政府購買公共圖書館服務案例研究

劉艷

關鍵詞：政府購買;公共文化;公共圖書館;社會化管理

摘 要：文章簡述了政府購買公共圖書館服務的研究概況及相關概念，梳理了政府購買公共圖書館服務的政策背景，并以首都圖書館為例對政府購買公共圖書館服務行為進行了分析，在總結政府購買公共圖書館服務取得成效的同時，對存在的問題提出了相應的解決對策。

中圖分類號：G251 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1588（2022）06-0004-03

1 相關概念

關于政府購買公共圖書館服務，學者們見仁見智，從不同角度提出了自己的見解。例如，苗美娟認為政府在市場機制條件下向社會力量購買公共服務，是基于服務的數量與質量進行費用支付，而這種舉措是充分發揮市場機制的重要體現[1];劉曉婷認為政府對于圖書館公共服務內容的購買是與承接主體形成契約關系的主要方式[2];高凡等認為政府購買公共圖書館服務是一種圍繞“政府、社會、契約、評估”等關鍵詞開展的活動，是政府與社會二元主體通過市場化契約達成的委托代理關系[3]。綜上，筆者認為政府購買公共圖書館服務是政府利用市場經濟規律，通過一定手段和方式把圖書館服務交給社會組織運營管理，并根據績效評估和受眾效果支付費用的行為。

2 政策背景

自2011年起，國家就針對政府購買服務出臺并實施了一系列政策性文件。2015年，文化部、財政部等部委聯合發布《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，首次將公共圖書館的運行和管理列入《政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄》。《中華人民共和國公共文化服務保障法》和《中華人民共和國公共圖書館法》也規定，政府要采取購買服務的措施，支持社會力量參與公共服務建設和公共圖書館服務。

3 研究概況

筆者通過中國知網進行專業檢索，構建檢索式為：TI=（‘政府購買’+‘政府購買服務’+‘政府購買公共服務’）AND TI=‘圖書館’，檢索時間為2021年9月15日，共檢索到相關文獻93篇，其中期刊論文77篇、學位論文13篇、會議論文2篇、新聞報道1篇，詳見表1。

表1顯示，2012—2015年共發文15篇，平均年發表量3.75篇，主要研究政府購買服務的背景、嘗試、障礙和方向等;2015年，隨著《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》的發布，多層次、多方式公共文化服務體系建設持續推進，發文量在2016年達到峰值，研究內容主要包括政府購買服務的服務模式、發展模式和風險防范等;2017—2018年共發文35篇，以案例研究、績效考核和體制機制研究等為主要研究方向;2019—2021年共發文23篇，主要圍繞法律制度構建和第三方評估機制等方面展開研究。

4 政府購買公共圖書館服務行為分析——以首都圖書館大興機場分館為例

4.1 首都圖書館大興機場分館簡介

首都圖書館大興機場分館（以下簡稱“分館”）是首都圖書館與大興國際機場合作共建的項目，定位為文旅融合體驗館，于2021年7月28日正式開館。分館一層場館位于大興機場航站樓公共區一層國際到達區域，二層場館位于國內隔離區二層A指廊A01登機口附近，共472平方米，擁有坐席175個、藏書12，644冊。

4.2 政府購買公共圖書館服務動因

分館采用政府購買服務方式進行運營是基于以下幾點考慮：一是響應政府購買服務政策，充分滿足讀者對公共圖書館的多元化服務需求，鼓勵更多的社會力量參與公共文化服務建設。二是希望改變圖書館的傳統管理模式，提升圖書館的服務效能，為北京市公共圖書館社會化管理探索可行性并積累經驗。三是首都圖書館編制不足及運營成本等因素。基于以上原因，分館最終采用政府購買社會化服務方式，履行招投標手續，由中標服務商負責日常服務和運營管理工作，服務期為11個月，首都圖書館負責日常監督和考核。

4.3 流程關系

在本項目中，政府購買公共圖書館服務主要涉及購買方、執行方、承接方和使用方，其中北京市政府為購買方、首都圖書館為執行方、艾迪訊公司為承接方、受眾（游客、旅客、機場工作人員、附近居民等）為使用方，詳見圖1。

4.4 購買模式

對政府而言，購買公共圖書館服務模式分為競爭性購買和非競爭性購買兩種，分別采用公開招標和定向購買的方式完成;對公共圖書館而言，運營模式分整體外包、項目外包和社會合作三種。在本案例中，分館屬于競爭性購買模式，即采用公開招標方式采購，運營模式為整體外包。

4.5 資金使用及支付

艾迪訊公司作為利益主體，在運營過程中會產生人工、辦公、活動、培訓管理、稅費等費用。政府一次性把資金交付給首都圖書館，首都圖書館根據合同約定進行日常支付，待合同服務期滿并考核合格后，按照實際到崗人數和服務人次結算剩余費用。

4.6 監督考核機制

首都圖書館參照北京市街道級公共圖書館的相關標準和平均業務量，除對開館時長、年到館讀者人次、年閱讀推廣活動和讀者活動次數以及讀者滿意度等方面提出定量要求外，還制定考核表圍繞開館時長、新增讀者數量、年到館讀者數量、文獻流通量、文獻外借量、開架圖書排架正確率、文獻保護措施、讀者活動數量、讀者意見處理與評價、讀者滿意率、隊伍建設與管理、員工培訓、員工精神面貌、員工服務態度、環境美潔度、設備維護、業務統計和媒體宣傳等指標進行打分，每個指標按照重要程度分別被賦予不同的分值。

5 取得的效果

5.1 圖書館職能得到充分發揮

開展社會教育和提供文化娛樂是公共圖書館的主要職能，擔負著為大眾服務的重要任務。公共圖書館只有不斷拓寬服務半徑，滿足不同行業人群的文化需求，擴大公共圖書館受眾群體，才能有效發揮其教育功能。大興國際機場是億萬旅客的集散地，也是吸引無數游客的旅游勝地，更是5萬余名工作人員的生活生產區，分館基于機場公共藝術設計的國際性和首都圖書館文獻資源的獨特性，為旅客、游客、工作人員等人群提供精準化服務，讓旅客在旅途中享受閱讀的樂趣，讓游客在網紅地打卡文化景點，讓工作人員在工作中充實精神文化，持續推動大興機場的人文建設。

5.2 有利于社會力量的發展壯大

2021年6月，文旅部發布《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》，提出要深入推進政府購買公共文化服務，創新社會力量參與公共文化服務方式。當前，公共圖書館將自身部分功能市場化、社會化，這一過程為社會力量提供了良好的發展環境，促進了社會組織、民間圖書館、社會運營公司的發展與壯大。分館投入使用后，多家媒體爭相報道，如：北京廣播電視臺進行探館拍攝報道，直播分館的首場文旅主題新書分享會——《四合院活物記》新書分享會，吸引了228.6萬人次線上觀看，在提升圖書館社會影響力的同時，也為運營公司積累了項目經驗。

5.3 提升圖書館服務能力和效能

社會力量參與公共圖書館服務與建設，對讀者需求具有更高的敏感性，針對不同讀者需求能夠快速做出改變和適應，其經營方式也較靈活多變，運營思路開闊，工作效率較高，讀者活動創新性強，能夠有效提升圖書館服務能力和效能。目前，分館納入北京市公共圖書館“一卡通”服務體系，讀者在網上預約成功后可到分館取書還書，此外，讀者還可以通過支付寶中的“閱讀北京”小程序掃碼借書，實現全國范圍內異地物流還書。

6 政府購買公共圖書館服務存在的問題及對策

6.1 建立健全法律法規解決法律規范缺失問題

目前，我國還沒有針對公共服務出臺專門的法律法規，購買公共圖書館服務只能參考《政府采購法》中的相關條款。陳紅認為，我國針對政府購買公共圖書館服務的相關法律內容并不完善也不健全，在現實操作中缺乏指導性與可行性，建議專門制定實用性法律與規章，可參考國外的程序，先公布預算方案和服務內容，履行公開招標程序，通過完善的法律規定監督保障管理質量[4]。例如，大興國際機場的空防安保等級屬于最高標準，分館招聘工作人員須是首都圖書館正式員工才能獲得準入資格，但這與事實及現有工作制度不符，同時也體現不出工作的便利性，因此亟須出臺一套權責明確、公開透明的法律法規提供制度保障，對購買公共圖書館服務的內容、范圍、標準、績效等進行明確指導，使其有法可依、有章可循。

6.2 政府加強引導緩解市場競爭不充分問題

雖然政府鼓勵有實力的社會組織和運營公司加入政府購買公共圖書館服務的行列，但從市場總量看，有實力提供公共圖書館運營外包服務的社會組織和運營公司的數量非常有限，致使政府購買公共圖書館服務的市場競爭并不充分，能夠提供跨省服務的更是寥寥無幾。因此，政府亟須制定優惠政策，加大對社會力量的培育，在資源對接、社會合作和人才供給方面對社會力量給予一定的引導和幫助。

6.3 進一步完善績效評估機制

政府一般會成立績效評估工作小組對購買的公共圖書館服務進行績效評估。在相關研究中，翟建雄認為公共圖書館的內部評價是封閉式的，反映業務的指標較多，反映效能的指標較少[5];郜豐信認為要加強公眾監督、媒體監督、行業監督和司法監督等方面的管理[6];陳紅認為應引入財政、審計、檢查、第三方評價公司等多元評價主體[7];齊玲閣認為有必要建立社會組織數據庫和信用體系[8]。筆者認為，政府購買公共圖書館服務要在開始、過程、結束等環節建立包含監督與評價的行之有效的評估機制，包括明確考核標準與細則、引入多元評價主體、多渠道獲取測評數據、制定獎懲機制等，促進政府購買公共圖書館服務的良性發展。

參考文獻：

[1] 苗美娟.政府購買圖書館公共服務的實踐探析[J].圖書館論壇，2016（7）：60-66.

[2] 劉曉婷，趙勝，趙宇鵬，等.政府購買圖書館公共服務模式研究[J].圖書情報工作，2016（15）：53-58.

[3] 高凡，喻興佳，劉云.近十年我國政府購買公共圖書館服務研究綜述[J].圖書情報工作，2020（23）：133-140.

[4][7] 陳紅.政府購買公共圖書館服務的障礙與未來方向[J].圖書館工作與研究，2015（10）：4-8.

[5] 翟建雄.關于基本公共圖書館服務市場化的思考[J].國家圖書館學刊，2015（5）：25-31.

[6] 郜豐信.政府購買圖書館服務的監管問題摭談[J].圖書館學刊，2015（9）：24-27.

[8] 齊玲閣.從政府包攬到社會供給：實現公共圖書館服務的新型模式[J].圖書館工作與研究，2016（4）：5-9.

（編校：徐黎娟）