黨建引領公立醫院基層治理機制構建研究

鄭陸林 丁曉宇 周倩

摘要：新時代，全面加強公立醫院黨的建設工作，進一步創新黨建引領公立醫院基層治理機制，有利于實現基層“管理”向基層“治理”的轉變，促進醫院各項工作落到實處。文章通過問卷調查發現，上海市公立醫院不斷推進黨建工作與醫院醫教研管中心工作深度融合，醫院治理水平不斷提升，但也存在職責定位認知不清晰、引領作用發揮不全面、工作機制不健全等問題。為提升醫院基層治理水平，應明確黨建引領醫院基層治理的框架，并聚焦強化政治意識、賦權定責、多元參與、優化隊伍、建好陣地等五個關鍵環節，發揮黨建對公立醫院基層治理機制建設的引領作用。

關鍵詞：公立醫院；黨的建設；基層治理；機制建設

基金項目：2020年上海市委組織部組織系統重點調研課題；2020年上海市衛生健康委員會衛生健康政策研究課題“新時代上海市衛生健康行業黨組織標準化規范化建設研究”（2020HP30）。

作者簡介：鄭陸林，上海申康醫院發展中心組織人事部副主任（上海200041）；丁曉宇，同濟大學附屬第一婦嬰保健院黨辦副主任（上海201204）；周倩，同濟大學附屬第一婦嬰保健院黨委副書記，研究員（上海201204）。

中圖分類號：D267.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）06-0039-04

公立醫院作為我國醫療衛生事業的重要組成部分，不僅是為人民群眾提供醫療服務的機構，也肩負著保護人民群眾生命安全和身體健康的重大社會責任，是黨全心全意為人民服務宗旨的具體體現，是我國社會主義事業的一部分[1]。新時代，提升公立醫院基層治理的能力和水平，必須堅持“黨建引領”，發揮基層黨組織在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、團結動員群眾、推動改革發展方面的全面領導核心作用。2017年7月，國務院辦公廳印發《關于建立現代醫院管理制度的指導意見》，就全面深化公立醫院綜合改革，建立現代醫院管理制度作出部署，要求從完善醫院管理制度、建立健全醫院治理體系、加強醫院黨的建設三個方面推進現代醫院管理制度建設。2018年6月，中共中央辦公廳印發《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》，明確指出公立醫院實行黨委領導下的院長負責制，黨委等院級黨組織發揮把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領導作用。在全面加強公立醫院黨的建設工作背景下，進一步創新黨建引領基層治理機制，有利于有機聯結醫院行政組織、學術組織、群團組織、社會力量等多個主體，實現醫院基層“管理”向基層“治理”的轉變，促進醫院各項工作高水平發展，提升醫院軟實力，進一步塑造社會主義醫院良好形象[1]。

一、黨建引領公立醫院基層治理機制構建現狀

為全面了解黨建引領公立醫院基層治理的情況，筆者設計了《新形勢下公立醫院構建黨建引領基層治理機制調查問卷》，對上海申康醫院發展中心所轄全部16家市屬公立三級醫院開展了問卷調查，共發放調查問卷678份，收回有效答卷678份，其中調查對象的政治面貌為黨員的共618人。從問卷調查結果分析目前公立醫院黨建引領基層治理工作取得的成效與存在的問題。

從調查情況來看，在具體實踐中，上海市各公立醫院黨委能夠認真貫徹落實《關于建立現代醫院管理制度的指導意見》以及《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》的各項要求，將黨的建設貫穿醫院治理始終，不斷創新黨建引領基層治理的模式，推進黨建工作與醫院管理和醫學教育研究中心工作深度融合，醫院治理水平不斷提升。

（一）醫院黨的領導制度體系建設逐步完善

從調研情況來看，上海市各公立醫院認真落實黨委領導下的院長負責制的要求，全面加強黨委對醫院各項工作的領導，并以建立健全現代醫院管理制度為契機，明確院黨委和基層黨組織在醫院內部治理結構中的地位和作用，健全黨委與行政領導班子決策機制，夯實基層治理的制度基礎。通過落實雙重組織生活制度，加強黨委對基層的直接指導。在此基礎上，不斷細化醫院各項章程，比如黨委委員聯系基層黨支部制度、領導班子調研制度、黨委聯系服務專家以及中青年人才制度等，確保治理垂直覆蓋醫院各層面，取得了較好的治理效果。

（二）基層治理的結構和功能不斷健全

一方面，各公立醫院不斷調整優化基層黨支部設置，把支部建到科室和學科上。調研所涉16家公立醫院黨支部總數從2018年的199個增長至2020年的296個，短短2年漲幅近49%；黨支部人數規模也呈現劃細、劃小趨勢，10人以下黨支部占比從2018年的數量為零增至2020年數量占比11%，10～19人的黨支部占比從2018年的22%增至2020年的30%。黨支部設置越來越符合學科建設和科室管理實際，公立醫院黨的基層組織建設得到加強。同時，醫院還非常注重支部“雙帶頭人”建設，結合黨支部換屆工作，選拔醫院內設機構黨員負責人擔任黨支部書記，確保了基層治理中黨建引領作用的發揮。

另一方面，注重賦權基層黨支部，完善科室核心小組制度，明確人員組成，對議事規則和程序進行建章立制，讓黨支部參與科室決策，突出黨支部在基層治理中的主角作用。在完善基層科室科主任負責、黨支部發揮主角作用的基礎上，進一步規范基層科室重大決策機制，為提升基層黨支部組織力、突出政治功能、保證科室行政負責人充分行使職權提供了制度保障。

二、黨建引領公立醫院基層治理存在的問題

（一）治理目標：職責定位認知不清晰

黨的十九大報告明確提出，要把各類基層黨組織“建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”。調研結果顯示，在“醫院黨組織引領基層治理應實現的目標”認知方面，90%以上的受訪者認為要貫徹黨的決定；80%左右的受訪者認為要宣傳黨的主張以及團結動員群眾，而對領導基層治理、推動改革發展的認識卻明顯不足。尤其是醫院行政管理人員以及一線醫護人員，對于基層黨組織的工作目標、定位、職責方面的認知不夠清晰全面，基本上認為黨建引領公立醫院基層治理的主要任務就是貫徹黨的決定、組織黨員開展活動、抓好黨員思想教育，而對于領導基層治理、推動改革發展的目標、功能、職責等認識不足，很難上升到參與或主導基層治理的高度。

（二）治理主體：引領作用發揮不全面

問卷調查結果顯示，42.48%的調查對象認為“基層黨組織對基層治理的參與程度還不夠高”；30.09%的調查對象認為“基層黨組織和黨員的引領示范作用還不夠突出”。目前公立醫院實行黨委領導下的院長負責制，從機制上保障了黨委在醫院治理中發揮領導作用。從醫院運行情況來看，治理主體主要包括政治主體、行政主體、民主主體、學術主體，但作為政治主體的基層黨組織對基層治理工作的參與度并不高，主要受行政主體—臨床科室科主任管理制的影響，黨支部與科室主任在日常管理工作中的配合協調不夠，黨支部難以作為。此外，還存在基層黨員參與基層治理的意愿不足、積極性不高等問題。

（三）治理路徑：黨建與業務深度融合程度不高

由于醫院基層黨組織不是一級行政組織，黨組織負責人往往由科室負責人或黨員骨干兼任，治理工作往往需要與業務工作結合才能落地。問卷調查顯示，52.51%的調查對象認為“黨建工作與業務工作融合程度還不夠緊密，黨建引領基層治理效能不高”；41.74%的調查對象認為“黨建引領醫院治理的途徑還不夠多”。在實際工作中，醫院基層長期存在“重業務、輕黨建”；基層黨員的理論學習內容不夠豐富、學習方式比較單一；沒有針對醫務工作的特點開展深入的思想政治工作；黨內活動的開展沒有創新性和持續性等現象，導致黨建工作與業務工作深度融合程度不高，難以相互滲透和創新互動。

（四）治理機制：工作機制不健全

黨建引領公立醫院基層治理工作離不開必要的制度機制作為保障，但是從問卷調查結果來看，在“制約基層黨組織有效發揮作用的原因主要有哪些方面”這一問題上，34.51%的調查對象認為“缺乏有效的工作機制，基層黨組織參與科室‘三重一大’事務決策缺乏制度支撐”；而在“基層黨組織可以通過哪些形式有效發揮作用”的問題上，77.58%的調查對象認為應“賦權基層黨組織，明確議事規則，凡涉及科室改革發展的學科建設、人員招聘、獎金分配、評先評優、黨員發展等重大問題需經支部會議或黨委會議研究通過”；另有63.27%的調查對象認為，“基層黨組織成員應參與科室核心領導小組議事”。由此可見，在黨建引領基層治理方面，配套保障機制建設刻不容緩。

（五）治理評價：成效評價體系尚待完善

在“所在醫院基層黨組織是否有效發揮作用”方面，問卷調查結果顯示，58.26%的調查對象認為“發揮作用明顯，能夠緊貼業務工作創新開展工作，引領所屬科室發展，獲得院級以上榮譽表彰”；36.28%的認為“發揮作用較好，根據上級要求開展工作，能夠完成基本任務，群眾認可”，這表明絕大多數受訪者對于醫院基層黨組織發揮作用的成效總體評價較好。但從“制約基層黨組織有效發揮作用的原因主要體現在哪些方面”的問題回答來看，24.04%的調查對象認為“黨建工作成效評估困難、顯示度不強，考核結果與黨支部、支部書記、支部委員及全體支部成員的評先推優、成長進步聯系不夠緊密，基層黨組織成員開展工作動力不足”；21.24%的調查對象認為“對醫院基層黨組織缺少有效的考核機制，就黨建考黨建，沒有融入業務工作績效，導致黨務、業務兩層皮”。由此可見，要推進醫院黨建在基層治理中真正有效發揮引領作用，除了要關注科室中心工作實效外，也要建立更加科學有效的治理成效評價體系[2]。

（六）治理保障：軟硬件支撐不夠有力

黨建在公立醫院基層治理中發揮引領作用離不開必要的軟硬件保障，但是從“制約基層黨組織有效發揮作用的原因主要體現在哪些方面”的問題回答情況來看，33.19%的調查對象認為“缺少必要的硬件支撐和明確的經費保障，基層黨組織開展工作條件有限”；21.98%的認為“基層黨組織設置不夠科學，存在黨員人數過多或跨科室太多的現象，難以有效開展工作”。同時，公立醫院基層黨組織負責人大多為兼職人員，這是一個反映較普遍的問題，47.49%的調查對象認為“醫院基層黨組織書記由學科帶頭人或科室負責人兼任，黨建工作成效不佳”。究其原因，在于學科帶頭人或科室負責人一般業務工作非常繁忙，以有限的精力同時承擔業務和黨務工作，難免顧此失彼。同時，并非所有的學科帶頭人或科室負責人都具有豐富的黨建理論知識和黨務工作經驗，因此，黨建工作內容貧乏、形式缺乏新意、工作質量不高也就在所難免，在一定程度上影響了黨建在醫院基層治理中引領作用的發揮。

三、黨建引領公立醫院基層治理機制的優化路徑

（一）明確黨建引領醫院基層治理的框架

從調研情況來看，上海市公立醫院科室管理大多為如下模式：科室主任為科室行政負責人，重大事項通過科室核心小組進行集體決策，其主要議事范圍包括醫院重大決策部署的貫徹落實、科室發展規劃與運行、重要規章制度的建立、人才培養與隊伍建設、經費管理與資源配置、重大學術活動及對外交流等多個方面的內容。

從中共中央辦公廳2018年6月印發的《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》以及中共中央2018年10月印發的《黨支部工作條例（試行）》來看，黨建引領公立醫院基層治理主要體現為六大重點目標任務：政治功能發揮到位、重大決策參與到位、思想政治工作服務到位、組織生活制度執行到位、從嚴治黨貫徹到位、改革發展推動到位[3]。黨建工作與公立醫院基層治理二者有共同之處，都是以推動醫院事業發展為根本落腳點，兩者相互作用，相互影響（如上圖所示）。但是究其本質，公立醫院基層治理是否到位，最重要的還是取決于是否發揮好黨的全面領導作用[4]。

（二）聚焦黨建引領公立醫院基層治理的關鍵環節

1.明確黨組織的領導作用，明確治理目標。思想是行動的先導，推進黨建引領公立醫院基層治理機制建設，必須提升對黨組織功能的正確理解，澄清黨組織在功能定位上的一些模糊認識。只有明確了基層黨委在基層治理中的角色定位、作用發揮和職責權限，才能有針對性地結合醫院功能、使命、任務，實現科學謀劃、系統部署，找準關鍵工作抓手，真正把基層黨組織建設成為“宣傳黨的主張，貫徹黨的決定，領導基層治理，團結動員群眾，推動改革發展的堅強戰斗堡壘”；才能建立以黨組織為領導核心，有機結合行政組織、群團組織、學術組織，實現組織共建、引領共治、機制銜接、功能優化、資源共享的系統建設與整體建設。共建共治共享的公立醫院基層治理格局，既充分保障醫院基層科室行政負責人行使領導權，又能保障基層黨組織參與科室重大決策，讓每一個基層黨組織都能“唱主角”，真正發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和中流砥柱作用。

2.賦權定責，強化治理功能。加強公立醫院基層治理，要賦予基層黨組織實實在在的職權，讓黨組織在事關科室發展、事關群眾利益重大問題和決策方面有更多的話語權。賦權基層黨組織，應完善黨組織議事決策機制和科室核心小組制度，讓黨組織參與科室決策，凡涉及科室改革發展的學科建設、人才引進、獎金分配、評先評優、黨員發展等重大問題需經支部會議或黨員會議研究通過。在此基礎上，健全完善基層集體領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制，建立和保障可推廣、可借鑒的聯動會議體系，促進決策的科學化、民主化，進一步提升公立醫院基層治理水平。

3.多元參與，融通治理主體。從實際來看，參與公立醫院基層治理的主體除黨組織外，還包括科室主任、科室核心領導小組、學術組織、群團組織等。因此，在全面加強公立醫院黨的建設形勢下，要堅持黨組織在基層治理中的主體地位，須通過制度建設發揮基層黨組織的領導和協調作用，推動多元治理主體協同互動、共同發展，形成完善的基層治理體系，保障醫院上下聯動順暢，群眾廣泛參與，努力形成治理共同體。醫院各治理主體應各司其職、權責明確、互相協同、共同治理，實現良性互動，為醫院發展夯實制度基礎。基層黨組織要從群眾的需求和治理的突出問題出發，通過黨政聯動推進工作，努力形成科室行政負責人負責、基層黨支部參與決策和政治引領、職工群眾參與民主管理的公立醫院基層共建共治共享治理格局，充分發揮多元治理主體的強大合力，破解醫院治理工作中的難題。

4.優化隊伍，提升治理能力。加強黨建引領公立醫院基層治理機制建設，充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用，關鍵還是支部書記這個領頭人，支委班子是協助支部書記開展工作的助手，支委班子有能力、敢擔當、能作為，才能為基層治理提供有力的組織支撐。黨組織引領基層治理機制建設，關鍵是要選優配強基層黨組織帶頭人，并加強培育，提高其領導能力、決策能力、思想政治教育能力、群眾工作能力和業務能力。對未由科室主任兼任的黨支部書記，要納入干部培訓總體規劃，加強管理。

5.建好陣地，搭建治理平臺。加強黨建引領公立醫院基層治理機制建設，離不開上級黨委的有力支持和各種保障。要創新黨組織設置和活動方式，按照“有利于擴大黨組織覆蓋面、有利于黨組織開展活動、有利于黨組織和黨員發揮作用”的原則，優化黨組織設置，建立功能性黨小組，實現黨建全覆蓋。除了必要的組織保障、經費保障、場地保障、時間保障、業務指導保障外，還應適應智慧政務、智慧黨建的新趨勢，加大現代信息技術運用，依托醫院OA平臺，建立意見征集平臺、實施監督平臺、結果反饋平臺、多方主體對話交流平臺等多種基層治理平臺，借助網絡平臺，促進各治理主體及時溝通、良性互動。還可以利用信息化手段實現平臺管理的制度化，建立“問題清單”“任務清單”和“責任清單”等，推動實現黨建引領公立醫院基層治理的信息化、智慧化、平臺化，不斷提高基層治理的精細化、專業化、科學化水平。

參考文獻：

[1]俞越峰，牛昕，邵懿.黨建引領公立醫院文化建設研究——以上海市同仁醫院為例[J].領導科學論壇，2022（6）.

[2]常廣明，樊立華，呂麗萍，等.基于德爾菲法的公立醫院黨建工作評價指標構建[J].中國醫院管理，2017，37（12）.

[3]林凱程，朱宏，張廣清，等.基層黨組織在現代醫院管理制度中的作用探討[J].中國醫院管理，2019，39（4）.

[4]徐琨，李莉，楊敦干.新時期公立醫院黨建工作的實踐與思考[J].中國醫院管理，2018，38（3）.

責任編輯：趙春燕