社，2014:23.

[2]顏昌武.公共行政學的大問題：回顧與展望[J].中國行政管理，2018（11）.

[3]吳建南，劉煥，賀莉.公務員職位職責規范與組織績效相關度研究[J].軟科學，2014，28（10）.

[4]徐厭平，章海宏.公務員績效考核指標體系優化研究——基于湖南省調查數據的分析[J].湖南社會科學，2013（06）.

[5]組織公民行為，是指組織成員自覺、主動做出的，對于組織及組織成員有利、有益的行為，而且這種行為不求回報，也不是組織規定或要求的。