政府基金更宜培育戰略性新興產業

曲崇明

政府引導基金應堅持合理的目標定位，不能以盈利為唯一目的，而應偏重于公共政策目標和經濟社會長期發展目標，應側重于公益性績效和社會績效的考核。

設立政府投資基金是發達國家培育戰略性新興產業普遍的方式。美、英、日、德四國發展新興產業的共同經驗就是，政府發揮示范、引領作用。深圳福田引導基金在成立5年左右的時間里，撬動社會資本的比例超過了10倍，實現了基金保值增值、培育戰略性新興產業、以資招商的統一，其投資模式、管理經驗值得我們學習。

社會風投基金和政府投資基金作用不同

許多人認為，投資新興產業本是社會風投機構承擔的角色，國有投資平臺缺乏這方面的經驗、人才、知識儲備;而且新興產業風險大， 投資很容易打水漂，一旦投資失敗，涉及責任追究，在現有考核體制下，體制內的人無人敢冒此風險。實際這種觀點有些偏頗。

政府投資基金與社會風投基金相比，具有很多優勢。政府基金是耐心資本，允許長期回報，但是社會風險投資很難做到這一點。在風險極大、失敗率極高的技術早期階段，投資的失敗率很高，社會風險投資基金不愿介入，只能靠政府投資基金來發揮作用。社會風險投資一般會耐心等待時機，選擇合適的時間點介入。當然政府投入也會失敗，如合肥市政府是中國最牛的政府類風險投資機構，在打造新興產業投資成功案例的同時也不乏失敗的教訓。如果政府不愿意冒險，社會風險基金更不愿投入，新興產業根本就沒有發展、壯大的機會。所以說，在技術發展的早期階段，社會風險投資的作用被擴大了。政府本身就是創新主體之一，創新在某種意義上說，取決于政府對新興產業的遠見和決心。美國的科技創新尤其如此，例如，谷歌的搜索引擎算法就是由美國國家科學基金會資助的，蘋果公司早期資金也有部分來自美國政府的投資。

社會風投基金在培育戰略性新興產業方面具有先天缺陷和不足。第一，社會風投機構往往從減少風險、保證收益的角度，喜歡投資傳統產業、低風險產品，有的甚至將投資重點偏移到一般經營性國有資產，對戰略性新興產業投資不足。第二，社會風投機構大多傾向于投資于新興產業發展的后期階段，對新興產業早期環節如種子期和啟動期資金投入不足。在新興產業發展的早期階段，社會風投機構不愿往里砸錢。

需要說明的是，政府風投基金如果單純以追求保值增值、規避風險為目的，也可能喜歡短期和低風險的項目，熱衷于投資擴張期和成熟期的企業。

實踐證明，培育戰略性新興產業需共同發揮有為政府和有效市場的作用。政府投資基金不能以經濟利益為唯一目的，而是以執行公共政策和獲取長期收益為主要目標;社會風投機構具有豐富的投資經驗、強大的關系網絡，可為政府投資基金注入“市場化”的基因。

福田引導基金撬動社會資本比例超10倍

深圳市福田引導基金投資有限公司由深圳福田區政府于2015年出資134億元設立，秉承“政府引導、市場運作、杠桿放大、防范風險”的原則，主要通過參股或合伙方式，與社會資本合作發起設立或增資各類投資基金（簡稱子基金），為戰略性新興產業提供了重要的融資渠道。截至2021年6月，福田引導基金己設立45只合作子基金，參股基金總規模達1562. 27億元，撬動社會資本的比例超過10倍。其主要做法是：

第一，把握當下，與頭部創投機構合作。這類投資機構具有行業地位高、投資能力強、市場聲譽好、管理規范等特點。與其合作，既可預防道德風險，又能帶來穩定的投資回報。

第二，投資未來，與新銳投資機構合作。這些新銳投資機構敢于創新、富有活力、善于彎道超車，能創造超額收益。

第三，產業引領，以產業背景雄厚的上市公司和行業知名企業為據點成立專項基金，圍繞福田的特色優勢產業和急需發展的產業開展基金投資。

第四，多級聯動，與國家、省、市級基金協同聯動，以便將其投資的國家級、省級、市級戰略性項目落戶福田。這些基金綜合實力強、規模大，產業帶動效應顯著，能夠壯大福田區新興產業的發展。

青島要發揮政府基金示范引導作用

首先，制定科學的投資策略，實現投資短、中、長期效益平衡。

社會風投基金投資的90%以上項目是虧損的，政府風險投資也難逃此命運。如何確保投出去的錢不打水漂，首先應堅持底線思維，實現基金的保值增值、增強基金自我造血能力。

福田引導基金成立之初，福田區委、區政府就要求盡快回籠資本再投資。福田引導基金為此確立了鮮明的投資策略，兼顧了短期、長期效益。福田引導基金自2016年開始投資，2017年就產生投資回報5192.1萬元。我們可以借鑒福田經驗，將投資領域大體分為四部分，實現投資效益短中長期平衡。

主要以清科集團和投中集團每年評定的創投行業各項排行榜中全國排名前50名的機構作為優先合作對象，以此減少投資風險，確保基金保值增值;與符合青島市發展戰略定位的新銳投資機構合作，這類基金風險大，但收益高，長期合作可獲取不錯的收益;圍繞青島市戰略性支柱產業和新興產業，建立產業發展基金，重點扶持工業互聯網、新一代信息技術、新能源等產業;多級聯動。與國家級、省級基金協同聯動，通過“以資招商”“以商招商”等形式，爭取將投資的國家級、省級戰略大項目落戶青島市。

其次，建立科學合理的政府引導基金管理體制和考評機制。

在政府出資設立的風險投資公司中，投資經理多由政府任命，任職期限一般4～5年。根據以往經驗，風險投資要取得收益至少要3年以上，管理者可能在任期內見不到效益，即使有了成績也是繼任者的;如果投資虧損，責任則完全歸自己。管理者因此缺乏風險投資的原動力。

建議制定科學合理的基金管理體制和考評機制。堅持合理的目標定位。政府引導基金應堅持合理的目標定位，不能以盈利為唯一目的，而應偏重于公共政策目標和經濟社會長期發展目標，應側重于公益性績效和社會績效的考核。兼顧長期收益與短期收益，如福田引導基金投資做到了短期效益和長期效益的統一。要建立“盡職免責”的容錯機制，避免管理者因害怕擔責而不作為。風險投資本身就面臨巨大風險。政府對風險投資不要監管過度、過嚴，要允許投資失敗。探索國有風險投資機構決策、執行相分離，激勵、約束相統一的管理機制，建立必要的內部風險控制機制。探索建立引導基金的第三方評估機制。

第三，發揮國有基金的整合能力，對戰略性新興產業兼并重組。政府引導基金除了通過社會風投基金間接投資外，還可直接投資新興產業。新興產業具有明顯規模經濟屬性，兼并重組是提高其市場競爭力的有效手段。目前新興產業普遍存在“小、散、弱”的狀況，這不利于新興產業市場規模的擴大和競爭力的提升。利用國有投資基金積極推進新興戰略性產業兼并重組，以混改的方式支持企業加快發展，適度提高其市場集中度，是提高青島市戰略性新型產業整體競爭力的有效途徑。

第四，設立天使期、早期投資子基金，鼓勵社會資金投早投小。政府引導基金如果對新興產業介入階段較晚，熱衷于投資擴張期和成熟期企業而不是種子期和初創期的企業，不僅不能發揮社會資本的引導作用，還有“與民爭利”的嫌疑，對社會資本會產生排擠效應。應優化、完善政府引導基金的激勵、約束機制，使其真正介入初創企業成長的早期階段。建議市政府設立新興產業天使期、早中期子基金，培育和扶持處于初創期、起步期的企業，引導其他社會資金后續跟進;設立優惠條件鼓勵社會出資人購買引導基金所持的基金股權或份額;政府出臺優惠政策，對社會風投機構投資戰略性新興產業獲取的收益，按照投資階段的不同給予相應的稅收減免等優惠。

（作者系青島市委黨校副教授）