成渝地區(qū)雙城經濟圈國家戰(zhàn)略背景下的內自同城化發(fā)展戰(zhàn)略探索

林嘉敏 曹佳楠

[摘要]：內自同城化發(fā)展在四川省“一干多支”發(fā)展戰(zhàn)略中是壯大川南城市群的重要內容之一。文章基于內自同城化發(fā)展的基礎條件、制約因素，分析其與國內同城化發(fā)展一般路徑的不同之處，提出基于成渝地區(qū)雙城經濟圈國家戰(zhàn)略和新興產業(yè)發(fā)展邏輯的“低成本、高品質”“新產業(yè)、新平臺”發(fā)展路徑，并提出“相向發(fā)展，建構同城格局”“樞紐支撐，直連成渝雙核”“品質引領、促進產城共興”的同城化發(fā)展戰(zhàn)略，形成落實發(fā)展路徑的主要抓手。

【關鍵詞】：同城化; 發(fā)展路徑; 發(fā)展戰(zhàn)略

TU982.2A

內江、自貢兩市地處四川盆地南部，成渝中線走廊中部。2018年四川省委省政府明確了“支持內江、自貢同城化發(fā)展，編制內江、自貢同城化發(fā)展規(guī)劃，協(xié)同打造產業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)”①。事實上兩市同城化議題緣起已久，自20世紀90年代起便有學術界、政界不斷提及有關發(fā)展思路，但未有實質性進展。現(xiàn)今內自同城化發(fā)展再次提上日程，基于國省發(fā)展新要求，以及成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的區(qū)域發(fā)展新機遇，本文結合內江、自貢同城化發(fā)展面臨的實際問題，探尋兩市同城化發(fā)展新動力、協(xié)同發(fā)展新路徑。

1 內自同城化發(fā)展的背景分析

1.1 內自同城化發(fā)展的基礎條件

內江、自貢兩市地緣相近、人文相親、往來密切，同城化發(fā)展具備堅實基礎。地緣方面，兩市地理空間連綿一體，集中建設區(qū)中心距離40 km、邊緣距離25 km，同城化發(fā)展空間距離適中。人文方面，兩地歷史淵源深厚、文化認同感強，同屬沱江流域、西南官話西蜀片江貢小片、小河幫川菜流派。往來聯(lián)系方面，兩地客運班車已達10～20 min一班高頻率，已實現(xiàn)公交、人社、醫(yī)保等服務“一卡通”及住房公積金貸款同城化。

1.2 內自同城化發(fā)展的制約因素

雖然內江、自貢同城化發(fā)展具備地緣相近、文化同源等有利條件，但依然面臨著以下制約因素。

1.2.1 兩市經濟動力不足，同城化財力支撐受限

2020年，內自兩市GDP分別為1 465.9億元、1 458.4億元，位列全省第10位和11位，經濟體量小;2015-2020年，兩市GDP占全省比重分別從3.99%、3.80%下降到3.02%、3.00%，經濟增長動力不強。兩市一般公共預算收入為66.3億元、63.5億元，而一般公共預算支出為276.6億元、238.8億元，地方財政依賴土地財政和轉移支付，土地市場低迷使得兩地財政能力較難支撐近期內大規(guī)模的城市開發(fā)建設。

1.2.2 兩市發(fā)展階段相同，產業(yè)結構和層次缺乏梯度

兩市作為老工業(yè)城市，產業(yè)基礎為三線建設時期形成的冶金、機械、化工等傳統(tǒng)制造業(yè)，均處于轉型升級階段。2020年，內江市冶金建材、機械制造、電力能源等傳統(tǒng)產業(yè)產值占比高達九成，自貢市裝備制造、鹽及鹽化工等傳統(tǒng)產業(yè)產值占比達七成，而以新能源汽車、電子信息等為代表的戰(zhàn)略性新興產業(yè)缺少重大項目、重大企業(yè)支撐。兩市產業(yè)的互補、互促能力不強。

1.2.3 兩市新區(qū)框架較大，城市發(fā)展方向不協(xié)調

內江中心城區(qū)主要向北、向西拓展，北向受成渝客專內江北站的影響，重點拓展高鐵新區(qū)，靠近成渝經濟走廊發(fā)展，西向重點建設內江國家級經開區(qū)。自貢中心城區(qū)主要向東北、東南拓展，東北方向受軌道交通建設的影響，圍繞蓉昆高鐵自貢東站，著力打造東部新城，推動城市跳出老城既有空間框架，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。兩市未形成空間相向發(fā)展的良好態(tài)勢。

2 國內同城化發(fā)展的一般路徑

目前國內許多地區(qū)都在積極探索同城化路徑，例如廣佛同城化、沈撫同城化、烏昌同城化等，對同城化案例進行總結，可發(fā)現(xiàn)總體上以“兩市互補”為一般路徑，具體細分為4種類型：

（1）全面對接。同城化城市群在空間上相互拓展、形成用地上的連綿發(fā)展，并已具備較強的經濟動力、要素動力等內在發(fā)展動力。以廣佛同城化為例，已經實現(xiàn)了物理空間的全面對接，產業(yè)互補性強、人員往來密集。

（2）區(qū)劃調整。主要依靠突破行政壁壘，調整行政區(qū)劃實現(xiàn)同城化，一般是因為大城市受用地條件制約影響，向小城市拓展。以烏昌同城化為例，烏魯木齊通過行政區(qū)劃調整從昌吉獲得發(fā)展空間。

（3）共建新區(qū)。新城包括居住、產業(yè)等功能以及重大公共服務、交通、市政基礎設施，受到空間拓展制約影響大的一方在建設新區(qū)時更為積極，如沈撫一體化、鄭汴一體化等。

現(xiàn)有同城化案例多為不同體量、不同階段的城市間合作，發(fā)展路徑一般為以大帶小、以先發(fā)帶落后，發(fā)達的一方可獲得空間拓展、資源支持等益處，而落后一方可獲得承載人口及產業(yè)轉移等有利條件，一定程度的資源差異性有效推動著同城化的實施。內自兩市城市規(guī)模等級相近、發(fā)展階段相同，且產業(yè)結構趨于同質化，不適合“兩市互補”的同城化發(fā)展一般路徑。但兩市在提升城市綜合實力和改善環(huán)境品質等方面有著共同訴求，希望協(xié)同發(fā)展應對區(qū)域競爭的壓力，因此，本文將從更宏觀的成渝地區(qū)雙城經濟圈層面來尋找城市發(fā)展的機會和同城化發(fā)展路徑。

3 內自同城化發(fā)展的戰(zhàn)略機遇

2020年成渝地區(qū)雙城經濟圈建設上升為國家戰(zhàn)略這為內自兩市發(fā)展提供了歷史性戰(zhàn)略機遇，主要表現(xiàn)在3個方面：

（1）國家對成渝地區(qū)加大了政策、要素、項目等投放和支持，提升了區(qū)域發(fā)展整體勢能。據(jù)統(tǒng)計，2020年川渝兩地謀劃了31個共同實施的重大項目，總投資約5563億元;2021年川渝兩地共同推進實施合作共建重大項目67個，總投資約1.57萬億元。

（2）產業(yè)發(fā)展方面，成渝兩大中心城市創(chuàng)新型、消費型經濟發(fā)展勢頭迅猛，中心城市與走廊地區(qū)逐步構建“創(chuàng)新-轉化”“綜合服務-特色消費”的功能關系，為兩市產業(yè)發(fā)展帶來機會。

（3）交通一體化方面，成渝地區(qū)高鐵網(wǎng)絡加快形成，在高鐵網(wǎng)絡化發(fā)展的背景下，城市群空間組織模式從傳統(tǒng)的“中心-腹地”轉向“樞紐-網(wǎng)絡”模式，城市發(fā)展轉而取決于其在網(wǎng)絡中的地位和節(jié)點的連通度、便捷性，節(jié)點連通度越高，承接中心城市要素外溢就越發(fā)便捷，獲得的發(fā)展機會就越大。內自作為成渝發(fā)展主軸上的樞紐節(jié)點，將獲得躍升發(fā)展的新機遇（圖1）。

4 內自同城化發(fā)展的路徑選擇

4.1 成渝新格局下的兩市發(fā)展新路徑——“低成本、高品質”

內江、自貢作為一般地級城市，常面臨“高不成、低不就”的發(fā)展困境。一般情況下，成渝中心城市不僅集聚了區(qū)域高端功能，對人口、產業(yè)等要素還具有通吃效應，導致地級城市難以留住或吸引高端要素。而當中心城區(qū)成本過高，部分低端產業(yè)外溢尋求低成本地區(qū)，臨近中心城市的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低成本優(yōu)勢更突出，其承接產業(yè)外溢的競爭力往往高于一般地級城市，導致地級城市又難以吸引低端要素。

但是，隨著追求優(yōu)質環(huán)境品質為特征的新經濟崛起，以及高鐵支撐下的區(qū)域發(fā)展格局向“樞紐-網(wǎng)絡”演進，部分城市迎來了打破“高不成、低不就”發(fā)展困境的機會——即順應產業(yè)新動能、區(qū)域新格局，采用“低成本、高品質”路徑，在區(qū)域經濟格局中謀求一席之地。

采取這一路徑的典型案例有2個。一是東莞松山湖，依托低土地成本，建設生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、設施優(yōu)質完善的松山湖高新區(qū)，吸引了華為終端等320家國家高新技術企業(yè)。二是天津武清，城際直聯(lián)北京，通過建設佛羅倫薩小鎮(zhèn)（奧特萊斯）、V1汽車世界、NBA中心、國際學校等，吸引北京高端消費外溢。

城鄉(xiāng)規(guī)劃與環(huán)境建設林嘉敏， 曹佳楠： 成渝地區(qū)雙城經濟圈國家戰(zhàn)略背景下的內自同城化發(fā)展戰(zhàn)略探索

在成都、重慶建設創(chuàng)新中心、消費中心的過程中，高科技企業(yè)、高端消費需要“低成本、高品質”空間承載，內自兩市作為成渝走廊地區(qū)的重要樞紐和節(jié)點地區(qū)，與成都、重慶有著便捷的高鐵聯(lián)系，有條件采用這一路徑實現(xiàn)新型、跨越式發(fā)展。

4.2 “低成本、高品質”發(fā)展路徑下的內自同城化空間戰(zhàn)略思路

4.2.1 思路一：謀劃新產業(yè)，推動跨越發(fā)展

近年來在戰(zhàn)略性新興產業(yè)的浪潮中，一批后發(fā)城市“無中生有”謀劃新興產業(yè)，實現(xiàn)跨越式發(fā)展，為內自提供了借鑒。如宜賓大力引進智能終端產業(yè)、新能源材料，資陽建設“中國牙谷”構建口腔醫(yī)療器械產業(yè)集群，遂寧布局鋰電產業(yè)，做強“中國鋰都”名片。因此，內自要轉變基于自身產業(yè)基礎逐步轉型升級的傳統(tǒng)思路，一是搶抓區(qū)域機遇和新一輪產業(yè)發(fā)展浪潮機遇，瞄準當前快速發(fā)展、國家鼓勵發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產業(yè)，如新一代信息技術、高端裝備新能源、新材料等;二是是以產業(yè)鏈、產業(yè)群的模式開展招商引資，打造特色突出的產業(yè)品牌，形成集群效應、品牌效應。

4.2.2 思路二：打造新樞紐，降低聯(lián)動成本

對于內江、自貢而言，低成本優(yōu)勢主要涵蓋土地、人力和商務等要素的低成本，以及與成渝中心城市交通聯(lián)系的低成本。高鐵線路直接連入成渝中心城市的商務、創(chuàng)新等核心功能區(qū)和大型樞紐機場，減少城市內部和不同交通方式之間換乘，已經成為高鐵選線和設站的優(yōu)先選擇，也是降低交通聯(lián)系成本的有效方式。內自新樞紐的構建，一方面是充分利用高鐵網(wǎng)絡，在樞紐節(jié)點布局相關的區(qū)域性功能，實現(xiàn)與成都、重慶主要功能區(qū)的“直連直通”，降低人流、物流、信息流聯(lián)絡時間成本，二是將高鐵樞紐與城市交通、區(qū)域客運、航空等交通方式實現(xiàn)便捷的銜接，降低換乘時間成本。

4.2.3 思路三：搭建新平臺，創(chuàng)造品質空間

當前，成渝地區(qū)雙城經濟圈背景下的區(qū)域競爭環(huán)境異常激烈，川渝高竹新區(qū)、遂潼新區(qū)、普州新區(qū)、瀘東新城等新平臺紛紛設立，瞄準解決成渝地區(qū)“中部塌陷”、促進川渝兩核聯(lián)動發(fā)展、探索跨區(qū)域合作新模式等目標。為進一步吸引新興產業(yè)、主動在區(qū)域競爭格局中搶占有利地位、提升城市承載力，內自需著力構建具有區(qū)位、政策優(yōu)勢和“高品質”特征的新發(fā)展平臺。現(xiàn)階段內江經開區(qū)、內江高新區(qū)、自貢高新區(qū)等主要園區(qū)仍為單一工業(yè)區(qū)，建設品質不高、園區(qū)環(huán)境單調。應避免再度打造一個產業(yè)功能單一的工業(yè)園區(qū)或城市功能單一的“睡城”，應結合兩市自然景觀資源優(yōu)勢、歷史文化優(yōu)勢，建設生態(tài)活力、產城融合、配套完善、景觀風貌絕佳的品質型發(fā)展空間。

5 內自同城化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

5.1 舉措一：相向發(fā)展，建構同城格局

為促進兩市聯(lián)合做強并構建新的增長極，應優(yōu)化兩市既有規(guī)劃發(fā)展方向，著力于相向發(fā)展，做強、做優(yōu)內自發(fā)展走廊。內江中心城區(qū)突出西向對接，實施“產業(yè)南進”戰(zhàn)略，北部高鐵新區(qū)應避免在既有規(guī)劃基礎上進一步向北拓展，并調減東南方向椑木組團的發(fā)展規(guī)模。自貢中心城區(qū)強化向東發(fā)展，充分利用好自貢東站的帶動作用，進一步推動城市發(fā)展重心的東移，圍繞自貢東站打造城市未來新中心。

提升走廊地區(qū)戰(zhàn)略價值，建設成為創(chuàng)新走廊、服務走廊。走廊地區(qū)應重點發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)和現(xiàn)代服務功能，而非承接兩市城區(qū)既有產業(yè)的外溢，或集聚其他地區(qū)轉移的低端加工制造，同時要逐步退出走廊地區(qū)既有的污染型和“大進大出”產業(yè)，提升廊道的基礎設施支撐，將內自發(fā)展走廊打造為促進兩市產業(yè)升級和區(qū)域地位提升的核心空間（圖2、圖3）。

5.2 戰(zhàn)略二：樞紐支撐，直連成渝雙核

近年來規(guī)劃建設的蓉昆高鐵連入天府機場、成都科學城，而擬規(guī)劃的渝自城際將連入規(guī)劃的渝西機場和重慶科學城，這兩條“直連直通”的高鐵線路是成渝之間構建創(chuàng)新發(fā)展走廊的關鍵依托，也是內自直接聯(lián)系成渝兩大中心城市的關鍵抓手。為此，兩市應攜手整合蓉昆高鐵、雅樂自城際、渝自城際等線路資源，構建“直連直通”成渝中心城市的高鐵樞紐，為兩市在產業(yè)和功能上對接成渝中心城市提供設施支撐。

構建“空鐵聯(lián)運”凌家綜合樞紐，進一步增強內自走廊發(fā)展動能。目前內江（自貢）支線機場已經納入國家民航規(guī)劃，兩市應搶抓重慶新機場預計在“十五五”期間才啟動建設的窗口期，加快推進支線機場選址和建設，提升兩市的區(qū)域聯(lián)通性，為內自同城化發(fā)展提供重大樞紐支撐，并引致戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展機會。機場選址應順應“空鐵聯(lián)運”綜合樞紐發(fā)展的趨勢，與“直連直通”成渝中心城市的高鐵凌家站一體化布局，實現(xiàn)高鐵和機場之間的便捷換乘（圖4）。

5.3 戰(zhàn)略三：品質引領、促進產城共興

秉承生態(tài)引領、公服引領理念，將內自發(fā)展走廊建設成為成渝地區(qū)雙城經濟圈高品質宜居地，提升同城化發(fā)展的人口和產業(yè)吸引力。一方面，落實“公園城市”理念，筑牢生態(tài)基底，建設高品質生態(tài)人居環(huán)境。加強沱江水環(huán)境治理，落實長江經濟帶生態(tài)保護要求，推動濱江1 km范圍內污染較重且排放不達標企業(yè)有序搬遷改造或依法關閉，加快濱江園區(qū)的產業(yè)結構調整，培育戰(zhàn)略性新興產業(yè)，降低資源消耗和污染排放強度。

另一方面，落實優(yōu)質公共服務引領、產城融合的基本理念，打造高品質生活典范區(qū)。未來，兩市推動共建區(qū)域性教育、醫(yī)療、體育、文化、會展等重大公共服務設施;面向消費服務新定位，拓展區(qū)域性消費服務功能，建設旅游服務設施。將樂賢半島、牛佛古鎮(zhèn)等自然資源、歷史文化價值突出的地區(qū)作為戰(zhàn)略板塊進行重點打造，適度發(fā)展高品質文化旅游、運動休閑等特色功能，布局特色農業(yè)、歷史文化、休閑旅游、健康養(yǎng)生、高品質居住等多元功能相融合的特色組團，走精品化路線，保障開發(fā)品質，吸引高凈值人群。

6 結束語

總的來說，內江自貢同城化發(fā)展面臨兩市城市規(guī)模等級相近、發(fā)展階段相同、產業(yè)結構同質的問題，需立足于成渝地區(qū)發(fā)展新格局和新興產業(yè)發(fā)展新邏輯，創(chuàng)新探尋同城化路徑。本文認為，基于成渝地區(qū)雙城經濟圈國家戰(zhàn)略背景，內江、自貢應在“樞紐-網(wǎng)絡”的區(qū)域發(fā)展新組織模式中，搶抓區(qū)域發(fā)展勢能躍升機遇和新一代產業(yè)浪潮機遇，通過創(chuàng)造土地、人力、交通等要素的低成本優(yōu)勢，構建生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、文化底蘊深厚的高品質平臺，以及共建“直聯(lián)直通”及“空鐵聯(lián)運”的區(qū)域交通樞紐，在區(qū)域競爭格局中形成突出優(yōu)勢。此外，還應爭取省級支持，完善政策支撐保障，明確實施框架，有序推進同城化發(fā)展。

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