生育政策轉向后獨生子女家庭權益銜接研究

摘要：隨著三孩生育政策及配套支持措施重大決策的實施，我國人口發(fā)展開啟了新階段。獨生子女政策影響的人口數(shù)量龐大，做好政策之間的銜接，保障獨生子女家庭應享權益意義重大。轉向后的政策、法律體系中，獨生子女家庭原有權益雖然基本得到了延續(xù)，但仍存在精神空巢、養(yǎng)老保障、發(fā)展成果共享等權益銜接不足問題。對此，需要強化國家基礎性、全局性的保障作用，促進社會發(fā)展成果的公平享有，維護好計劃生育家庭合法權益，建立健全計劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度。

關鍵詞：生育政策；獨生子女家庭權益；銜接

作者簡介：海顯恩，武漢工程大學法商學院（湖北武漢430205）。

中圖分類號：C924.21文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）06-0061-04

2021年5月31日，中央政治局會議審議通過的《中共中央國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》），明確一對夫妻可以生育三個子女政策，完成了“獨生子女”到“全面二孩”再到“全面三孩”的重大轉變，政策取向從限制生育轉向鼓勵生育。生育政策的重大調整，勢必影響生育獎勵、扶助、保障等相關權益的調整。對此，《決定》指出，對全面兩孩政策調整前的獨生子女家庭和農村計劃生育雙女家庭，繼續(xù)實行現(xiàn)行各項獎勵扶助制度和優(yōu)惠政策。建立健全計劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度。其后相繼修改的《中華人民共和國人口與計劃生育法》和地方的人口與計劃生育條例落實了這一要求，體現(xiàn)出“老人老辦法，新人新辦法”的銜接思路。

對響應黨和政府號召，遵守計劃生育政策、法律法規(guī)的公民，國家應當保障其正當權益。這既是政府公信力的內在要求，也能給“全面三孩”政策的實施提供信賴指引。2015年底，獨生子女人口有2.2361億[1]，加上其父母、祖父母，獨生子女政策自實施以來，影響深遠且影響人口數(shù)量龐大。本文以國家提倡一對夫妻生育一個孩子期間形成的獨生子女家庭為研究對象，探討政策銜接中存在的不足，并提出一些具體對策，以期更好地保障獨生子女家庭正當權益。

一、獨生子女家庭權益概述

經(jīng)濟激勵一直是人口政策的重要組成部分，其目的在于，以一定的經(jīng)濟和發(fā)展利益為引，調整公民的生育行為，兼具彌補按政策生育家庭在物質和精神上的損失。新中國成立以來，經(jīng)濟激勵依次經(jīng)歷了器皿支持為主的雛形階段、物質激勵為主的發(fā)展階段和福利保障為主的深化階段[2]。當前，獨生子女家庭權益主要分布于獨生子女父母獎勵制度、農村計生家庭獎勵扶助制度、西部“少生快富”工程、計劃生育家庭特別扶助制度[3]以及社會保險制度的相關內容。

在法律層面，2015年修改的《中華人民共和國人口與計劃生育法》，加入了“在國家提倡一對夫妻生育一個子女期間”的限定，劃定了獨生子女家庭的范圍，《獨生子女父母光榮證》成為享受相關權益的憑證。強調了獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，按照國家和省、自治區(qū)、直轄市有關規(guī)定享受獨生子女父母獎勵，獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的，按照規(guī)定獲得扶助，按照規(guī)定應當享受計劃生育家庭老年人獎勵扶助的，繼續(xù)享受相關獎勵扶助。2021年修訂的《中華人民共和國人口與計劃生育法》中延續(xù)了以上表述，并在計劃生育特別扶助家庭下，新增了獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的，按照規(guī)定獲得扶助。縣級以上各級人民政府建立、健全對上述人群的生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、精神慰藉等全方位幫扶保障制度的內容。獨生子女家庭獎勵扶助中，增加了在老年人福利、養(yǎng)老服務等方面給予必要的優(yōu)先和照顧的內容。總的來看，經(jīng)濟獎勵、發(fā)展扶助、社會保障等已有權益得到延續(xù)，并新增了特別扶助家庭精神慰藉內容，構成了獨生子女家庭權益法律層面的銜接。

在地方性法規(guī)層面，2021年新修改的地方《人口與計劃生育條例》，基本落實了上位法的規(guī)定，延續(xù)了地方賦予獨生子女家庭的一些地域性權益。一是關于獨生子女父母獎勵金（獨生子女保健費）。多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）延續(xù)了獎勵規(guī)定，只是發(fā)放方式略有不同。北京市延續(xù)了按月支付的規(guī)定，遼寧省延續(xù)了可以選擇按月發(fā)放或一次性發(fā)放的規(guī)定，貴州省則將按月發(fā)放和一次性發(fā)放結合起來，并加發(fā)基本工資5%的退休補貼。二是關于獨生子女家庭的社會保障。多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）落實了全方位幫扶保障的要求，延續(xù)了優(yōu)先照顧獨生子女父母的規(guī)定。上海市提出在制定老年保障制度和措施時，應當體現(xiàn)對獨生子女父母的優(yōu)先照顧的要求。天津市對符合規(guī)定的計劃生育家庭老年人，在福利、養(yǎng)老服務等方面予以必要的優(yōu)先和照顧。貴州省則為農村已經(jīng)領取《獨生子女父母光榮證》的獨生子女戶、生育兩個女孩并已落實絕育措施的二女戶的父母及其未成年子女繳納需要由個人繳納的基本醫(yī)療保險費。三是關于獨生子女父母再生育子女問題，大多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）選擇了“停止享受獨生子女相關待遇，已經(jīng)享受的不予追回”的模式。四是關于農村財產性權益分配。多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）延續(xù)了獨生子女家庭增加一定份額的規(guī)定，上海市、河北省、福建省等延續(xù)了農村集體權益分配增加一人份額的規(guī)定。五是關于一些具有地方特色的獨生子女家庭權益。河北省、貴州省等延續(xù)了農村獨生子女教育加分的規(guī)定；遼寧省延續(xù)了終身未生育、也未收養(yǎng)子女的夫妻，可以享受獨生子女家庭待遇的規(guī)定。此外，北京市、廣東省等設有獨生子女父母護理假制度，與積極應對老齡化的政策作了銜接。

二、獨生子女家庭權益銜接存在的不足

生育政策轉向后，無論是政策導向，還是法律法規(guī)，獨生子女家庭已有權益基本做到了延續(xù)，并新增了一些獨生子女家庭權益。然而，仍然存在一些需要面對和解決的問題。

（一）獨生子女家庭面臨的精神空巢問題

獨生子女父母往往對子女有強烈的情感依賴。隨著人口流動的加劇，父母與子女異地居住的情況較為普遍，難以在空間上保證獨生子女父母的精神慰藉，即使再先進的通信手段，都難以比擬就近陪護帶來的精神慰藉[4]。對于一些特殊獨生子女父母，精神空巢表現(xiàn)得更為明顯。例如，異地遷居到城市的農村父母，由于地域文化的差異、生活環(huán)境的改變、與周邊人的交流困難等，更容易產生精神空巢問題。失獨父母缺少子女的慰藉，更容易產生消極、自卑、失落等負面情緒。獨生子女如果出現(xiàn)了傷病殘，其父母不僅擔憂自身，還要擔憂子女的未來生活，承受多重焦慮。

目前的政策、制度體系尚不能提供充足、全面的精神慰藉供給。《決定》提出，建立扶助關懷工作機制，對計劃生育特別扶助家庭開展精神慰藉服務，深入“暖心行動”。《中華人民共和國人口與計劃生育法》第三十二條規(guī)定，對特別扶助家庭提供包括精神慰藉在內的全方位幫扶。多數(shù)地方人口與計劃生育條例也僅復述上位法的表述，并未進一步給出具體的措施和要求，且精神慰藉的范圍限定在獨生子女傷殘、亡故的家庭，缺乏普遍性，不能有效應對獨生子女家庭所面臨的精神空巢問題。

（二）獨生子女父母面臨的養(yǎng)老問題

相較于多子女父母，獨生子女父母養(yǎng)老面臨的困難更為艱巨。以血緣為基礎形成的家庭，仍然是個體應對內外部風險的重要結合體，居家養(yǎng)老仍然是我國公民養(yǎng)老的主要方式，獨生子女面臨“上有老，下有小”的困境。獨生子女政策自1980年中共中央發(fā)出《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》開始，率先響應號召的獨生子女父母逐漸步入老年，養(yǎng)老困難問題也將逐漸浮現(xiàn)。部分獨生子女父母做了養(yǎng)老準備，但整體水平較低，僅僅依靠家庭的努力，難以提供全面、充足的保障[5]。對于失獨家庭而言，養(yǎng)老問題更是核心所在，在養(yǎng)老保險不平衡不充分的國情下，失去子女的代際扶持，失獨父母更容易陷入養(yǎng)老困境，日常照料和精神撫慰訴求，很難得到滿足[6]。

針對獨生子女父母養(yǎng)老困境，2021年11月公布的《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》指出，公辦養(yǎng)老機構優(yōu)先接收計劃生育特殊家庭老年人。《決定》指出，探索設立獨生子女父母護理假制度，建立健全計劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度。《中華人民共和國人口與計劃生育法》《中華人民共和國老年人權益保障法》等法律，也有類似的規(guī)定。地方修改的人口與計劃生育條例也體現(xiàn)了對計劃生育特殊家庭養(yǎng)老權益的維護，不少省（自治區(qū)、直轄市）設立護理假制度。然而，新增的養(yǎng)老保障內容，更多地體現(xiàn)在特殊計生家庭養(yǎng)老權益的維護，一般獨生子女家庭養(yǎng)老權益較少，缺乏普遍性、公平性。獨生子女護理假由用人單位承擔，其合理性需要進一步商榷。

（三）與社會發(fā)展水平相一致的動態(tài)調整問題

獨生子女家庭權益與社會發(fā)展水平脫節(jié)現(xiàn)象明顯，缺少必要、適時的動態(tài)調整。獨生子女家庭的獎勵、扶助等權益，與社會經(jīng)濟發(fā)展水平間有較大差距。從時間跨度上看，《中華人民共和國人口與計劃生育法》自2001年制定后，2015年、2021年分別做了修改，兩次修改時間間隔較大，難以滿足社會發(fā)展的實際需求。從具體經(jīng)濟獎勵調整上看，以北京市為例，2003年制定《北京市人口與計劃生育條例》，2014年、2016年、2021年分別做了修改，獨生子女父母獎勵費每月10元的標準；符合規(guī)定年齡的獨生子女父母，可一次性獎勵不少于1000元的標準，一直未調整。獨生子女亡故、因傷殘喪失勞動的父母，可以領取不少于5000元的規(guī)定，直到2021年修改時，才提升至10000元。同時期，北京市城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資從2003年的25312元，上升到2020年的185026元①，漲幅達7.3倍，二者之間存在較大差距。其他省（自治區(qū)、直轄市）同樣存在經(jīng)濟獎勵與社會經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)的問題。

三、獨生子女家庭權益銜接對策

獨生子女家庭權益銜接應當包含兩方面的內容：一是經(jīng)濟激勵和補償性質的權益繼續(xù)保留，并適時調整標準；二是在與社會發(fā)展水平相適應的社會保障體系中，融入獨生子女家庭的特殊訴求。具體而言，包含如下方面。

（一）強化國家基礎性、全局性的保障作用

制度供給、跨部門協(xié)調、權益兌現(xiàn)等方面，需要國家提供基礎性保障和全局性統(tǒng)籌。對于因響應黨和國家號召、實行計劃生育而產生的獨生子女家庭，國家是其權益維護的責任主體。在我國現(xiàn)行的獨生子女家庭獎勵、扶助、保障等權益中，用人單位承擔一部分給付責任。農村、城鎮(zhèn)部分獨生子女父母，并沒有穩(wěn)定的用人單位，只能依靠基層政府提供的獎勵、扶助等權益。部分有單位的獨生子女父母因單位性質的不同，難以全額享受相關權益。隨著中央財政實力的不斷增強，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等保障基金的全國統(tǒng)籌進度加快，具備“國庫保國策”的現(xiàn)實條件[7]。由中央財政、全國性的保險基金承擔獨生子女家庭權益的保障職責，可以更好地化解獨生子女父母養(yǎng)老風險，消除權益兌現(xiàn)的地區(qū)、城鄉(xiāng)差異，也有利于權益的適時調整。

（二）促進社會發(fā)展成果的公平享有

公平與社會發(fā)展有著密切的聯(lián)系，公平隨著社會的發(fā)展具有新內涵，實質意義上的公平更顯重要。獨生子女家庭權益的銜接，應以歷史的、發(fā)展的眼光看待，不能局限于制度層面的不變，忽視社會發(fā)展帶來的新要求。一方面，我國居民社會保障制度已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，呈現(xiàn)出內容完善、覆蓋全面、制度融洽、統(tǒng)籌管理、水平適度等特點的新格局[8]。居民需求從追求物質豐富過渡到追求美好生活，保障的重心從提供經(jīng)濟補助轉向社會綜合保障。于獨生子女家庭權益而言，政策轉向后的銜接，也應當順應時代發(fā)展，充分考慮代際支持不足等特殊情況，在福利型社會保障體系中融入相關權益，實現(xiàn)實質上的公平。另一方面，我國地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，雖在制度層面取消了區(qū)別對待，但地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異仍然存在，不符合公平正義的要求和改革初衷。今后的制度調整和實踐中，應當充分體現(xiàn)實質公平，促進獨生子女家庭能公平地享受發(fā)展成果。

（三）重視特殊獨生子女家庭的全方位保障

失去獨生子女、獨生子女傷病殘等家庭是獨生子女家庭中特殊的存在，是生育政策銜接和保障的重點對象。失獨父母面臨的物質和精神壓力巨大，生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、精神等方面存在很多困難，在此情況下，國家提供的社會保障對其至關重要。相較于失獨家庭，獨生子女傷病殘家庭所面臨的困難也不容忽視，所面臨的現(xiàn)實困難更多、更復雜，這些家庭除了需要負擔子女的治療、康復費用，一些獨生子女生活不能自理的家庭，還要面對子女今后如何生活的困境。與獨生子女就近或共同居住的異地遷居父母，對他們的需求也應當予以足夠的重視和保障。新的政策、制度體系中，應當關照特殊獨生子女家庭的訴求，國家在發(fā)揮基礎性、全局性作用的同時，不斷加大幫扶、保障力度，切實解決好特殊獨生子女家庭，在物質保障、養(yǎng)老服務、醫(yī)療健康、精神慰藉等方面的困難。秉持公平、公正、誠信、便民等原則，構建特殊獨生子女家庭全方位幫扶和保障機制。

四、結論與展望

獨生子女政策的實施，有效緩解了人口與社會發(fā)展之間的矛盾，實現(xiàn)了社會進步、人口素質提高、資源保護等諸多可持續(xù)發(fā)展的目標。近些年，隨著我國生育率的下降，國家適時優(yōu)化生育政策，實施“全面三孩”政策，并不能否定獨生子女政策對社會發(fā)展帶來的益處，應當以發(fā)展的、客觀的眼光看待。生育政策轉向后，獨生子女家庭并未隨之消失，應當切實保障響應國家號召公民的已有權益，適時增加與社會經(jīng)濟發(fā)展相一致的權益，這既是國家公信力的體現(xiàn)，也能為今后按政策安排家庭生育的公民提供合理信賴指引。

參考文獻：

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責任編輯：羅鈺涵

①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局分省年度數(shù)據(jù)。