農民專業合作社“空殼社”清理中發現的問題及對策

農民專業合作社是農民進入市場的載體，近年來，由于政府的大力提倡與引導，農民合作社發展迅速，但在數量快速增長的同時，“空殼化”農民合作社也不斷出現。為了加快培育各類新型經營主體，更好推進農民專業合作社規范化、示范化建設，提升農民專業合作社整體素質，使其成為鄉村振興的重要力量，各地必須提高重視程度，通過采取主動服務、適當提高市場準入門檻、改善優惠扶持政策、強化動態監管、暢通退出機制等有效措施，引導農民合作社規范、健康發展。根據工作要求，青海省海東市樂都區于2021 年開展了農民專業合作社“空殼社”專項清理工作，取得了較好成效。筆者結合本職工作中“空殼社”清理實際，談談當前農民專業合作社“空殼社”清理中存在的問題與對策。

一、基本情況

截至2020 年底，筆者所在青海省海東市樂都區注冊登記農民專業合作社1209 家，其中：種植類462 家，養殖類515 家，苗木類106 家，其他63 家，種養結合類63 家；國家級示范社8 家，省級示范社51 家，市級示范社109 個，區級示范社215 家。通過專項清查，清查出運行正常的合作社841 家，占70%；無實質經營的合作社159 家，占13%；失聯的合作社151 家，占12%；自愿注銷的合作社58 家，占5%。

二、發現的主要問題

經樂都區農業農村局、區市場監督管理局、區稅務局、區供銷聯社、區林業和草原局等對全區經營異常的農民專業合作社聯合排查，發現主要存在如下問題：

一是加入合作社的門檻低。部分合作社注冊，均是一人、家人或是多人出資按股份合作辦社，沒有對照《農民專業合作社法》條款進行登記、量化等。二是管理及財務制度不健全。按照《農民專業合作社財務會計制度》要求規范建賬的農民專業合作社較少，大都無專門的財會人員，沒有建立財務核算機制；已建賬核算的農民合作社，在票據使用、資金監管、物資收發、產品銷售、項目建設、成員賬戶等方面也存在不規范問題。

有的農民專業合作社沒有收入，也不向稅務機構進行零申報；很多合作社沒有辦理“三證合一”營業執照，仍沿用舊的營業執照，造成市場監管部門年檢工作完不成，很多合作社被拉入異常名錄系統。

農民專業合作社“空殼社”專項清理工作要求中只提出了六類問題（市場監督部門列入經營異常名錄、無農民成員實際參與、無實質性生產經營活動、因經營不善停止運行、涉嫌以合作社名義騙取套取國家財政獎補和項目扶持資金、從事非法金融活動）的清理范圍，沒有明確“空殼社”的詳細認定標準，對列入經營異常名錄、無實質生產經營活動的合作社的具體細則沒有界定，在清理中難以把握范圍和尺度。

《農民專業合作社法》和《農民專業合作社登記管理條例》對合作社登記注冊寬進窄出，注銷比注冊登記復雜，需要組織清算和發布公告等，設置條件高，很多理事長嫌手續多、程序煩瑣，加之經營不善等，往往無暇顧及，導致注銷登記難以實施。國家工商總局發布的《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》中明確指出，“被列入企業經營異常名錄或嚴重違法失信企業名單的”不適用簡易注銷程序。而在經國家批準推行簡易注銷登記工作中，樂都區市場監管部門擔心糾紛，尺度難以把握，造成注銷滯后。

三、對策建議

為進一步推進農民專業合作社“空殼社”專項清理工作，宜成立以農業農村局牽頭、市場監督管理局牽頭、稅務局牽頭的3 個清查小組，通過現場查看合作社經營場所、生產基地、管理制度、財務會計賬目等，結合實地問詢合作社交易相對人、成員、村“兩委”等，對合作社經營狀況作出準確判斷。對摸底排查中發現問題的合作社，逐一建立問題臺賬，為清理整頓提供依據。

一是對運行較好的農民專業合作社，引導擴大經營規模，提高服務帶動能力，進一步做大做強，并通過項目扶持激發合作社的創業積極性。二是對無實質經營的農民專業合作社，和市場監管部門溝通、商議，盡量通過簡易程序注銷合作社。三是對于經營不善的合作社，引導其先以創建示范社為目標，以“缺什么補什么”為原則，進行改造完善和規范提升。

在清理整頓工作過程中，發現涉嫌騙取套取涉農資金補助或中央預算內投資支持項目資金的，移交財政部門依法查處。發現涉嫌從事非法金融活動的，由金融工作部門會同掃黑領導小組成員單位負責查處工作。

一是相互交流，引導推廣學習相關縣市專項清理“空殼社”的好典型、好經驗、好做法，科學開展甄別處置工作。二是進一步明晰部門責任。通過黨委、政府部門統籌協調，壓任務、分擔子，明確財政、市場監管、金融、水利、林業、供銷合作社等部門職責，對照時間節點，分階段開展清理工作，建立協調信息通報機制，確保工作有序推進。

通過排查清理，建立名冊，對不規范的，進行技術指導服務；對違規違法的，堅決注銷取締；對以個人、家人名義成立的，指導其變更為家庭農場等。通過清理注銷一批、引導轉制一批、整頓規范一批、提升壯大一批、依法查處一批，促進農民合作社健康有序發展，為鄉村振興作出積極的貢獻。

通過科技人才培訓，產業扶貧技術指導，理事長和輔導員培訓，聘請農業農村部門、市場監督管理部門、稅務等部門的專業技術人員，對合作社清理規范、合作社登記或注銷、合作社品牌營銷等進行技術服務指導，進一步提升輔導員和理事長能力水平。同時，加大宣傳力度，與“中郵”“中化”“中糧”等部門開展多項聯合服務，做大做強農民專業合作社。

充分利用“空殼社”清理成果，開展合作社質量提升行動，結合實施鄉村振興戰略出臺新一輪合作社提質發展指導意見，建立農民合作社監測淘汰機制等，加大示范社培育創建力度，引導農民合作社開展合作，研究制定《農民專業合作社財政扶持資金管理辦法》，創新農業金融互助保險、融資管理辦法等，充分發揮各相關部門的職能作用，為農民專業合作社規范發展提供更好的指導、扶持和服務。

建議在規范提質發展的基礎上，積極培育壯大農民專業合作社，探索推進“空殼社”簡易注銷辦法和建立農民專業合作社大數據平臺，大力推動農民專業合作社示范社及品牌建設，積極爭取財政資金，加大對農民專業合作社的項目扶持力度。