社區網格化治理面臨的困境與路徑優化

摘要：社區網格化治理對打造共建共治共享的社區治理格局、有效化解社會矛盾糾紛、保障和改善民生、維護社會安全形勢等提供了重要保障。但同時，城市社區網絡化治理實踐也面臨治理過程權責不清、社區主體參與不足、技術運用和網格員隊伍建設有待加強等困境。為提高社區網格化治理實效，應科學定位職責邊界、完善多元協同機制、加強網格化平臺建設、提高網格員能力素質、完善政策法規，保障社區網格化治理不斷優化。

關鍵詞：網格化；困境；對策

作者簡介：張妮，中共張掖市委黨校（張掖行政學院）公共管理與法學教研部副主任，講師（甘肅張掖734000）。

中圖分類號：D669.3文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）06-0065-04

“網格”（Grid）一詞最早在20世紀90年代歐美一些國家出現，主要用于幫助分散的大學研究人員分析粒子加速器和巨型望遠鏡的數據。在社會治理領域提出網格化治理，則是現代信息技術與公共管理實踐相結合的產物，是指利用信息技術的手段將管理區域按照一定的標準劃分成網格單元，依托信息平臺進行指揮調度，實施信息化、精細化、動態化的管理和服務的全過程[1]。網格化治理這一創新探索最早來源于2004年北京市東城區首創的“萬米單元網格”城市管理模式，由此開創了我國網格化治理實踐的先河[2]。經過多年來不斷的實踐探索，網格化治理的優勢日益突顯，其改變了以往城市管理過程中政府職能導向型的工作方式，形成了管理與服務并行。

一、問題的提出

政府的行政管理職能與企業、社會團體的服務相互協作融合，依托信息技術的發展，形成新的綜合型管理服務趨勢，解決了以往社會治理過程中存在的部門機構的協調和整合問題[3]。

黨的十八屆三中全會明確提出要改進社會治理方式，創新社會治理體制，“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”。黨的十九屆四中全會明確了在構建基層社會治理新格局中，要“健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務”。由此，城市社區網格化建設就成為國家治理體系的重要組成部分，亦是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。2021年4月28日，中共中央、國務院發布《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，要求“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系，健全常態化管理和應急管理動態銜接的基層治理機制，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺”。自此，網格化治理已經成為社區治理的“標配”，不僅在各特大城市的社區推廣普及，目前也在中小城市和農村地區加速推廣。

作為一種基層治理新模式，網格化治理成為政府“自上而下”管理訴求和社區“自下而上”權益訴求之間的紐帶，在整合社會資源、提供優質公共產品、化解矛盾糾紛、維護基層社會穩定等方面發揮著重要作用[4]。通過實地調研，與社區工作人員、行政部門工作人員和社區居民進行座談交流發現，社區網格化治理過程中仍面臨著一些困境，影響治理效果，需要引起重視、進行反思。

二、社區網格化治理面臨的困境

（一）網格化治理過程中權責不清

從各地實踐來看，政府在推進社區網格化治理過程中，發揮著主導性，甚至是決定性的作用，由此導致網格化治理運行過程中行政色彩過濃，社區與行政部門之間職責不清，政府干預現象普遍存在。

1.治理理念急需轉變。隨著網格體系的不斷完善，在實際運行過程中發現，目前社區網格化治理在理念上更趨向重管理而輕服務，主要表現為網格的運行大多通過自上而下的行政指令開展工作，仍然按照“科層制”模式進行管理。網格員多由社區工作人員兼任，除承擔社區黨建、行政工作外，還需要耗費大量的時間精力開展統計、匯總、上報等工作，而網格內居民對網格管理具體的運行方式并不了解，遇事就找網格員，致使網格員疲于應付，長此以往不利于社區自治的開展，也不利于通過網格發現問題、解決問題，社區的服務作用難以真正發揮。

2.權責不對等。社區網格化治理最早由政法機關牽頭推進，主要用于社會治安巡邏、矛盾糾紛調處、城市管理等領域。隨著社區網格建設的逐漸完善，作用效果明顯，其逐漸擴展到社區管理、黨建、食藥安全、勞動保障、計劃生育等各個領域。政府工作中的各項任務最后層層傳導到社區，但權力和資源卻沒有下沉，導致居委會承擔的任務越來越重，網格員工作壓力越來越大。通過細分網格，建立網格員日常巡查制度，網格化管理方式雖然有助于加強問題的發現能力，但在問題處理上仍延續了傳統的條塊管理方式，沒有改變科層結構中的層級設置與權力向度，使得網格化治理停留在表層。一些原本在基層網格解決的事務有時還要靠轄區領導出面協調解決，不能從根本上破除條塊之間的協同困境。“任務下沉、權力上移”的權責與職能相背離，弱化了基層社區、網格員的權利，社區成為社會問題的最后“倉庫”，居委會負擔沉重，居民對政府和社區的滿意度不高。

（二）社區主體參與不足

1.各類主體參與度有待提高。隨著社區網格化治理范圍的不斷拓展，工作任務趨于復雜化，政府難以獨自承擔許多由社區衍生出來的公共服務職能，需要更多的社會組織共同參與承擔。而社區網格化治理組織與行政機構相比，權威性較低，缺乏一定的組織能力，對社區內的社會組織、市場主體和轄區內機關單位等主體難以形成宣傳動員效果，吸引力不夠，很難獲得支持與信任。調研中發現，在社區治理工作中，除公安、城管等部門外，民政、人社、衛生等原本應該與群眾民生密切相關的部門直接聯系卻較少，甚至連轄區內的單位、市場主體、社會組織和居民也未能有效參與網格化治理過程。同時，因為宣傳引導作用發揮不足，居民對網格化治理了解片面，主觀上認為其就是政府組織的服務機構，在工作過程中被動等待、在問題解決上對其依賴，積極性不高，導致社區網格化管理的參與主體單一、熱情不高，社區“共建”在當前的網格化管理工作還未得到充分的體現。

2.偏重行政化導致自治能力難以提升。社區網格化治理的理想狀態是實現居民自治，社區作為自治組織，本應在社區治理過程中發揮主體作用，但由于政府長期在社區治理過程中處于主導地位，網格負責人或網格員通常由社區領導干部擔任，本該成為自治組織的社區居委會在實際運行中卻成了政府部門的一級組織。目前的網格化治理偏重于“自上而下”的命令傳達和“自下而上”的信息采集，且工作職責大多由居委會和網格員完成，容易產生封閉運行的問題。換言之，如果治理過程中只有個別部門和少數人參與網格治理，依靠網格進行的交流溝通、議事協調等作用就會發揮不足。此外，在網格化治理中，居民通過微信、電話向網格員反映問題能夠得到快速解決，從而產生依賴，導致很多居民只關注自身問題，對社區問題關注少。社區內的黨組織、社區組織及轄區內的單位組織依托網格化協同治理機會少，基層社會組織本該具有的“自我管理，自我服務”的能力弱化，社會的自治空間壓縮。

（三）信息技術運用需要加強

網格化治理是現代信息技術與現代治理理念相結合的產物，對平臺建設要求較高，需要與智慧城市建設相結合，充分使用“互聯網+”、物聯網、大數據、時空信息動態集成等信息化技術，對網格內的“人、事、物”等信息要準確采集、隨時更新、動態跟蹤，及時發現和處置問題，實現動態管理。目前相關部門通過信息技術手段及時了解社區內人口、房屋設施等信息雖已基本實現，但在信息精準度、全面性和數據共享方面還存在問題。一是數據采集不全面。社區網格化系統構建過程中，需要采集大量數據支撐后續管理工作。涉及網格化治理服務的主要事項可以分為城鎮管理、社會治理、公共服務和應急管理四大類。相關類別又可以細分為多個小類，在數據收集過程中要求做到全面準確。但囿于不同類別數據分屬不同部門管理，數據采集主體不同，致使數據采集過程中存在各自為政，互不溝通的問題。網格內居民對于收集的信息缺乏關注，只在涉及自身事務時才會向網格員反應，存在信息與實際不符等情況。二是數據共享存在障礙。不同政府部門對于區域內的各類數據已形成數據庫，但從社會治理角度來，在治理過程中存在數據碎片化、信息孤島現象，數據信息條塊壁壘明顯，相互之間難以共享。網格化治理的關鍵就在于通過不同政府部門、企事業單位之間的數據融合，實現動態跟蹤、問題解決等目標。但目前由于人手不足、精力有限、渠道缺乏、信息的更新不及時等，信息開放程度還有待加強，有效融合還難以實現，網格化治理的服務發展較為緩慢，屬性還不能突顯，服務的成果共享治理格局尚未形成。三是管理平臺功能有待完善。網格化管理服務事項的種類較多，但涵蓋的民生服務范圍有限，在數據收集時，一些重要信息無法納入工作板塊，導致平臺在網格化治理中利用率有限，作用不能及時發揮。

（四）網格員隊伍建設有待提高

網格是基層社會治理的基石，網格員則是網格化治理中的重要力量。隨著市域社會治理現代化理念的不斷宣傳，居民素質和維權意識明顯增強，社區治理要求不斷提高，對社區網格員的能力素質帶來了極大的挑戰。一是網格員隊伍數量有限。網格員需要下沉到社區與居民進行交流溝通，及時了解社區內的各類情況，積極回應居民需求，維護社區穩定和諧。當前實踐中，網格員多為社區兼職工作人員，還承擔著很多行政事務，面對居民多樣化的訴求，網格員人手不足、工作壓力大、精力不足，對于居民的訴求難以及時掌握甚至回應，嚴重影響居民感受。二是網格員專業化水平不高。當前網格員的報考條件通常為大專以上，35歲以下，從招錄條件上并未對網格員提出專業化要求。日常工作中，網格員面對居民不同的訴求，需要具備法律、衛生、應急、心理、社會工作等相關專業的知識技能。以此次疫情防控為例，網格員具備醫護專業相關知識甚少，面對突發情況，應急能力較低，很難滿足防疫要求。

三、社區網格化治理的優化對策

（一）科學定位職責邊界

1.注重提升服務理念。社區網格化管理應該將“服務”作為社區治理的定位和首要職責。對網格員要定期進行服務知識和專業技能的培訓，不斷提高網格員在網格化管理中的服務意識和技能。構建社區網格化治理的服務聯動機制。充分利用網格化管理的信息溝通機制，在網格空間內做最大幅度的共享互惠服務。特別在應對突發事件如疫情防控中，能夠迅速調動社區內各方力量，明確職責。對弱勢群體提高關注，重視對網格內老人、病人等弱勢群體的關懷，提升服務力度、精準度和便利度。發揮社會和市場的作用，推動社區服務的全覆蓋，實現由“有”到“好”的轉變。

2.厘清職能邊界。網格化治理雖然能夠提高網格內解決問題的效率，但不能包攬網格內所有事務，一些復雜問題的解決仍依靠相關職能部門或多個職能部門共同處理[5]。對此，在網格化治理中要劃清職能邊界，細分網格內不同等級網格員處理事務的類型、程序。對屬于本級網格范圍內事務，發現問題后按照相關程序及時處置，將問題在基層盡早解決；對不屬于本級網格范圍內事務，要及時上報由指揮中心協調相關職能部門解決，避免網格職能過載，影響治理效果。

（二）完善多元協同機制

1.充分發揮黨建引領作用。在頂層設計上，充分發揮黨建引領作用，形成多元主體參與的治理體系，加強黨的建設和提升社會治理水平相統一，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。在社區網格建立完善過程中，由主要領導擔任組長，統籌安排推進各項工作。要充實基層力量，在基層網格隊伍中發展新黨員培養骨干中堅。必須密切聯系群眾，將日常黨建活動與服務群眾實踐相結合，擴大網格化治理對居民的影響力和吸引力。

2.提升多元主體治理能力。面對著紛繁復雜的公共事務、社會組織尚不成熟、居民參與意識和能力不足的問題，要充分發揮出網格聯系群眾的優勢，對于居民等主體參與社區治理的事項進行明確。廣泛動員社區內居民參與社區治理，可以積極吸納社區內自發組織的各類興趣愛好者團隊。如廣場舞團隊等參與社區事務，并通過這些自發組織的團隊輻射作用，可以帶動更多人參與社區治理。同時，可以采取政府購買服務等形式，吸引社會組織參與治理，不斷提高政府公共服務水平和精細化治理能力。

（三）加強網格化平臺建設

網格化治理過程中，平臺的建設至關重要，要建立起“橫向到邊、縱向到底”的網格治理平臺，形成“數字治理一盤棋、社會服務一張網”的格局。

1.完善基礎數據收集。網格化治理過程中高度依賴數據的收集。在建立基礎數據系統時，以社區、街道、小區為基本單位，對政府部門所需的各類數據進行全面準確收集，保證信息真實有效。后續治理過程中，要對數據進行及時更新、動態調整，可以通過建立微信群、QQ群等方式，與居民及時溝通，更新信息。

2.加強數據共享。在基礎數據真實準確的基礎上，將網格化治理與智慧城市建設相結合，對收集的各類數據進行有效整合，有助于破除信息碎片化，信息孤島問題[5]。通過整合數據，在同一平臺處理問題，避免了因為職能重疊導致的部門工作人員與網格員重復工作的問題。在運用數據進行網格化治理過程中，要堅持政府信息資源以共享為原則、不共享為例外的要求。調研過程中，對于部分工作人員因工作要求、標準、能力素質差異等問題，可能出現的泄露數據的問題，可以對數據進行分級管理，使不同權限的工作人員只能接觸自己權限范圍內的信息，既避免了數據的泄露，也能達成治理要求。

（四）提高網格員能力素質

1.擴充網格員隊伍。針對網格員人手不足問題，可以采用核心網絡和輔助網絡分級構建的方式。核心網絡以基層政府主導，由社區工作人員承擔。輔助網絡可以積極動員社區內黨員、退休人員、志愿者、物業公司工作人員等擔任網格員，參與網格化治理中的基礎性工作，充實人員隊伍，提高工作效率[6]。

2.加強網格員相關技能培訓。定期對網格員進行業務培訓，提高法律、應急、衛生、社會工作等專業知識儲備，不斷提高網格員的能力素質。建立完善監督考核機制，由社區、居民和主管部門對網格員進行監督評價，將評估結果與職務晉升、工資績效掛鉤，不斷激勵網格員履行職責，逐步形成專業化、職業化的網格員隊伍。

（五）完善相關法規政策

社區網格化治理在城市廣泛應用，但相關法律法規尚不健全，同一地區不同區域的政策規定還未達成一致，為保障網格化治理在社會治理中的長效實施，需要制度相關法律法規、統一政策規定保障其長效實行。一是健全法律規定。針對網格化治理過程中權責不清的問題，在厘清職責邊界的基礎上，要通過法律的形式進一步明確，規范不同治理主體之間的關系，保障社區“自治”的空間，防止政府在網格化治理中出現“錯位、越位、缺位”現象。二是制定實施方案。網格化治理需要因地制宜，但在具體工作開展過程中，對于實施原則、工作程序、人員編制、協調程序等核心問題要進行明確，確保網格化治理的長效實施[7]。三是完善社區制度。社區網格化治理的目標是實現政府、社區、居民等主體的共建共治共享，目前在政府主導背景下，要明確社區議事、社區聽證、居務服務公開、民主監督、評議等社區民主管理制度，提高社區居民參與社區事務的積極性，保障居民參與社區自我管理的權利。四是完善考核機制。打破之前網格化治理考核中“自上而下”的考核方式，將以往考核中的查臺賬、聽報告、看現場與社區居民評價相結合，充分體現網格化治理中“以人為本”的治理核心理念。

參考文獻：

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[7]方付建.共建共治共享視域下社區網格化管理創新研究——基于武漢“微鄰里”的分析[J].長江論壇，2021（3）.

責任編輯：聶慧麗