加強“揭榜掛帥”頂層設計

趙吝加

黨的十八大以來，黨中央把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置，不斷推動全面深化改革向廣度和深度進軍。深化科技管理體制改革是全面深化改革的重要一環，而“揭榜掛帥”就是科技管理體制改革的有益探索。2016年4月，“揭榜掛帥”首次在網絡安全和信息化工作座談會提出，從此掀起了我國這一制度探索的序幕。

“揭榜掛帥”，結合現有實踐，主要是指依據重大科技創新需求設置榜單，對揭榜者不設門檻，自主攻關，以結果論英雄的科技創新項目管理模式，是一種科技懸賞制。傳統申報制項目更加注重科研經費管理使用的安全規范，在項目入口處嚴格把關，需要科研人員通過申報競爭獲得項目資助，并在后續項目實施周期內投入更多精力用于階段性考核、財務報銷等事務，影響科研精力投入。而“揭榜掛帥”制度主要關注項目出口，以成果論英雄，只要成果完成得快、完成得好，就能獲得獎勵。

人才是第一資源，是創新的根基，創新驅動實質上是人才驅動。推廣“揭榜掛帥”制度是深化人才發展體制機制改革，為人才松綁減負，最大化地激發人才創新潛能的有益實踐。“揭榜掛帥”，一方面賦予科研人員在攻關過程中對時間安排、經費使用的更大主動權，使科研人員能夠集中更多精力用于創新研究，有效釋放了創新內生動力;另一方面能夠高效配置市場、政府、資金、科技人力資源等多種創新要素，有效釋放了創新外在活力。

一是能讓對的人干對的事。首先，興趣驅動的申報方式提高了創新資源配置效率。興趣是促進創新的主要動力，榜單掛出后，誰感興趣誰有能力誰就來試，讓科研人員干自己最感興趣的事，把寶貴的創新資源用在最合適的地方，有利于調動科研人員的內生動力以激發更多創新活力。其次，招賢過程不設門檻，英雄不問出處，更有利于發現創新資源。在非公有制經濟體中，大量存在沒有論文、職稱、帽子的人才，傳統項目申報設置門檻，這些人往往沒有機會參與進來。“揭榜掛帥”，不拘一格降人才，給更多人才更多可能，也為創新帶來更多可能。

二是能讓對的事找到對的人。首先，“揭榜掛帥”打破了學界和政府、社會信息不對稱的鴻溝，有效促進了產學研融合。很多科研人員掌握技術但不知道技術的應用方向在哪里，很多市場主體需要技術但不知道掌握技術的人在哪里。現在，可以直接張榜廣告我想要的是什么，為供需雙方對接提供了一條新的途徑。其次，張榜尋帥的過程也是招才引才的過程，更有利于聚集創新資源。在當前新冠疫情和逆全球化背景下，面向全球的人才引進變得更加困難。“揭榜掛帥”能夠變引才為引智，通過購買服務的方式打破人才流動壁壘，更加靈活地將全球智慧為我所用，為解決關鍵科技領域“卡脖子”問題提供了可能性。

三是能給對的人更好的干事環境。首先，“揭榜掛帥”規則簡單合理，優化了評價考核方式，不需要在特定時間節點上考核驗收，為科研人員減輕了很大心理壓力。因為科學研究規律告訴我們，科研成果的產出時間是無法提前預計的，在規定的時間節點得不到規定的產出，會給科研人員帶來焦慮和浮躁，嚴重影響創新效率。其次，“揭榜掛帥”規則簡潔穩定，科研人員在攻關過程中，不用擔心朝令夕改的情況，這就保證科研人員能夠有一段較長的時間專注于創新。

“揭榜掛帥”作為政策工具本身不是新鮮事物，國際上，科技懸賞制已有300多年歷史。但是在國內，有關部委及多個省市近年來才率先開始探索。目前在榜單設置、揭榜條件、具體實施方式、獎勵標準等制度細節方面，還缺少頂層設計，無經驗可循、無章法可依，缺少成功實施案例，導致目前各地實踐中存在市場和社會力量參與不足、揭榜率不高等問題。急需社會各界集思廣益，共同探討如何做好“揭榜掛帥”制度頂層設計，更好釋放創新活力。

一是統籌布局各層級榜單，明確創新目標。張好榜，是成功的第一步，要有一套榜單制定流程規范，題從哪來，誰來出題，誰來張榜，都要有統籌布局。大到國家發展戰略方向，小到田間地頭、工廠車間技術難點，都是題目的來源所在。可以設置國家級、省部級、地市級等3個層級的選題標準，國家級榜單側重于涉及國家重大戰略安全的“卡脖子”難題;省部級榜單側重于結合地方特色的重大發展需求;地市級榜單側重于生產生活中的具體工程技術難題。

中國科協每年通過全國學會等渠道征集問題難題，并組織一線科技工作者和戰略科學家參與推薦和研判，最終在科協年會期間發布年度重大科學問題、工程技術難題和產業技術問題，可以作為國家級榜單設置的參考。

出題人一定是市場主體，因為他們在社會生產生活一線，能真正接觸到問題。目前各地實施的“揭榜掛帥”項目，來自企業技術需求項目占據多數。張榜人一定是政府部門，因為他們有公信力，能保證“揭榜掛帥”正常開展。出題人將問題需求提供給張榜人后，逐級上報審批，確定張榜層級，分類備案管理。

二是明確選帥標準，用人不疑，激勵創新。選好帥，是成功的核心環節，怎么選、誰來選，標準要精細化。國家級榜單需要揭榜者具有原始創新能力和戰略眼光，可以從科技領軍人才中選擇;省部級榜單需要揭榜者具有對現有工藝流程或程序算法等進行微創新的能力，可以在全球范圍內選帥，聚天下英才而用之;地市級榜單需要揭榜者具有創造性運用前沿技術理論解決實際問題的能力，可以適當向本地青年才俊傾斜，爭取既完成科研任務又鍛煉人才隊伍。同一個榜單可以同時選出多個“帥”，采用不同技術路線，齊頭并進，“賽馬”式資助，利用“鯰魚效應”形成合作與競爭共存的局面，廣撒網，多斂魚，擇優而從之。

至于誰來選帥的問題，建議真正零門檻，只要揭榜者社會信譽良好、無不良記錄、相關科研工作基礎能夠滿足揭榜標準，誰揭榜就讓誰掛帥。可以對揭榜者采用信用承諾制管理，除涉密內容外，讓整個揭榜攻關過程全程在社會各界監督下進行，讓揭榜者拿著個人和團隊的信譽作擔保，承擔攻關過程中的全部風險。相信這樣做，敢揭榜的人都是有“兩把刷子”的，也就沒有必要再組織專家評價其能力如何。

有不少學者認為選帥時需要證明其具備“掛帥”的能力，但如果這樣做就違背了“揭榜掛帥”制度的本意。因為若要對揭榜者的中榜資格進行考核，在現階段必然還是要參考其論文、職稱、學歷、獎項、帽子這些東西，還是逃不開傳統人才評價的內容，還是對揭榜者有門檻限制。而且一旦對揭榜者資格進行考核，也就等于將一部分科研攻關風險算在了選帥人的身上，反而有可能成為揭榜攻關失敗的借口。從目前的實踐看，不是揭榜人太多的問題，是沒人揭榜的問題。筆者認為，索性就放開了，只要揭榜，就充分信任，來者不拒。

三是創造良好環境，保障安心創新。創新是冥思苦想之后靈感的暴發，只有日積月累地努力，才能由量變產生質變。科研人員大多沒有節假日概念，他們最需要的是不被打擾的工作環境，讓他們能夠心無旁騖地實驗、思考、寫作，等待隨時隨地可能到來的創新成果。要從經費、時間、知識產權等方面對創新過程給予充分保障。

首先，經費要有保障，明確經費誰來出、出多少、什么時候出、怎么監管等問題。一定要讓主要出資人成為出題人，并明確榜單任務資助額度。這樣出的題才能更加符合實際需求。在實踐中，可以讓有技術需求的企業成為“掛帥”的主要資金來源;同時，為更好發揮政府的導向作用，可由政府對攻關成功者予以一定物質獎勵和榮譽激勵，以鼓勵更多市場主體和科研人員參與進來。對于一個項目的多個揭榜者，給予其相同的啟動資金，最后誰先給出滿足各項技術指標的成果，就給誰全額獎勵，剩下的團隊按工作績效給予適當補助。使包括經費使用在內的一切科研活動處于公眾監督之下，以監督代替審計，讓財政預算資金使用過程更加靈活。

其次，攻關周期要合理設置。長遠性的戰略研究、基礎理論研究，可以設置一個較長的周期，給予揭榜者充分的攻關時間;急需緊缺問題、“卡脖子”難題，可以設置一個較短的周期，激勵揭榜者開足馬力，把deadline轉化為生產力，盡快取得突破。此外，因為科技創新是一場看不見對手、贏者通吃的賽跑，所以可以考慮對提前完成任務的揭榜者提供額外獎勵。

再次，知識產權歸屬要明確。筆者建議成果署名權歸項目完成人，以激勵其創造更多成果;成果所有權歸項目出資人，用于改進生產工藝和提高生產效率，以創造更大的經濟價值和社會價值;張榜人負責保護知識產權，傳播普及科研成果。

最后，要建立寬容失敗機制。科學研究有很大的不確定性，在簽訂了“軍令狀”，保證百分百投入的前提下，如果最終沒有取得預期成果，可引入商業保險機制，補償出資人損失，并按一定比例支付揭榜者“辛苦費”。這時不必對攻關者進行追責，只需全程記錄并對外公布即可。當然，“辛苦費”不能太高，防止出現投機騙補情況。

四是建立產學研信息共享平臺，對接創新資源。筆者發現，目前各地實踐中存在榜張出來沒人揭榜、有揭榜能力的人看不到榜的情況。需要解決信息不對稱問題，把產和研兩端連接起來。可以發揮政府的組織協調功能和權威公信力，及時公布“揭榜掛帥”項目進展、未揭榜榜單和榜單成果等信息，并全方位宣傳成功案例，以便更好整合各方資源和需求，吸引投融資機構入場，進一步提高創新資源配置效率。

中國科協建立的“科創中國”平臺，具有供需發布、需求分析、成果評價、供需匹配等功能。近年來，“科創中國”攜手試點城市（園區）、地方科協組織“揭榜掛帥”活動，推動產業鏈、創新鏈、人才鏈、資金鏈深度融合，激發創新創造活力，提升創新體系的整體效能。

總之，如何使“揭榜掛帥”更好釋放創新活力是一個系統性問題，紙上談兵容易，實踐中還有很多細節需要研究完善。希望各界能夠多多關注，共同推動“揭榜掛帥”制度更好發展，助力我國早日實現高水平科技自立自強。

（作者系中國科協創新戰略研究院創新人才研究所副所長、副研究員）