社會治理體系現代化：一個概念的再探討及其意義

姜 艷，陳 靜

(川北醫學院 管理學院，四川 南充 637000)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”在中國特色社會主義新時代背景下，重新闡釋社會治理現代化意涵與內容對于推動國家治理體系和能力現代化，實現我國社會主義現代化具有重要的理論和現實意義。可以說，社會治理體系現代化成為學術界必須進行回應與探討的時代議題。

一、社會治理體系現代化的概念再探究

(一)社會治理與現代化

現代化就是社會有機體不斷復雜化的過程，它經過不斷的分化與整合而形成經濟、政治、文化與價值觀多元化的現代社會。艾森斯塔德曾使用分化與整合的框架來研究現代化，“首先是形成一種社會結構，它既包含各種社會結構的分化與變形，又包含著持續變化的結構形式、活動和問題，以及持續變遷和制度變革的傾向。”[1]現代化的持續推進，在生產、教育和政府組織中的一串串彼此關聯的社會行為越來越成為社會的有自制力的、自我中心和自我推進的子系統，[2]并進一步衍化出更多更專業的社會機構。伴隨著社會系統的不斷分化，社會自組織大量出現，依靠以往的至上而下的權威控制或市場中介的無為而治來協調諸多復雜的組織和系統出現了困境，“社會治理”便應運而生。社會治理理論來源于社會系統整合的思想。[3]社會系統整合目標的達成不是依賴于國家或政府的強制，而是強調社會系統的各個組成部分自主運作和協調而建立起有序關系。社會治理是在國家與社會的關系變遷中成長起來的話語體系和社會建設活動，它反映了國家與社會的關系的本質轉變，由國家對社會進行管理和強制走向社會和國家進行平等協商與合作。

從建國到改革開放前，我國實行以社會主義生產資料公有制為基礎的計劃經濟體制，國家通過“單位”制的城市管理和“公社”制的農村管理，有效達成了對經濟和社會的控制與整合。社會結構分化程度很低，社會階層構成較為簡單，國家意志與集體共同利益將個體統絡進共同體社會之中。改革開放后，經濟體制的改革推動我國社會條件發生結構性巨變。隨著單位制社會的解體，國家對社會的控制減弱，社會獨立性增強，社會主體不再被緊緊束縛于單位和集體之中，而是以個體化形式涌入市場。社會分化和流動性加劇，社會體系封閉狀態被打破，逐漸形成開放型社會，社會關系、網絡與資本不斷演化和重組，一個多元化社會逐漸形成。伴隨著社會分工和專業化進一步推進，人們在不同地區、行業、部門間不斷變動，他們在思想觀念、地位聲望、生活方式、文化認同等方面差異性逐漸增加，這帶來了人們在價值觀念和利益取向上的多元化，促進了社會階層的分化，而利益群體和階層的分化，為社會聯合提供了新要素。社會各部門、利益群體組織網絡，社會自組織大量涌現，力量日漸強大，社會的自主性和自治能力大大提升。傳統自上而下的社會管理方式在滿足人們日益多元化需求和利益訴求、協調相關利益群體的利益沖突、維護社會穩定等方面漸顯不足。相反，通過自下而上的治理途徑發揮社會自組織力量，促進了國家和社會的互動、協商與合作，帶來了雙方的共贏與社會的和諧穩定。自此，在從“總體社會”向“多元社會”“封閉社會”到“開放社會”“傳統社會”向“現代社會”的轉型中，中國國家與社會關系也進入了由“單方面塑造”向“雙方積極互動”、從“對抗沖突”向“有效合作”的新時代。[4]

總而言之，國家和社會關系的合理性對于社會治理現代化具有優先性的地位，社會治理現代化便是實現國家和社會關系的良性互動，這就要求國家和社會之間邊界清晰，責任明確，同時能夠通過有效合作機制達成對社會的“良治”，而這一目標的達成依賴于社會治理體系的建構和創新。

(二)社會治理體系現代化內涵及創新

根據俞可平觀點，治理體系有兩個組成部分。一是治理的基本機制，機制被定義為各行為主體的身份和意義以及它們之間的活動框架的規則、規范和原則，即協調各行為體的“游戲規則”。二是組織的治理,即“為管理治理體系而創建的物質單位”。治理基本機制與治理主要組織之間相輔相成，前者確立組織的身份和行動的范圍，而后者則落實并將機制轉化為行動。[5]童星認為，體系就是體制、法制與機制的總和。[6]體制反映的是一個主體內的結構和不同主體間的關系；機制反映的是運行的機理和動態的過程，其要素主要是運行的動力、程序和路徑；法制反映的是運行的規則和矛盾的協調。從治理過程來看，社會治理體系需要突出治理中的主體、機制的互動，及解決社會問題和化解社會矛盾的方式和過程。[7]簡而言之，社會治理體系主要內容可簡化為治理主體、治理的原則及治理的方式和路徑。社會治理體系的現代化意涵是指社會治理主體的身份和意義、責任權力的劃分和確定、主體結構及主體間關系建構，以及社會治理的方式和路徑都需要緊緊圍繞實現國家和社會良性互動、共生共存這一治理目標。

1.社會治理主體結構

由政府、市場、社會組織和公民組成的社會治理主體結構中，政府占主導地位，在組織體系中享有行政權力；市場能通過價格、供求、競爭來實現資源的有效配置，從而彌補政府不足；社會組織作為政府與公民聯合橋梁，能夠充分發揮主體的廣泛性、治理渠道多樣性與形式的靈活性，激活了社會活力，有利調節政府與公民間互動；社會治理的目的是實現人民群眾的利益，因此在社會治理中公民的主體地位得以體現。

促進國家和社會良性互動，建構“強國家、強社會”關系模式，是實現合作治理的關鍵，也是推進社會治理現代化前提條件。然而，國家與社會難以達到相互制衡、共生共存的治理最佳形態，因而，構建國家與社會、政府與公民關系調節的中介機制成為必需，這一中介機制便是政黨。由于政黨本身就是一個超大型的社會組織，它具有一般社會組織所缺乏的超大規模的政治能量和社會效應，因而政黨是保障公民社會獨立于國家政府的重要組織形式。同時，政黨又是以執掌政權、參與政治為目的，實際上又履行了一部分正式的國家與政府組織所無法履行的政治功能。[8]另外，西方治理理論強調社會自組織功能和自治網絡重要地位，卻忽視了政府對社會的責任，使得政府逃避責任或尋找替罪羊，最終導致治理的失效，強調政府對社會治理的責任便成為有效治理的重要條件。因而，推進我國社會治理體系創新，要強調政黨和政府在社會治理中的地位和作用，這既是對西方治理實踐經驗的吸取，更是立足于我國“真實場域”。當下中國，“前現代、現代與后現代三期疊加，構成中國道路和中國話語非常獨特的歷史語境”，[9]如何有利應對凸顯的社會結構性矛盾，統籌各治理主體治理行動，整合多元的利益訴求，成為社會治理需要考量的重要因素。我國的社會治理結構是在中國共產黨領導下、政府負責、民眾參與的一種主體結構，其中黨委、政府、社會和公眾四個主體彼此協調。堅持黨的領導地位，強調政府對社會治理的責任，并非是對社會組織和公民參與權力的限制，相反，它主要目的是為保障社會組織與公民平等參與權力和機會。

2.社會治理方式和路徑創新

社會治理方式和路徑的改進與創新同樣需要圍繞國家和社會良性互動、共生共存這一社會治理現代化本質而展開。習近平總書記明確指出治理和管理之間的差別，改進社會治理方式，要轉變政府大包大攬的模式，將傳統的政府包攬轉變為政府主導，社會主體共同參與的新模式；堅持依法治理，從管控規制向法治保障轉變；堅持綜合治理，從單一手段向多種手段綜合運用轉變；堅持源頭治理，從根本上解決矛盾、防微杜漸。[10]中國社會治理的良好實踐分為自治、法治、德治三個模式，而筆者在此基礎上提出“心治”模式。心治體現了我國社會治理堅持“以人民為中心”的宗旨和原則，提升社會心理服務需求以滿足人民美好生活的需要和向往，將實現人的全面發展作為社會治理最終追求的目標。以上每一種模式皆有其效度，也有其限度，因而，將四種模式結合起來進行研究，探索新的社會治理路徑具有重要的意義，其中，自治是核心，德治是支撐，法治是保障，心治是動力，四位一體，重構新時代社會治理體系(見圖1)。

二、重構社會治理體系：自治、法治、德治、心治的統一

要實現自治、法治、德治、心治的統一，一方面依托公共精神和良好道德風尚的支撐，另一方面需要借助現代法治思維和法治手段。同時，還有賴于廣大人民群眾將法律制度、道德規范與集體規則內化于心。社會治理是一個整體性、系統性過程，它需要將自治、德治、法治、心治“四治”進行融合和有機統一。

圖1 社會治理體系現代化內容結構

(一)以自治為核心，筑牢現代社會治理制度支撐

實現社會治理的現代化轉型，有賴于社會自治的實現和高度發展。[11]十八屆三中全會《決定》中，首次提出了“社會自我調節”“居民自治”“良性互動”等概念，社會自我調節概念的表述意味著國家對社會自我運行和自我管理能力新的認識與承認。社會治理就是以社會組織或團體的身份，通過平等、自愿、協商的原則來對社會事務進行自治。社會自治對于中國現代化進程推進具有重要意義，“中國現代化兩難癥結真正的和根本的要害，在于國家和社會二者之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的、自治的結構性領域。”[12]新中國成立后，由于歷史和現實基礎的原因，政府一直扮演著主導者，甚至是單一性力量的行政角色，社會組織與個人力量弱小，處于被領導和管控地位。整個社會結構表現為力量懸殊的兩極，一方是強大的、無所不包的政府，一方是弱小的、缺乏獨立自主的市民社會，企業和個人沒有主體地位，只能作為行政的附庸。[13]改革開放以來，伴隨著經濟發展，社會結構就發生了變化，一個相對獨立的市民社會成長起來。然而，在自治實踐中，部分政府人員仍存有官僚意識，堅持獨斷專制的行政作風；社會組織發育不良，能力不足，難以在社會治理中發揮自治作用；公民意識薄弱，缺乏參與的主體意識與責任意識。

推進自治，就需要國家與社會應各自邊界明確、各負其責，國家權力有意識和選擇性地從社會領域退卻，為社會獨立發展提供更多的空間。同時應發揮好黨委和政府的作用，培養社會自主、自治和自我調節的能力，激發社會活力，使社會能夠在有序競爭與合作中實現自主創新。具體而言，首先明確政府職能與權力的邊界，政府堅持向社會放權，將權力進一步下放給企業與社會組織，建立服務型政府；保障憲法規定的公民言論、集會與結社的自由和權力；加強基層群眾自治制度建設，保障基層社會組織與公民自治權力。其次加大發展和扶持社會組織，將一些公共服務交給對應的適合的社會組織來承擔。最后加強公民意識教育，注重公民主體意識、權力意識和參與意識的培養，激發居民群眾參與治理的積極性。

(二)以德治為引領，營造現代社會治理良好風尚

涂爾干認為，由“機械團結”的傳統社會進入“有機團結”的現代社會，面臨著集體意識(道德良知)弱化危機，集體意識對個人控制力越來越弱，從而產生道德失范社會問題，對社會秩序和穩定帶來極大的消極影響。他提出創建職業共同體，強化職業團體意識對個體行為的規范。滕尼斯堅持現代社會復合體觀點，他認為在現代社會，無論是現實中還是精神上的，傳統的因素都不會完全消失，現代社會是一個包含著原始、傳統和現代社會的多種因素的復合性結構。[14]可見，道德規范對個體行為和社會秩序的重要影響以及傳統社會文化和道德規范對現代社會的價值。地方傳統文化和倫理道德在經歷現代化和市場化強烈沖擊下，依然存續著本土性以及其所蘊含著的傳統文化資源，如在傳統地方自治中發揮著重要作用的鄉賢文化仍然在基層社會治理自治中發揮著重要的作用。[15]同時，值得注意的是，涂爾干提出的強化職業團體意識有可能會削弱人們的普遍主義價值觀，從而帶來新的道德問題，如小團體主義和本位主義。因而，加強德治，一方面要思考如何建立體現全社會人民利益與價值訴求的道德秩序，另一方面需要借鑒與發揚我國傳統道德規范精髓。

實現德治，就需要在基層治理實踐中，充分發揮鄉規民約、當地習俗、道德禮儀的作用，使得人們在日常生活中獲得自覺產生自律，從而達到“從心所欲不逾矩”，形成良好的精神和道德風氣。

(三)以法治為保障，夯實現代社會治理基石

法治是實現國家與社會有效互動和走向社會治理的基本保障。法治是現代社會秩序的基礎性保障力量，它提升了社會治理的有效性和合法性，社會治理的法治水平是決定其現代化水平的關鍵變量[16]，沒有法治，社會治理實踐與目標便難以達成。社會治理的多元主體性決定了政府只是參與治理的一方，運用傳統自上而下的命令方式，處理政府和社會組織、公民的關系，已經不再適用，政府角色需要發生轉變，由社會的控制者轉變為服務者。然而，在社會治理實踐中，基層政府工作人員在管理(治理)理念和方式上轉變不到位，“官本位”傳統思維使得他們仍以“當家人”“統治者”身份自居，在管理上傾向運用行政強制力量，因而需要法治力量規范政府主體行為。同時，社會治理的多元主體，帶來了利益主體的多元化和利益主體間的沖突，政府與社會組織之間、政府和社會組織各內部之間、個體與集體之間利益矛盾難以協調。法治作為一種強制的、平等的與權威的外在力量，有利地調控著社會治理主體間利益，促進社會的整合和社會秩序的維持。

促進法治，一是要加快社會治理領域的立法工作，實現科學立法，讓公民權力合法化。二是堅持嚴格執法，把各項社會治理活動納入法制軌道。政府嚴格執法，建設法治政府，提升政府服務質量。三是堅持公正司法，要不斷完善司法管理體制和司法權力運行機制。四是增強全民法治觀念，實現全民守法。

(四)以心治為切入點，打牢現代社會治理心理基礎

同德治一樣，心治作為一種柔性治理方式，通過“由內而外”的方式發揮著作用。然而，心治更為注重立足于治理主體而非治理客體的立場與角度，尊重并順應治理主體社會心理和個體情感等因素，注重對個人或群體的內在引導，從而形塑個人和群體外在行為。羅西瑙認為秩序維持的眾多模式中是在三個基本層次上展開的：觀念的主觀層次，包括精神狀態、信仰體系、共同價值以及行為者是否做出反應而預先過濾各種政治事件的態度或認知模式；行為的或客觀的層次，行為者通過有規模、模式化的行為表達他們對于觀念的理解；行為者集團的和政治的層次，活動或主流秩序中更為正式和組織化的內容，為體系中各行為體創立的制度和規制。[17]秩序是不同觀念來源、行為模式以及政治制度相互作用的結果。心治是社會精細化治理的獨特途徑，它的特點在于通過更細致的服務工作使人們獲得心態調整和心理建設，提高人們基本心理素質，從而為具體治理措施的順利實施提供更為良性的心理基礎。[18]

推進心治，一是積極培育和踐行社會主義核心價值觀，要落實到經濟發展與社會治理之中，要深入滲透到人民生活實踐之中，要與人民生產和現實利益相連，從而獲得人們對社會主義核心價值觀的認可。二是加強社會心理服務體系建設。要建立健全社會心理服務機制，堅持因人施策與因情施策，創新服務內容與方式；健全心理疏導機制，讓群眾訴求能夠得到表達，群眾情感擁有合法宣泄的渠道，要傾聽民意、懂得民心，疏導民眾不良心理；建全危機干預機制，制定心理危機干預應急預案，以高效應對突發性、群體性重大事件。

三、構建現代社會治理體系的啟迪意義

(一)“四治”良性互動和有機統一，推進社會治理現代化實踐

社會治理體系現代化探討要注重對實踐的指導作用，出于這一實踐旨趣，本文側重從社會治理的方式與路徑角度來探討社會治理體系現代化內容結構，提出自治、法治、德治、心治有機統一。社會自治是社會治理的核心和基礎，它是保障國家和社會良性互動，社會實現自我調節、自我運行和自我管理的關鍵，是實現社會治理現代化轉型的前提。相較于社會統治和社會管理，社會治理手段由強制逐步走向柔性。手段的柔性化，更像是綜合運用“法”“理”“情”三種方式，[19]依靠的是參與主體的“同意”與“聯合行動”。法治與德治更多地從客體角度進行的治理，即一種外在強制力量對治理對象的規制與管理，而心治與自治更多地立足于治理主體的治理方式，它能夠體現在社會治理中的主體互動過程。自治、法治、德治、心治之間形成良性互動并有機統一在一起，將形成社會治理強大合力。

實現“四治”融合和有機統一的關鍵在于推進社會治理現代化過程中增強治理主體的自覺性，在實踐過程中逐步形成并內化成為一種行為調節機制。自治實踐需要國家對社會進行松綁，為社會自治釋放更廣空間，政府需要加快職能轉變，進一步簡政放權，最大限度降低對微觀事務的管理，激發社會組織活力。社會組織和人民群眾在自治過程中需要注重個體與集體利益的平衡，將集體利益自覺放在首位，具有集體意識和責任擔當，以理性合法方式滿足自身需求。法治和德治不是簡單的強制與灌輸，而是提高全民法治意識和道德自覺，即將治理相關法律制度、道德規范和集體規則內化于心，從觀念上對公民進行行為塑造，從而達到和諧社會秩序的治理目標。這需要心治發揮功能，立足于治理主體立場，尊重并順應治理主體心理和情感等因素，注重對個人或群體的內在引導。總之，通過“四治”良性互動和融合，推動社會治理體系創新，以獲得社會治理效益最大化，同時“四治”融合將更有效地維護社會秩序，化解社會矛盾，增強人民群眾的安全感和幸福感。

(二)新時代社會治理體系進一步明確了社會治理現代化目標和方向

黨的十九大報告提出了社會治理現代化目標——打造共建共治共享的社會治理格局。如此，方能達到社會安定有序、充滿活力目標。共建共治共享就是在黨的領導和政府指導下共同參與社會建設和社會治理，共同分享社會建設和社會治理的成果。[20]而“四治”融合有助于打造共建共治共享的社會治理格局。

社會治理是以政府、社會組織與公民為治理主體，堅持“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”治理主體原則，圍繞社會問題與公共事務而展開以化解社會矛盾、實現社會公正、激發社會活力為目標導向的治理活動。因而，從社會層面上，社會活力、社會公平和社會秩序是社會治理的目標，社會秩序是社會治理的基礎目標，社會公平是社會治理的根本目標，而社會活力是社會治理的長遠目標。從個體層面，滿足人民日益增長的美好生活需要是社會治理的宗旨和最終目標。現代社會治理中，回應民眾對美好生活的訴求，在自治、法治、德治、心治過程中，堅持“以人民為中心”，實現人民群眾最根本的利益，將創新社會治理與滿足居民群眾需求緊密結合起來，以增進民生幸福為最終落腳點，不斷提升人民群眾的獲得感、安全感、幸福感。

(三)社會治理體系現代化有利于建構社會治理評估指標體系

建構科學的社會治理評估指標體系有利于衡量當前社會治理現代化發展階段，發現有效經驗形成失范效應，同時對實際工作者明確未來工作任務和要求具有重要的意義。[21]有學者指出，現有的社會治理評估指標體系研究相對成熟，但也存在如下缺陷：一是多以政府為評估對象，以政府治理為評估內容，而對政府以外的其他主體為對象的評估涉及較少；二是評估體系大而全，可操作性較差，難以作為評估標準引領社會治理現代化。[22]因而，社會治理評估對象除了政府以外，還需要對社會組織、公眾等治理主體進行測量。同時，社會治理評估指標體系的建構不僅需要反映社會治理過程的可預測性，也需要體現社會治理的有效性，這可以從社會治理過程性和效能性兩個維度建構社會治理評估指標體系。

社會治理過程性評估指標體系可從自治、法治、德治、心治的治理過程來建構類型指標。自治過程指標的建構需要一方面考量國家為社會組織和公民進行自我治理創造的制度環境與進行的行為引導，包括黨建引領、服務型黨組織建設、政府職能轉變、公共服務供給、社會組織培育等指標；另一方面需要考量社會組織和居民參與和治理狀況，具體為社會組織參與能力、社區居民自治、居民參與選舉、居民參與公共決策等指標。法治過程指標體現國家依法治國，社會依法自治過程，包括了政府執法規范化、法律服務人才隊伍建設、社會法治氛圍、社區居民民主選舉等指標。德治過程指標體現“柔性”治理，通過道德教化和引導實現社會“良治”，可包括社會主義核心價值觀培育、德治氛圍建設、禮儀習俗和鄉規民約建設等。心治過程指標體現了社會治理精細化和人性化，使人們獲得心態調整和心理建設，提高人們基本心理素質以及滿足人們日益多元的心理服務需求，可包括心理評估、情緒和壓力自我管理、心理輔導、應急與危機心理干預等指標。社會治理效能性評估需要以社會治理現代化作為目標靶向。社會治理現代化體現在兩方面：社會層面體現為社會秩序、社會公平和社會活力目標達成情況，具體包括了社會穩定狀況、社會治安狀況、居民收入差距、貧困指數、基尼系數、社會組織發展情況、社會信任度等指標；個人層面表現為個人美好生活愿景的實現狀況，包括了公民的獲得感、安全感、幸福感等指標。