“廣州方案”：讓建設用地“又好又快”實現再利用

張曉芒

廣州市工業發展歷史悠久，早期因缺乏合理規劃，產業結構布局混亂，形成“城鄉交互，工農交錯，城中有村，村中有企”的城市布局，污染地塊存量大，是全省污染地塊最為集中的城市之一。由于城市土地資源日益緊張，這些污染地塊隨著城市改造工作的推進均存在著再度開發利用的迫切需求，與保障人居環境安全之間形成了矛盾。

面對錯綜復雜的土壤污染防治形勢，廣州市按照“預防為主、保護優先、分類管理、風險管控”的總體思路，扎實推進土壤污染防治各項工作。近年來，廣州市結合本地污染地塊數量多、分布廣、土壤污染類型多樣、開發利用急迫等特點，不斷進行土壤污染防治實踐探索，多項工作開創全國先河，逐漸形成了獨樹一幟的“廣州方案”，實現建設用地快速安全再利用，助推廣州經濟社會快速發展。

異地集中處置 為土地再利用提速

數個巨大的垃圾填埋坑覆蓋著黑色的覆膜，在藍天白云下熠熠生輝，卻聞不到異味，也看不到任何“臟、亂、差”的情景……初進入興豐生活垃圾衛生填埋場（以下簡稱“興豐填埋場”），筆者就被眼前景象吸引了。填埋場的旁邊，幾棟廠房整齊矗立，中間有各種設備連接，看起來應該是一套“生產線”。這正是位于廣州市白云區興豐垃圾填埋場的廣州市污染土壤集中治理與資源化利用處置中心（以下簡稱“處置中心”）一期廠房。

“選擇亞洲最大的生活垃圾衛生填埋場之一的興豐填埋場來建設處置中心，主要是考慮到這里的場地優勢?！表椖拷ㄔO單位廣州環保投資集團有限公司（以下簡稱“廣州環投”）相關負責人介紹說，“目的是為了保證污染土壤在這里得到妥善治理并實現資源再利用最大化。”

據了解，興豐填埋場距離中心城區近，交通便利，且綜合配套完備，可利用現有資源快速投入運營;此外，修復達標后的土壤可直接用于興豐填埋場封場時凈土回填的需求，用于封場基層覆土，實現修復后土壤在填埋場內資源再利用。

《廣東省土壤與地下水污染防治“十四五”規劃》鼓勵有條件的地市探索開展污染土壤異地處置新模式，提升污染土壤協同處置能力，廣州市主動承擔試點任務。作為國有企業，廣州環投積極響應號召，于2020年接過重任，立即著手開展處置中心的籌建工作，對本市分散型、后續開發緊迫的污染土壤進行異地修復和資源化利用。

據悉，處置中心占地面積為19000平方米，主要采用固化穩定化、化學淋洗、熱脫附等工藝接收處理重金屬、有機及“重金屬—有機”復合等污染類型的土壤，修復達標后的土壤，將在興豐填埋場和應急填埋場進行作業用土、覆蓋膜壓載土和填埋場飛灰層間土等資源化利用。

異地集中處置，可以大大減少分散治理修復工程配套的重復性社會投資，節約資金成本;實現循環經濟產業園區的增產減污，有利于打造低消耗、低排放、高效率的循環經濟園區，符合節能、減碳的環保理念，是城市高質量發展的需求。

此外，筆者還了解到，利用處置中心這個平臺，可以實現科研單位、高校等各界科技力量的統籌整合，有利于科研力量合力進行技術攻堅，對修復后土壤的資源化利用進行更深入的研究和規劃，借此契機為廣東省打造大灣區土壤修復產業研發基地。

值得一提的是，處置中心采用“污染土壤集中處理處置智慧環保信息化系統”，對污染土壤原址施工、修復土壤外運、處置中心綜合處置利用進行全過程智能監管，為政府行政監管、業主責任監督和自我經營管理提供了實時視頻和數據支持。

在污染物排放方面，處置中心一方面依托垃圾填埋場的污水治理設施，另一方面建設了多個負壓車間，并配備高效的廢氣治理設施，二次污染防治效果更加有保障。并且，由于處置中心位于垃圾填埋場內，與居民區之間有一定的距離，從而避免了污染地塊原地修復過程中可能引起的擾民影響，甚至還可以帶動當地的就業市場和消費市場，化鄰避為鄰利。

“異地集中處置是國家和省鼓勵探索的污染土壤修復模式，處置中心的建設是廣州先行先試、探索經驗的具體實踐。從環境保護的角度來說，處置中心將污染排放變分散為集中、變臨時為固定，更有利于采用先進的治污技術和實施監管。同時，由于無需在各個地塊反復安裝、調試修復設備，以及使用更大型的處理設施，縮短了污染土壤修復周期，能更好滿足土地快速流轉需求。我們將進一步探索如何把處置中心管好、用好，使其環境效益、社會效益得以有效體現。”廣州市生態環境局相關工作負責人介紹說。

勇于擔當 探索“環境修復+開發建設”新模式

2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，鼓勵采用“環境修復+開發建設”模式治理修復工業污染地塊，但因缺乏具體操作指引和配套細則，各地均感覺難以推動，大多處于觀望狀態。在此背景下，廣州市發揚“敢為天下先”的擔當精神，大膽探索“環境修復+開發建設”模式。

為此，廣州市生態環境局組織開展了大量調查研究工作。如對相關部門進行走訪座談，對土壤污染責任人、土地使用權人進行需求分析，深入研究廣州市工業污染地塊“環境修復+開發建設”適用范圍和管理要求。同時，理順各部門監管職責，完善協同監管機制，并選取具有廣州典型自然地理條件特征和污染特征的永泰客運站地塊作為試點，探索建立工業污染地塊“環境修復+開發建設”的“廣州方案”。

據了解，永泰客運站地塊具有珠三角地區典型的砷地質高背景特征，污染范圍廣、污染深度大，采用常規修復技術存在深基坑安全隱患、工程量和工程施工難度大、難以完全去除污染等問題，常規管理下無法將其先移除名錄再進行開發建設，“環境修復+開發建設”模式是能盤活該地塊的唯一方式。

在基于廣州特色的“凈土開發”模式下，該地塊由建設單位負責土壤修復，為實施“環境修復+開發建設”奠定了基礎。于是，采用清挖深度與建設項目設計、路政建設相結合，風險管控施工與建設項目施工相銜接的技術思路，通過“表面覆蓋阻隔+長期監測”等方式進行風險管控，成為實踐“環境修復+開發建設”模式的最佳方案。

具體說來，就是開發建設主體不修建地下室，減少開挖擾動，將建筑底板作為修復管控工程的一部分，覆蓋阻隔板既滿足修復管控要求，又滿足建筑工程所需，充分考慮后期工程建設所涉及的承臺、管網、電梯井等平面布局，兩者一體化設計、一體化施工、一體化驗收。試點地塊污染管控修復和開發建設兩者設計、施工、驗收高度融合，既保證切斷暴露途徑，控制健康風險和環境風險，又能保障地塊得以再開發利用，還能使管控工程為后續建設所利用，避免傳統修復模式要求的修復后的土壤回填又在建設時期開挖造成的投資浪費。

“國內工業污染地塊‘環境修復+開發建設’模式尚未有成功經驗借鑒，我們只能是‘摸著石頭過河’，對過程中出現的困難一項項研究處理。”據廣州市生態環境局相關工作負責人介紹，永泰客運站的試點實踐，有以下幾個目的，一是打通適用范圍的確定和風險評估、管控修復與開發建設工程同步設計、實施、驗收的技術鏈條和全過程監督管理流程;二是突破既定模式阻礙，形成相應的技術體系，明確風險評估和修復方案備案審核、資格審批和相關許可證核發、施工過程監督、效果評估、后期監管等各個環節涉及的管理部門職責和管理流程;三是完善協同監管機制，形成有效的管理制度，實現污染地塊“環境修復+開發建設”的全生命周期管理。

該負責人也表示，我國污染地塊“環境修復+開發建設”模式尚處于探索階段，實施過程仍存在諸多問題。通過試點先行，盡可能挖掘問題，讓矛盾凸顯，以逐步完善相關技術體系和管理辦法，形成可復制、可推廣的“環境修復+開發建設”模式，對全國的“環境修復+開發建設”模式的落地具有提供示范、突破和帶動作用。

接下來，廣州市將在原有基礎上力爭增加試點地塊數量，逐步完善相關技術體系和管理制度，形成可操作的“環境修復+開發建設”模式，從而解決土壤風險管控修復與開發建設之間的矛盾，緩解土地資源緊張的壓力，保障廣州市社會經濟的高質量發展。

深化“放管服”改革? 便民利企求實效

據了解，廣州市一直將服務發展作為地塊環境管理宗旨，近年來，更是以“放管服”為引領，主動作為，大膽創新，率先實施全國首創的多項變革措施，推進解決廣州土地資源緊張與工業企業原址場地再開發利用需求量大且迫切之間的矛盾，加快污染地塊再開發利用進程。

以“放”為起點，為企業松綁減負。據了解，廣州市生態環境局明確了免于評審管理的幾項具體情況，從而簡化了評審事項;將初步調查報告的評審下放至區，通過市區分工協作實現評審工作零排隊;通過評審各串聯改并聯、土壤污染修復方案評審改備案等改革措施壓縮了辦理時間，使調查報告評審耗時縮短1/2以上，修復方案備案耗時縮短90%以上;對于簡單項目，減少辦理環節，力爭即來即辦等。

以“管”為配套，把好環境準入關。為此，廣州市生態環境局構建了“事前預警+事中監管+事后保障+質量管控”管理體系。通過重點單位周邊監測數據以及“詳查”成果來建立“事前預警”體系，督促企業及時開展隱患排查和自行監測，防范新增污染;做好“低風險地塊排除風險、中風險地塊研判風險、高風險地塊具化風險”的分級分類管理策略，補充了修復施工過程中“事中監管”的短板;在國內率先探索出臺《廣州市污染地塊修復后環境監管工作要點（試行）》，填補了土壤污染風險管控和修復最終管理環節的空白，加強了“事后保障”，實現了污染地塊全生命周期環境管理;編制發布各類相關技術規范、操作細則，引入第三方機構進行同步監督，把好“質量管控”關，極大提升了從業單位技術水平和監測工作質量。

以“服”為提升，求便民利企實效。據了解，2020年9月印發的《廣州市加強出讓儲備用地土壤污染防治工作方案》，成為國內首個探索建設用地再開發利用高效、安全、合理的新模式的“凈土開發”方案;同時，率先出臺《廣州市農用地轉為建設用地土壤污染狀況調查工作技術指引》，明確一般農用地可不進行采樣檢測，只需回答七個“是否”，加快了廣州市農用地再開發進程;站在企業需求與利益角度，對企業提出的難點事項形成“一案一策”，有效解決了黃埔化工地塊、華僑糖廠地塊、廣船地塊等“老大難”問題，切實推動了一批重點項目的建設、重點區域的開發。

此外，筆者還了解到，為應對疫情影響，廣州市生態環境局還在疫情期間實施“不見面”評審、現場踏勘環節“信任”評審、在線召開專家論證會等創新工作模式，同時對各區生態環境分局進行土壤污染防治能力提升，以提升全市建設用地土壤環境管理工作水平。接下來，廣州市生態環境局將繼續進行土壤污染防治工作的探索實踐，進一步完善“廣州方案”，全力保障城市建設用地安全利用，助力廣州經濟發展。