我國殯葬改革與管理的若干問題

◎王金華

縱觀人類文明史，殯葬是人類自我意識覺醒、走向文明的重要標志，也是記載歷史、傳承文明的重要載體。無論是我國秦朝的兵馬俑，還是古埃及的金字塔等，都是最好的例證。我國是一個有著數(shù)千年殯葬文化傳統(tǒng)的國家，形成了獨具特色、底蘊深厚的生死哲學觀、倫理道德觀和殯葬禮儀觀，體現(xiàn)了中華民族慎終追遠、孝為德本的殯葬核心精神和民族特質，對后世的殯葬活動產(chǎn)生了深遠的影響。1956年4月27日，毛澤東等151名老一輩黨和國家領導人聯(lián)合簽名向全黨全社會發(fā)出倡議書，倡導人死后實行火葬，不保留遺體，不保留骨灰，不修墳墓，不搞大操大辦，拉開了我國殯葬改革的帷幕。從他們提出倡議到現(xiàn)在，迄今已過了一個甲子有余。我國的殯葬改革到底進行得怎樣？如何評價和看待殯葬改革？進入新時代是否繼續(xù)推進殯葬改革？不忘來時路，才能走好未來路。理清這些問題，對黨和國家很重要，對家庭和社會也很重要，對具體負責這項工作的民政部門尤為重要。

一、如何看待和評價殯葬改革

在我們這樣一個人口大國，要不要推行以火葬為核心的殯葬改革，始終存在著兩種聲音：一種認為，我國人口眾多，土地資源緊缺，應該而且必須推行殯葬改革，改土葬為火葬，以減少對土地、木材等資源的占有和浪費，解決死人與活人爭地的問題；而另一種觀點恰恰相反，認為中國實行土葬有幾千年的傳統(tǒng)，“入土為安”已成為習俗并深入人心，遺體也好，棺材也罷，過幾十年就自然溶解了，根本不存在死人與活人爭地的問題。兩種聲音從來沒有停息過，而且誰也說服不了誰。

理清這個問題，首先要回到原點，看一看當初倡導推行殯葬改革的動機和起因。毛澤東發(fā)起實行火葬的倡議不是臨時起意，或者說心血來潮，而是深思熟慮、著眼長遠而采取的一項重大舉措。當時有兩個直接動因：一是毛澤東等老一輩革命家對開國元勛任弼時修墓安葬的思考。任弼時是新中國成立后去世的第一位黨和國家領導人，經(jīng)中央批準去世后在八寶山革命公墓修建了一座300平方米左右的墓地，毛澤東在同周恩來、朱德等領導人談起這個問題時說，任弼時作為黨和國家領導人給予厚葬是必要的，但如果我們這些人去世后每人弄這么一塊墓地，埋葬自己的遺體，是不是有點浪費了，時間久了我們到哪兒找這么多墓地。二是對新中國成立初期杭州西湖周邊散埋亂葬做法的批評。毛澤東在新中國成立后曾經(jīng)在杭州西湖療養(yǎng)休息，在跟秘書、警衛(wèi)一起散步時發(fā)現(xiàn)，西湖旁邊每年都會增加很多新的墳墓，他便找來時任浙江省委第一書記的江華，希望浙江能夠帶頭治理散埋亂葬，進行移風易俗。兩件事情促使毛澤東思考中國的殯葬問題。1956年4月26日至28日，中央工作會議在北京召開，會議休息間隙，毛澤東請秘書拿來早已起草好的倡議書，帶頭在上面簽上了“毛澤東”三個大字，周恩來、朱德等領導人都先后在倡議書上簽了字。陳云因公務未出席本次會議，但他了解到這個情況，便于1959年2月10日特別給中央寫了“贊成火葬，特補此信，作為我的補簽字”的信函。此倡議書共有151位黨和國家領導人參加簽名。在倡議書中，毛澤東倡導推行的殯葬改革主要有兩個方面的內容：一是改革安葬方式，在火葬區(qū)推行人死后實行火葬，不保留遺體，不修墳墓，其目的是節(jié)約土地；二是進行移風易俗，人死后不搞大操大辦，不搞封建迷信活動，其目的是改良社會風氣，改造國家，而且要求“后死者必須保證先死者實行其火化的志愿”。

從改革實際情況看，推行火葬得到了重視，各地遵循積極、有步驟的原則，根據(jù)人口、耕地、交通等狀況，劃定了火葬區(qū)和土葬改革區(qū)。在土葬改革區(qū)，實行遺體集中安葬，禁止在公墓和農(nóng)村公益性墓地散埋亂葬；在火葬區(qū)，大力推行遺體火化，火化率盡管中間有變化，但總體上呈逐步上升趨勢。據(jù)統(tǒng)計，目前火葬區(qū)覆蓋人口已達8.08億人，約占總人口的58.1%，覆蓋國土面積占國土總面積的52.4%，2019年火化遺體522.4萬具，火化率已達52.3%。如果按每具棺材1.5立方米木材、每座散墳占地10平方米計算，推行遺體火化2018年全年可為國家節(jié)約木材700多萬立方米，節(jié)約土地6萬余畝。如果60年算下來，節(jié)約的土地和木材將是一個相當可觀的數(shù)字。

從移風易俗方面來看，黨和政府下了很大的功夫，各種辦法都想盡了，但改革并不盡如人意，效果不太理想：大操大辦、盲目攀比之風盛行，重殮厚葬、骨灰裝棺再葬問題突出；一些喪葬陋俗、封建迷信活動死灰復燃；一些所謂“成功人士”修建豪華墓、活人墓屢禁不止；少數(shù)黨員干部利用喪事活動借機斂財、迷信風水，影響極壞；一些地方還出現(xiàn)“因喪致貧”“因喪返貧”現(xiàn)象。2013年黨中央痛下決心印發(fā)《關于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》，要求黨員干部帶頭文明節(jié)儉辦喪事，帶頭火葬和生態(tài)安葬，帶頭文明低碳祭掃，帶頭宣傳倡導殯葬改革。文件出臺已多年，但文件精神并沒有得到很好的落實。陜西、湖南、福建等地媒體曝光的黨員干部帶頭修建大墓、豪華墓現(xiàn)象，上海、北京等地存在的“天價墓地”，各地紀委曝光處理的黨員干部大操大辦、收受禮金的典型案例，都是有力的例證。

由此可見，殯葬改革是一項破千年舊俗樹一代新風的社會改革，是一項重大的系統(tǒng)工程，不是一朝一夕就能完成的，必須持續(xù)不懈地予以推動，任何否定改革的“錯誤論”和簡單粗暴的“速勝論”都是有害無益的。總體而言，我國的殯葬改革是成功的，火葬區(qū)的老百姓除少數(shù)人外，絕大多數(shù)都能接受火葬這種方式。因此，殯葬改革的方向是正確的，不容否定和質疑。

二、哪種安葬方式更優(yōu)

我國是一個多民族的國家，對生死有不同的理解，因此安葬方式亦多種多樣。有歷史悠久的土葬，有從佛教延續(xù)下來的火葬，有古老獨特的藏族天葬、塔葬，有蒙古族的野葬，有赫哲族和達斡爾族將死者的尸體懸掛或擺放在樹上的風葬或樹葬，有南方少數(shù)民族地區(qū)流傳甚廣的懸棺葬，等等。幾乎每個民族都因風俗習慣、宗教信仰、生活方式不同而創(chuàng)造或選擇了本民族獨特的安葬方式。

推行殯葬改革選擇哪種安葬方式更好？這是一個棘手的問題，時至今日并沒有完全解決。從改革歷程看，殯葬改革涉及殯、葬、祭三個環(huán)節(jié)，爭議最大的是安葬方式的選擇。毛澤東等老一輩革命家倡導火葬的初衷是由土葬改為火葬，不保留骨灰。他自己就打算遺體火化后把骨灰撒到長江去喂魚，因為自己活著時愛吃魚，吃的魚太多了，把骨灰撒到長江去喂魚，這樣也就公允了、平衡了，符合“物質不滅定律”，但事情的發(fā)展似乎并沒有完全按照老一輩革命家的意愿進行。殯葬改革中安葬方式更是長期爭論不休的問題，人的遺體或火化后的骨灰如何處理？土葬和火葬、傳統(tǒng)墓葬與骨灰存放、占地安葬方式與不占地的樹葬、海撒、深埋不留墳頭等生態(tài)安葬方式，孰優(yōu)孰劣，大家眾說紛紜、莫衷一是。

1997年國務院頒布的《殯葬管理條例》，受計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元結構的影響，對安葬方式作出如下規(guī)定：（1）在火葬區(qū)，人死后實行火葬，“以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式處理骨灰”，由縣、市政府制定規(guī)劃并籌資興建骨灰堂，以方便城鄉(xiāng)居民存放骨灰，但公墓不在此列；（2）在土葬改革區(qū)，可以興建公墓或農(nóng)村公益性墓地，集中安葬遺體；（3）火葬區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，可以由村集體興建農(nóng)村公益性墓地供本村村民安葬骨灰，但“不得對村民以外的其他人員提供墓穴用地”；（4）尊重少數(shù)民族的喪葬習俗，民族地區(qū)或少數(shù)民族家庭可按照本民族的習慣自行選擇安葬方式。由此可以看出，我國城鄉(xiāng)居民在安葬方式的選擇上是有區(qū)別的，農(nóng)村居民既可以選擇公益性骨灰堂，也可以選擇入土安葬的方式處理骨灰，而我國城鎮(zhèn)居民因沒有公益性公墓的制度安排，因此要么選擇不保留骨灰或在骨灰堂存放骨灰，要么到市場上選擇經(jīng)營性公墓安葬骨灰，即使火葬區(qū)的經(jīng)營性公墓也是一種“過渡形式”，不是我國殯葬改革的方向。這是社會上一直對政府或民政部門詬病“公墓價格高”“死不起、葬不起”的重要原因，也是我國殯葬制度設計的一大“漏洞”。

習俗改革具有長期性、反復性等特點，安葬方式與人們幾千年形成的“入土為安”的習俗密切相關。從殯葬改革的經(jīng)驗教訓看，多樣化的安葬方式將長期并存，國家不宜急于求成，整齊劃一地要求人們不保留骨灰或者只能選擇骨灰存放方式，而應提供骨灰存放、骨灰墓葬、海葬、樹葬等生態(tài)安葬等不同方式供群眾自主選擇。在現(xiàn)階段，國家可以運用經(jīng)費補貼、宣傳教育、示范引導等手段，引導人們選擇不占地或少占地的節(jié)地生態(tài)安葬方式，但不宜采用立法或強制手段強迫居民群眾必須接受某種安葬方式，這樣做既不現(xiàn)實，又難以滿足人們“逝有所安”的要求，更難以讓居民群眾成為改革的參與者、推動者。

三、殯葬服務以公益為主還是市場為主

殯葬涉及千家萬戶。殯葬服務有無公益屬性？哪些項目屬于基本公共服務，需要由政府予以保障？哪些項目可以向社會開放，通過市場競爭的方式滿足居民的喪葬需求？殯葬服務以公益為主，還是以市場為主？要不要建立基本公共服務體系？如何建設？這些問題過去常常成為“被遺忘的角落”，排不上黨委政府的議事日程。明顯的例證就是：新中國成立70多年，推行殯葬改革60多年，中央政府在“十三五”前幾乎沒有什么投入。法律法規(guī)只有一部帶有計劃經(jīng)濟痕跡、亟待修訂的《殯葬管理條例》。2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，也不見“殯葬”二字和“逝有所安”的蹤影。

殯葬改革是黨和政府自上而下強力推行的，提供基本殯葬服務以保障依法妥善處置遺體、安置骨灰、紀念逝者，涉及人的基本尊嚴，是群眾的基本需要，也是政府的基本責任。因殯葬服務涉及公共安全、衛(wèi)生防疫、自然壟斷等特性，很難通過充分市場競爭的方式形成良好的服務格局。因此，有些服務項目必須由政府予以保障和提供，保持其公益屬性，有些服務項目則完全可以向社會開放，由市場來配置資源、調劑余缺，確保能夠滿足群眾的喪葬需求。毫無疑問，殯葬服務應堅持公益為主、市場為輔的原則，盡快把基本殯葬服務納入國家基本公共服務體系，確立殯葬公共服務的合法地位和身份。

但哪些是基本事項，哪些是非基本事項？從各地實際做法看，項目內容并不完全一致。多數(shù)地方包括遺體接運、暫存、火化、骨灰存放四項內容，有的地方增加了骨灰盒、生態(tài)安葬等內容。山東省沂水縣推行從遺體接運、火化到骨灰盒、公益性墓穴、追悼儀式、墓碑等“殯葬全免費”制度，不讓老百姓掏一分錢，得到了社會一片叫好聲。[1]按照基本公共服務特征和要求，火葬區(qū)基本服務項目至少包括遺體接運、遺體暫存、遺體火化、骨灰存放和骨灰生態(tài)安葬。土葬改革區(qū)基本服務項目至少包括遺體接運、遺體暫存、遺體生態(tài)安葬。各地可根據(jù)財力狀況、居民需求等實際情況適當增加服務項目。

2021年6月17日，用無人機拍攝的洪雅縣止戈鎮(zhèn)一處鄉(xiāng)村公益性公墓。四川眉山市洪雅縣為滿足群眾對殯葬改革基礎設施的需要，從2019年起實施殯葬改革工作三年行動計劃，將鄉(xiāng)村公益性公墓建設納入鄉(xiāng)村振興內容。目前全縣已建成28個鄉(xiāng)村公益性公墓，火化率達100%，鄉(xiāng)村公益性公墓覆蓋全部行政村。

僅有這些還不夠，要把殯葬基本公共服務體系建設好，還必須明確政府應承擔的責任，處理好政府、市場、社會之間的關系。首要的責任是把殯葬設施建設好。統(tǒng)籌確定殯葬基礎設施數(shù)量、布局、規(guī)模和功能，加大投入，重點完善殯儀館、骨灰堂、公益性公墓等基本殯葬公共服務設施，逐步形成布局合理、設施完善、功能齊全、方便可及的基本殯葬公共服務網(wǎng)絡。其次要制定惠民殯葬政策。按照“公共服務均等化”的要求，明確基本公共服務項目、標準和覆蓋范圍，對特困供養(yǎng)人員、最低生活保障對象、生活困難的重點優(yōu)撫對象以及其他城鄉(xiāng)困難群眾，免費提供基本服務項目；有條件的地方可以把免費范圍擴展到所有城鄉(xiāng)居民。再次要明確基本殯葬服務提供方式。政府能自己提供的，盡可能由政府舉辦的經(jīng)營主體提供；政府確實無法自行提供的，可以通過購買服務或委托的辦法授權合法的社會運營主體予以提供，但要通過派駐公務人員等方式切實加強監(jiān)管，確保不發(fā)生公共安全事件。所有基本殯葬服務項目，應全部實行政府定價，并建立動態(tài)調整機制，對其他非基本公共服務項目，則由經(jīng)營主體根據(jù)市場行情自行定價。

四、殯葬“暴利”是如何形成的

社會上對殯葬“暴利”“天價墓”等多有詬病，而且由來已久。如何看待這個問題？實際情況到底怎樣？我們必須用事實和數(shù)據(jù)來回答。

殯葬業(yè)是一個特殊的行業(yè)，外人并不了解也很難了解實情。它之所以特殊，一是它與死人打交道，死的問題在中國歷來諱莫如深，有許多禁忌，如果不是家人或朋友去世，一般人不會到這些場所，也不會與之打交道；二是按照現(xiàn)有規(guī)定，無論是興建殯儀館，還是建設骨灰堂、公墓，都要經(jīng)過行政審批，而這些設施因受土地資源、死亡人口等因素限制，不是建地越多越好，也不是誰想建就能建，一般需要根據(jù)規(guī)劃審批和建設；三是絕大多數(shù)殯葬設施都由政府或政府民政部門舉辦，絕大多數(shù)的殯葬服務項目都要依托殯儀館、公墓、骨灰堂等開展，從事這個行業(yè)的殯葬服務機構或單位基本上都是事業(yè)單位性質。上述特點，決定了殯葬行業(yè)是一個帶有自然壟斷性質的服務行業(yè)，很難開展充分的市場競爭，加上其封閉性，外人很難了解其全面和真實的情況，只能根據(jù)自己的體驗和道聽途說的一些信息作出判斷。

據(jù)統(tǒng)計和調查摸底，目前全國共有殯儀館1760個，公墓1420個，骨灰堂3675個，殯葬職工8.1萬人。從上述數(shù)據(jù)可以看出，殯儀館、公墓每個縣區(qū)不足一個，骨灰堂每個區(qū)縣平均一個左右，很難滿足城鄉(xiāng)居民群眾遺體火化、骨灰存放、墓穴安葬的需要，也不方便平時祭掃。在設施嚴重失衡、服務產(chǎn)品供需短缺的情況下，殯葬服務市場價格則水漲船高，一路高歌猛進而不見下降，老百姓辦理喪事的費用只見增長而不見降低。

尤其是公墓審批，因受規(guī)劃、土地、鄰避等限制，各地普遍采取了從嚴控制的政策，公墓總量與需求之間嚴重脫節(jié)。據(jù)統(tǒng)計，近10多年來，每年公墓增長量每個省平均不到1個，北京、上海、江蘇等省市10多年都沒有批建公墓。這種情況下，不管是國有還是民營性質的公墓，事實上已處于相對壟斷的市場地位，客觀上造成了墓位的短缺，公墓成了稀有資源，一些公墓經(jīng)營者“坐地漲價”，甚至制造噱頭炒高價位，“活人墓”、“天價墓位”、公墓暴利便成為伴生品。尤其是率先進入殯葬行業(yè)的個別上市公司，因為這種優(yōu)勢而使自己披露的業(yè)績非常“亮麗”，社會公眾據(jù)此評價殯葬行業(yè)是“暴利”行業(yè)亦不足為奇。因此，供需結構失衡是殯葬行業(yè)“暴利”產(chǎn)生的首要原因。

因殯葬設施短缺、供給不足，導致一些地方的老百姓認為政府不講道理，要求大家實行火化，但要跑很遠的地方，費用還要自己負擔，有的地方本縣沒有火化設施還要跑到鄰近的縣去火化。火化設備也很落后，多數(shù)還是燒柴油，排放不達標，對環(huán)境造成污染。火化后沒有公益性公墓進行安葬，很多地方老百姓只能自己找地方安埋骨灰，農(nóng)村居民只好埋在自留地或承包地里，城鎮(zhèn)居民只能花高價到經(jīng)營性公墓去購買墓穴。前不久媒體披露的南京等地出現(xiàn)的“住宅式”墓地就是當?shù)鼐用褚蚬嫘园苍嵩O施不足被迫無奈興建的。

民政部門在其中的地位則非常尷尬：作為管理者，民政部門必須按照現(xiàn)有的法規(guī)政策規(guī)定嚴格執(zhí)法、秉公辦事，為殯葬服務市場營造良好的營商環(huán)境，確保各服務主體為城鄉(xiāng)居民群眾提供優(yōu)質的殯葬服務產(chǎn)品。但民政部門同時又是殯葬服務機構的舉辦者和服務產(chǎn)品的主要提供者，作為服務者，則希望最大限度地規(guī)避法規(guī)政策的約束，盡可能多地提供產(chǎn)品，盡可能多地賺取利潤。因此，民政部門既要扮演好“管理者”的角色，當好裁判員，又要扮演好“服務者”的角色，當好運動員。實際工作過程中，這是很難做到的，因此，我們經(jīng)常看到民政部門把兩個角色混為一體，后果就是“管辦不分”“政企不分”，公益不像公益，市場不像市場，管理秩序混亂，服務質量低劣，很難不讓社會詬病和指責。

民政部門舉辦的殯儀館等殯葬服務機構的定位一開始就是模糊不清、自相矛盾的。比如，多數(shù)地方都把殯儀館定性為差額撥款或自收自支的事業(yè)單位，這就意味著殯儀館必須通過服務收費才能掙錢養(yǎng)活全館干部職工，掙錢維持正常運轉，甚至掙錢更新設施設備。據(jù)了解，全國80%以上的縣級殯儀館都處在虧損狀態(tài)，每年的火化量不足以維持殯儀館的正常運轉，當?shù)刎斦植唤o予補貼，只能自己想辦法解決。為了甩包袱，有的地方“以墓養(yǎng)館”，政府在殯儀館周邊地區(qū)或其他地方劃出一塊地，讓殯儀館作為公墓進行經(jīng)營。殯儀館為了增加收入，常常把本應是公益性的公墓作為經(jīng)營性公墓進行經(jīng)營，價格與經(jīng)營性公墓一樣；有的干脆把殯儀館交由民營企業(yè)投資運作，幾乎放棄監(jiān)管，高收費、亂收費由此而生。個別地方民政部門甚至還要從殯儀館、公墓收入中收取一部分管理費，以彌補辦公經(jīng)費的不足。在這種情況下，民政部門很難自證清白，也很難洗脫殯葬行業(yè)屬于“暴利”行業(yè)的質疑。

五、殯葬改革的出路在哪里

進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生變化，人民群眾對美好生活的向往從“生”延伸到“死”，希望生的寬心、活的舒心、死的安心。就個人而言，死的問題，乃人生的最后一個環(huán)節(jié)；就國家而言，死的問題，乃民生保障的最后一個鏈條。如何辦好群眾身后事、實現(xiàn)“逝有所安”已成為重大的時代課題、群眾的重大關切、黨和政府的重要工作。新的歷史條件下，我國的殯葬改革必須正本清源，著力改革體制機制漏洞，健全基本殯葬服務體系，加強領導、綜合施策，真正解決這一讓老百姓關心的煩心事、操心事。

全面加強黨對殯葬工作的領導。60多年的殯葬改革實踐反復證明，黨委和政府強有力的領導是做好殯葬改革和殯葬工作的根本保障。因此，殯葬改革要持續(xù)深入推進下去，必須全面加強黨對殯葬工作的領導，把殯葬改革列入黨委和政府重要議事日程，把“逝有所安”納入民主保障鏈條，擺在更加突出的位置予以推進。要從中央到地方成立黨委和政府領導同志牽頭的殯葬工作領導協(xié)調機制，尤其是要壓實地方黨委政府及相關部門責任，強化地方黨委政府的領導和屬地管理責任，推動形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村“五級書記”抓殯葬工作的良好局面。

發(fā)揮黨員干部的帶頭作用。我國已有黨員9500多萬，加上非共產(chǎn)黨員領導干部，有近1億人。這部分人的作用發(fā)揮好了，殯葬改革將形成眾志成城、摧枯拉朽之勢，任何力量都不可阻擋。要進一步落實中辦、國辦《關于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》，像當年毛澤東等老一輩黨和國家領導人那樣，黨員領導干部要自覺簽訂承諾書，把辦理家屬喪事活動情況納入黨員領導干部個人重大事項申報范圍。縣級以上地方黨委對黨員干部操辦喪葬事宜做出具體規(guī)定，對大操大辦、借機斂財、違法違規(guī)安葬的，進行嚴肅處理，推動殯葬領域全面從嚴治黨，以黨風帶動民風社風。

探索更多節(jié)地生態(tài)安葬方式。按照現(xiàn)有規(guī)定，城鄉(xiāng)居民安葬骨灰或遺體主要采取骨灰寄存、墓穴安葬、不保留骨灰（樹葬、花壇葬、撒海、水晶等）三種方式。骨灰寄存和不保留骨灰、不占地的生態(tài)安葬方式是國家提倡的主要方式，但受入土為安等傳統(tǒng)思想影響，許多人尚難以接受，仍然選擇墓穴安葬的方式。基于我國人多地少的國情和傳統(tǒng)習俗，應鼓勵采用更多節(jié)地生態(tài)的安葬方式和可降解材料，要加大宣傳，創(chuàng)造條件，讓更多的人選擇骨灰散撒、海葬、樹葬、骨灰水晶等不占地方式。可由政府給予一定數(shù)量的補貼，并統(tǒng)一修建紀念設施；也可以在林地、草地劃出一定范圍，實行樹葬、草坪葬安葬遺體或骨灰，由家屬自愿認養(yǎng)一棵樹、一小塊草坪，實行統(tǒng)一管理和刻制墓碑或設置二維碼，但不得修建墳墓，不得實行石化、硬化，不得破壞原有植被，讓更多的群眾自覺接受和參與殯葬改革。

加快殯葬設施和服務體系建設。當務之急是以省、市、縣為單位，制定本行政區(qū)域殯葬設施規(guī)劃，按照以5萬人口為覆蓋范圍或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為單元，大力建設公益性骨灰堂，特別是補齊城鎮(zhèn)公益性公墓這個“短板”，解決供需失衡問題。火葬區(qū)要以縣為單位，每個縣建設一座殯儀館，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道至少建設一座公益性公墓、一座骨灰堂，有條件的地方可以以村（社區(qū)）為單位建設公益性公墓或骨灰堂。要建立健全基本殯葬服務制度，進一步完善惠民殯葬政策，鼓勵人們以不占或少占地的方式處理骨灰或遺體。對實行傳統(tǒng)墓葬方式安葬的，采用市場手段予以調節(jié)，讓他們多付費或向經(jīng)營企業(yè)多收稅；對實行骨灰存放的，原則上不收費或少收費；對實行海葬、樹葬、深埋不留墳頭的，不僅不收取任何費用，而且由政府給予喪屬一定的財政獎補，作為對他們節(jié)約土地和生態(tài)文明行為的褒揚。要逐步破除殯葬城鄉(xiāng)二元分治格局，逐步形成公益性為主，經(jīng)營性為輔，節(jié)地生態(tài)為導向的殯葬管理服務新格局。

改革現(xiàn)有殯葬管理體制機制。要加快殯葬領域“放管服”改革，公益的歸公益，市場的歸市場，徹底解決公益性與經(jīng)營性殯葬服務機構不分的問題。民政部門及其殯葬服務機構要斷臂求生，主動推進殯葬服務機構“管辦分離”改革，屬于政府應承擔的職責（設施建設費、殯儀館運營費、公益性骨灰堂和公墓管理費、惠民政策補貼費等）要切實履職到位，不得轉嫁或推卸責任。進一步優(yōu)化殯儀館、殯儀服務站、公墓、骨灰堂等殯葬設施審批制度，進一步明確申請主體、審批主體、審批條件、程序和期限等，規(guī)范權力運行，提高審批效率。禁止在醫(yī)療衛(wèi)生機構內銷售喪葬用品和開展有償殯儀服務活動。加強殯葬系統(tǒng)人才隊伍建設，盡快在高校設置殯葬管理服務或生命文化教育院系或專業(yè)，盡快制定出臺殯葬行業(yè)特殊崗位津貼政策，盡快建立殯葬從業(yè)人員職業(yè)能力水平評價制度，健全殯葬領域人才培養(yǎng)與激勵機制。

加強殯葬領域法治建設。盡快研究制定《殯葬法》或《殯葬管理法》的必要性、可行性。現(xiàn)有的《殯葬管理條例》是1997年頒布實施的，許多條文已不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，應盡快加以修訂。此外，殯葬管理涉及規(guī)劃、用地、建設、價格制定、服務收費、運營監(jiān)管等多個環(huán)節(jié)，應盡快建立聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法或綜合執(zhí)法機制，把監(jiān)管執(zhí)法落實到位，形成發(fā)展改革、公安、城鄉(xiāng)建設、自然資源、市場監(jiān)管、林業(yè)等職能部門密切協(xié)作、合力共治的監(jiān)管執(zhí)法格局。■

[注 釋]

[1] 薛峰.沂水縣殯葬改革的實踐與思考[N].中國社會報，2018-11-06.