山海共建科創(chuàng)飛地 產(chǎn)業(yè)協(xié)作互促共富

常敏 翁佩君 韓芳

習(xí)近平總書記在浙江工作時(shí)，把堅(jiān)持走共同富裕道路作為改革開放以來浙江發(fā)展的鮮明特色，把“推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展”“推進(jìn)城鄉(xiāng)一體”等作為重要內(nèi)容納入“八八戰(zhàn)略”，親自部署實(shí)施了山海協(xié)作等重大工程。20年來，沿著習(xí)近平總書記指定的路線，浙江堅(jiān)持超越“清大線”兩側(cè)區(qū)域發(fā)展的不平衡不充分，推動(dòng)山區(qū)26縣高質(zhì)量發(fā)展。杭州深入踐行“八八戰(zhàn)略”，積極推進(jìn)山海協(xié)作，為建設(shè)共同富裕示范區(qū)探索有效路徑。

近年來，杭州和山區(qū)縣通過共建科創(chuàng)飛地，實(shí)現(xiàn)了“研發(fā)孵化在飛入地、落地生產(chǎn)在飛出地”的產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式創(chuàng)新。此類飛地已取得一定成效，但也存在協(xié)作深度和協(xié)作保障不足等問題，亟需完善發(fā)展機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)互促共富。

山海科創(chuàng)飛地的發(fā)展現(xiàn)狀

杭州市內(nèi)由各級(jí)政府及產(chǎn)業(yè)平臺(tái)主導(dǎo)的科創(chuàng)飛地總量超過35個(gè)，其中，山區(qū)縣和杭州市、區(qū)政府共建的山海科創(chuàng)飛地總量約為11個(gè)，總體規(guī)模較大，是杭州科創(chuàng)飛地的重要組成部分。

從飛地層級(jí)看，浙江人才大廈、衢州海創(chuàng)園和麗水?dāng)?shù)字大廈是省市政府牽頭合作，千島智谷大廈等其他8個(gè)均為區(qū)區(qū)、區(qū)縣協(xié)作。

從飛地規(guī)模看，體量從幾千平方到幾十萬平方不等，入駐企業(yè)從十幾家到幾十百家不等，最大的衢州海創(chuàng)園，一期于2016年開園共6.76萬平方，企業(yè)總數(shù)73家，二期建成待用，兩期累計(jì)19.85萬方。

從飛地分布看，市內(nèi)主要在未來科技城、濱江區(qū)、西湖區(qū)和上城區(qū)等地。

從飛地運(yùn)作看，主要通過飛入地政府牽頭提供土地或樓宇空間，以飛出地為主兩地共同招引企業(yè)，稅收返回飛出地。浙江人才大廈則是由省委組織部牽頭，為非杭州結(jié)對(duì)的山區(qū)縣提供人才孵化空間，由各地自主運(yùn)作。

從飛地成效看，實(shí)現(xiàn)山區(qū)縣異地借智借力，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，如柯城海創(chuàng)園已被評(píng)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛地，為山區(qū)發(fā)展注入新動(dòng)能，同時(shí)也為全國提供了“先富帶后富”的對(duì)口支援新樣本。

山海科創(chuàng)飛地的主要問題

山海科創(chuàng)飛地因合作層級(jí)、運(yùn)作方式和空間規(guī)模等存在區(qū)別，其發(fā)展成效和現(xiàn)實(shí)問題也有差別，但總體上面臨著四個(gè)方面的共性問題。

產(chǎn)業(yè)協(xié)同不深。一方面，由于缺乏有效的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，山海科創(chuàng)飛地的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和功能定位不明確，對(duì)飛出地的產(chǎn)業(yè)賦能亟待提升。另一方面，與飛入地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行著同質(zhì)化競爭。在杭的科創(chuàng)飛地，設(shè)立初衷以異地研發(fā)為主兼顧異地招商，但實(shí)際運(yùn)營中，往往弱化研發(fā)功能、強(qiáng)化招商功能，給飛入地產(chǎn)業(yè)帶來較大競爭壓力，不利于深化山海產(chǎn)業(yè)協(xié)同。

管理協(xié)作不暢。規(guī)模超萬平方的山海科創(chuàng)飛地，往往由山區(qū)縣政府委托市場運(yùn)營，但運(yùn)營商能力差別較大且核心人才流動(dòng)性高，運(yùn)營的成效有限。如山海科創(chuàng)飛地已經(jīng)出現(xiàn)因合作未達(dá)預(yù)期而提前終止第三方合作的事例。另外，飛地中有相當(dāng)部分的企業(yè)異地注冊(cè)或兩地注冊(cè)，既難以保障為企服務(wù)及時(shí)到位，也加大了屬地管理難度，帶來行政管理職責(zé)不清晰、企業(yè)稅務(wù)開票不方便、市場專業(yè)性監(jiān)管難落實(shí)等一系列問題。

服務(wù)保障不足。一方面，科技服務(wù)難以滿足企業(yè)需求。由于企業(yè)異地注冊(cè)，兩地政府服務(wù)很難及時(shí)到位。山區(qū)縣政府一般派招商部門常駐飛地服務(wù)，但經(jīng)信、科技等其他部門很難再派人員進(jìn)駐飛地一對(duì)一服務(wù)。另一方面，人才服務(wù)共享難以落實(shí)。目前，因山海兩地政府合作框架不健全，跨區(qū)的人才互認(rèn)機(jī)制不完善，飛地中高層次人才的個(gè)稅、住房、子女教育等政策難以到位，人才招聘、人才培訓(xùn)等共建活動(dòng)難以落實(shí)，最終導(dǎo)致飛地難以引人留人的問題較為突出。

受益范圍不廣。目前，山海科創(chuàng)飛地的飛地選址、資金籌集、建設(shè)運(yùn)營多數(shù)由政府一手包辦，民間參與不足，對(duì)企業(yè)和百姓的服務(wù)精準(zhǔn)度不高，特別是對(duì)山區(qū)中小企業(yè)受益不足。飛地不僅是科創(chuàng)平臺(tái)，也可以是當(dāng)?shù)匕傩盏脑鍪掌脚_(tái)，目前除淳安千島湖智谷大廈設(shè)置“共富廣場、千島集市”，多數(shù)沒有拓寬百姓的參與和收益渠道。

科創(chuàng)飛地高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑

山海科創(chuàng)飛地的高質(zhì)量發(fā)展是推動(dòng)省域一體化和現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)共同富裕示范區(qū)建設(shè)的重要途徑。下一階段，亟需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，深化體制改革，創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)山海資源互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)山海共促、百姓共富的目標(biāo)。

創(chuàng)新“雙向飛地”機(jī)制，深化山海產(chǎn)業(yè)協(xié)作。系統(tǒng)謀劃山海飛地戰(zhàn)略發(fā)展方向，提升合作層級(jí)，重點(diǎn)打造“科創(chuàng)飛地+產(chǎn)業(yè)飛地”的“雙向飛地”，克服山海產(chǎn)業(yè)互動(dòng)難題。隨著杭黃、杭衢高鐵開通，山海之間可實(shí)現(xiàn)更高效的“雙向孵化”模式。比如衢州已吸引一批杭州數(shù)字企業(yè)開展當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)，杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要各地場景，一批高新企業(yè)從軟件研發(fā)進(jìn)入硬核制造、從數(shù)字化樣板車間走向規(guī)模化無人工廠更需要空間支撐，杭衢各級(jí)政府、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、企業(yè)代表可共商共議，在衢州海創(chuàng)園基礎(chǔ)上深化“雙向飛地”合作，構(gòu)建“研發(fā)設(shè)計(jì)—孵化轉(zhuǎn)化—生產(chǎn)制造—售后服務(wù)”的山海產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新生態(tài)。

創(chuàng)新“多方合營”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)山海飛地共治。山海兩地需加快探索“你中有我、我中有你”的科創(chuàng)飛地法人治理結(jié)構(gòu)，樹立飛地合作新典范。同時(shí)，探索山海科創(chuàng)飛地委托飛入地產(chǎn)業(yè)平臺(tái)運(yùn)營的新機(jī)制，理順競合關(guān)系。如蕭龍大廈可全部或部分委托蕭山經(jīng)開區(qū)運(yùn)營，千島智邦大廈落成后也可嘗試委托云棲小鎮(zhèn)管委會(huì)運(yùn)營，探索山海合營科創(chuàng)飛地，通過飛地將縣域經(jīng)濟(jì)嵌入大都市產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)圈。在深度合作基礎(chǔ)上，雙方政府構(gòu)建長效的飛地管理機(jī)制，在實(shí)踐中落實(shí)屬地政府的稅務(wù)、市監(jiān)和衛(wèi)生等監(jiān)管責(zé)任。

創(chuàng)新“網(wǎng)絡(luò)融入”機(jī)制，加強(qiáng)山海服務(wù)保障。通過省市政策體系引導(dǎo)，在建設(shè)空間、金融支持、人才認(rèn)定、科技成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新券兌付等方面盡快破題，加強(qiáng)山海科創(chuàng)飛地的要素保障。參考溫州嘉定科創(chuàng)園對(duì)接上海科研機(jī)構(gòu)解決共性技術(shù)難題的做法，推動(dòng)杭州山海科創(chuàng)飛地加快融入杭州都市圈以及長三角創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。探索“區(qū)中園”“園中園”服務(wù)體系，將山海科創(chuàng)飛地納入所在開發(fā)區(qū)或園區(qū)的發(fā)展體系，使其共同參與雙創(chuàng)活動(dòng)、招商活動(dòng)，共享屬地便利化公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)兩地人才、市場、技術(shù)、數(shù)據(jù)等創(chuàng)新要素的相互支撐。

創(chuàng)新“多元共享”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)山海共富共贏。探索以市場機(jī)制、股權(quán)設(shè)置實(shí)現(xiàn)合理的飛地利益分配，通過山海各方力量共促飛地可持續(xù)發(fā)展，為山村穩(wěn)固消薄收益、為山區(qū)走上共富快車道。盡快出臺(tái)省市專項(xiàng)政策及細(xì)則，引導(dǎo)此類飛地從選址、建設(shè)、運(yùn)營和評(píng)估全過程向社會(huì)開放，激發(fā)山海兩地企業(yè)、高校、投資機(jī)構(gòu)和科技中介等不同主體充分參與，惠益更多中小企業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)共富。同時(shí)，以政策鼓勵(lì)山海科創(chuàng)飛地為山區(qū)百姓增收、異地就業(yè)、文旅發(fā)展等疏通渠道。推廣淳安—西湖千島智谷“共富廣場”經(jīng)驗(yàn)，即在樓宇廣場打造“黨建引領(lǐng)，消薄增收”千島湖綠色農(nóng)產(chǎn)品展銷平臺(tái)，動(dòng)員在杭流動(dòng)黨員通過“線上+線下”的方式推介千島農(nóng)旅產(chǎn)品。

作者單位：杭州市委黨校

本文系2022年杭州財(cái)政經(jīng)濟(jì)研究會(huì)合作課題《杭州科創(chuàng)飛地高質(zhì)量發(fā)展路徑的調(diào)查研究》成果