論農村離婚婦女的土地權益保護

摘要：土地是重要的生產要素，不僅是農民的生存之本，也是發展之本。黨和政府一直以來致力于維護婦女的各項權益，重視農民婦女的土地權益保護工作。土地權益受侵害，給農村婦女帶來極大的經濟影響甚至生存困難，致使一些農村婦女想離婚卻不敢離婚、不能離婚，嚴重影響了婦女的婚姻自由。在此背景下，文章立足于當前農村婦女土地權益因離婚受侵害的現狀，反思其成因，從法律的角度提出相關建議，以更好地落實對農村婦女土地權益的保護，助推農村地區的性別平等。

關鍵詞：農村婦女；土地權益；保護

基金項目：中央高校基本科研業務費資助項目“金融發展權研究”。

作者簡介：管樂之，中國海洋大學法學院（山東青島266003）。

中圖分類號：D922.3；D923.8文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）06-0076-04

土地是重要的生產要素，不僅是農民的生存之本，也是發展之本。土地承擔著中國農民生產和生活保障的雙重功能，農民土地問題一直以來都受到黨和政府及社會各界的普遍關注[1]。黨和政府一直以來致力于維護婦女的各項權益，重視農民婦女的土地權益保護工作。2021年12月，第十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議了《中華人民共和國婦女權益保障法（修訂草案）》，第41條提出，婦女在農村集體經濟組織成員身份確認、土地承包經營、集體經濟組織收益分配、土地征收或者征用安置補償以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權利，對農村婦女土地權益保護作進一步完善。在此背景下，文章立足于當前農村婦女土地權益因離婚受侵害的現狀，反思其成因，從法律的角度提出相關建議，以更好地落實對農村婦女土地權益的保護，助推農村地區的性別平等。

一、農村婦女土地權益因離婚受侵害表現

土地權益受侵害給農村婦女帶來極大的經濟影響甚至生存困難，這導致農村婦女想離婚卻不敢離婚、不能離婚，嚴重影響了婦女的婚姻自由。為進一步了解我國農村離婚婦女土地權益保障存在的現實困境，通過在中國裁判文書網搜索“婦女土地”“離婚”這兩個關鍵詞，篩選2012—2021年農村離婚婦女土地權益相關的案件，共檢索到396篇法律文書，其中涉及土地征收補償的文書數量為264，與宅基地有關的判決共有14份，有關股權的共有162份，土地承包經營權有43份。其中案件爭議焦點多集中于農村集體經濟組織成員資格的認定，農村離婚婦女土地權益受侵害問題仍比較突出。

（一）農村婦女離婚后土地承包經營權益流失

《土地管理法實施條例》規定農村村民申請宅基地的，應當以戶為單位向農村集體經濟組織提出申請。以戶為單位進行土地分配，戶主一般為男性，婦女一旦離婚，即便戶口還未遷出，若夫家乃至娘家均不承認離婚婦女具有該村集體經濟組織成員資格，就會喪失其應有的土地承包經營權。由于土地承包有一定期限，不同地方對承包期內調整承包經營權的做法不同，但都按期限調整，這就導致在此期間內婦女離婚并發生戶口變動，相應土地不予以重新分配。

（二）農村婦女離婚后征地補償款受損

國家征用農村集體所有的土地時，給予被征地集體經濟組織的各項補償費用由村集體經濟組織成員共享。農村婦女在未離婚時一般都能享受相應的土地收益，然而，婚姻發生變動后，想要取得本該屬于自己的土地收益時，往往都會遭到拒絕。由于土地難以遷走的特性以及“增人不增地”的政策，許多農村地區認為女方嫁入男方家里時分得的土地，離婚時不能帶走分毫。

（三）農村婦女離婚后面臨無房可居的困境

宅基地是農民賴以生存的基礎。由于農村長期存在“女兒遲早會嫁出去，房屋都是留給兒子”的思想；女性嫁為人婦后一般被視為是男方的家人，即便婦女有相應的房屋產權證，但離婚時僅能分割宅基地使用權，而不能直接要求分割宅基地，有些甚至沒有爭取宅基地使用權的意識。法院判決時往往優先考慮將房屋分割給屬于原集體經濟組織成員的男方，女方多獲得金錢補償。女性離婚后回娘家，若父母健在，或有容身之地；若父母離世或無其他親人，則會漂泊無依。

（四）農村婦女離婚后喪失股權及股權分紅

隨著城市化進程加快以及土地用途的多樣化，土地升值帶來的收益不斷增加，許多經濟發達地區設有股份合作社并采用股權分紅的方式分配土地收益。有些地方為村民能夠獲取更大收益，明確規定外地嫁入的婦女以及離婚的婦女不予分配股權，將“外嫁女”“離婚女”和本村村民區別對待，侵害了這些農村婦女本應享有的合法利益。

二、農村離婚婦女土地權益易受侵害的原因分析

（一）現行法律保護不足

1.農村集體經濟組織成員資格認定模糊不清。《中華人民共和國農村土地承包法》第69條規定：確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定。但是通過北大法寶檢索“農村集體經濟組織成員資格”關鍵詞發現，我國目前僅有廣西、海南和重慶等為數不多的地方出臺了專門的地方規范性文件，各自所遵循的原則和條件仍存在差異，缺乏統一的認定標準。各地實際做法常見為通過村規民約或村民大會表決進行認定，這種認定方式的公平性、合法性存疑。

2.對“戶”的界定過于籠統。《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，這僅僅強調了家庭外部的財產分配關系，沒有明確家庭內部如何分配。在家庭內部，農村土地是共同共有還是按份共有，學術界也有爭論。農村宅基地使用權證登記的戶主往往都是男性，這就造成了農村婦女離婚時分割宅基地使用權的訴求難以實現。農村婦女離婚后申請宅基地也比較困難：必須首先單立為戶，但農村離婚婦女單立成戶十分困難。對于“戶”的界定，現行法律沒有明晰規范，司法認定也無統一標準。農村婦女離婚后多不再住前夫家，受“嫁出去的女兒潑出去的水”習俗影響，回娘家也很難分得宅基地。

3.缺乏具體救濟措施。按照《中華人民共和國婦女權益保障法（修訂草案）》第41條的規定，婦女無論婚姻狀況如何，均與男子平等地享有各項農村土地權利。《中華人民共和國農村土地承包法》第24條規定：土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。然而，在實際操作中卻沒有完全得到落實。相關法律和政策沒有提出明確具體的救濟措施，這導致了農村離婚婦女土地權益受侵時不知道該如何尋求救濟。甚至，集體經濟組織成員的資格認定應通過行政途徑解決還是民事途徑解決，實務界存在爭議，同一地區甚至出現截然不同的處理結果：有法院認為，村民委員會與村民的地位并不平等，并不屬于民法的調整范圍，應通過行政途徑解決；有法院則認為，集體經濟組織成員資格認定并不在行政機關職權范圍之列，不屬于單獨提起行政訴訟的范圍，應提起民事訴訟。

（二）傳統風俗、婚嫁觀念的影響及自身因素的限制

男女不平等這一落后思想仍對農村離婚婦女的土地權益保護造成一定的影響。在一些偏遠落后的農村地區，“出嫁從夫”等習俗仍占主導地位：女兒一旦出嫁后就不再是自家人，即便戶口沒有遷出，也不再享有娘家的土地及其收益；離婚婦女不受人待見，更遑論農村婦女在離婚后能夠享有平等的土地權益。在這些陳舊觀念的影響下，受教育程度整體不高的農村離婚婦女在其權益受侵時處于無意識或不知如何維權的狀態。

（三）部分村規民約的阻礙

許多村規民約土地流轉的規定，看似合理卻不合法，甚至與法律相抵觸。如有些村明確規定婦女出嫁后，無論嫁入城市還是農村，無論嫁出后是否分配到土地，原家庭中所占的承包地份額均不復存在；或強行將離婚婦女戶口遷出，收回承包地，剝奪農村離婚婦女的土地承包經營權。這顯然與法律相抵觸，然而，這些習慣做法和村規民約為廣大農民所自覺維護、遵守和支持，想要改變極為困難。有些村規民約披上“合法”外衣，對農村離婚婦女的土地權益進行“有根據”的侵害[2]。

三、完善農村離婚婦女土地權益保護的法律建議

要完善農村離婚婦女土地權益保護，完善相關法律和政策的若干制度是重中之重。

（一）明確集體經濟組織成員資格認定標準

如前所述，法律和政策的不完善是農村土地糾紛頻發的突出原因。想要改變一種社會現狀，最有效的就是制定強制性法律規定，發揮法律的指引和教化作用。避免或減少農村離婚婦女土地侵權現象的發生，最關鍵的一環就是明確集體經濟組織成員資格認定標準。因為無論是土地承包經營權還是宅基地使用權，抑或是土地征收獲得的費用、土地股權分紅，均以集體經濟組織成員資格的取得為基礎。鑒于現行法律并沒有一個標準化規定，建議盡快統一立法，切實維護農村離婚婦女的土地權益。

現實中一些地方有不同形式的探索，主要有以下幾點：一是單一戶籍標準，即以戶籍作為判決集體經濟組織成員資格的唯一依據；二是戶籍和年齡相結合的標準，即只有達到一定年齡的本村村民才能擁有集體經濟組織成員資格；三是區分原始成員和新增成員，即根據出生、婚姻、收養及集體組織的決議綜合判定。立法只采用某一標準進行認定并不符合現實操作，應借鑒目前審判實踐中的“戶籍+履行義務”的標準，以戶籍為基準，同時考慮當事人實際生產生活地以及履行義務地等多種因素，兼顧公平正義的要求，對離婚婦女這一弱勢群體給予特殊保護，避免出現“兩頭占”（即在出嫁地和嫁入地均享有成員資格）或“兩頭空”（即在出嫁地和嫁入地均不享有成員資格）情況的發生。

在正式法律出臺之前，各地可以從實際出發，因地制宜地制定地方性法規或規章，在省域范圍內對農村集體經濟組織成員資格進行統一的界定，使司法審判有法可依，盡可能避免同一地區同案不同判的現象。在制定指導性規范的同時，應有意識地向農村離婚婦女等弱勢群體放寬認定標準，進行傾斜保護，明確婦女與男子同等地享有集體經濟組織成員資格：離婚并非農村集體經濟組織成員資格喪失的法定條件，離婚后戶口未遷出，仍然在夫家所在地的，并不喪失所在村村集體組織成員的資格，只要繼續盡村民的義務，就應當享有與該村村民同等的權利[3]；在當事人獲得村集體經濟組織成員資格后，不能僅因為其與外村村民再婚而剝奪其成員資格，尤其是在土地征收補償安置涉及權益分配時期。此外，《中華人民共和國農村土地承包法》第24條明確規定，具有土地權利的每個人的名字都應寫入相應的土地權利證書中，但在實現操作中未能得到具體落實。一旦時機成熟，建議對以個人為主體的土地承包制度進行全國統一立法。

（二）完善多元化土地權益糾紛解決機制

司法的健全是依法保障農村離婚婦女土地權益、避免或減少農村離婚婦女土地侵權發生的重要條件。完善多元化土地權益糾紛解決機制，勢在必行。

鑒于農村離婚婦女土地權益訴訟的影響力比較大，當務之急是明確法院的受案范圍，暢通法院救濟途徑。建議明確集體經濟組織成員資格認定屬于民事訴訟的受案范圍，既不需要單獨地提起行政訴訟，也不需要以行政機關的認定作為前提條件。另外，建議設置農村婦女土地權益保護的前置程序規定和救濟性規范，如法律明確界定家庭內部成員的共有關系，要求將婦女的名字記入土地產權證和宅基地使用權證中，發生人口流動時及時登記更新，明確婦女真實享有相關土地權益，使婦女維權有依據。在進行土地權益分配、轉讓時，須得證書上的全部人簽名方可生效，防止其他成員在婦女不知情的情況下侵犯婦女的土地權益。對于原本承包期限內不法侵占離婚婦女土地權利的現象，應借助新一輪的承包進行矯正。

法院對于判決要持謹慎的態度，能調解盡量調解，多做疏導工作，盡量發揮好調解的預防和解紛的功能，將調解貫穿于仲裁和訴訟的各個階段。此外，由于土地問題的復雜性，可以成立專門的調解委員會，由具備專業知識的基層法院派出法庭，了解當地民俗的鄉鎮政府的工作人員、具有豐富實戰經驗的村民委員會調解員、村民代表等組成，在和解過程充分考慮多方因素，合力調解解決。如果非要進行判決，要充分說理，通過公開審判的方式擴大社會影響力，起到一個案件教化多個民眾的效果。根據《農村土地承包法》第51條規定，和解、調解、訴訟、仲裁均是土地糾紛的解決方式。政府職能部門可以設立一個專門解決土地糾紛的特定機關，對有關土地糾紛先行調解，調解不成或當事人不服調解決定再另行起訴。

（三）建立對村規民約的審查、糾錯機制

和諧的社會關系并不能僅靠正式的法律制度，還需要非正式制度的調節。村規民約作為村民自治的范疇，并不屬于正式法律制度的范疇，但是從村民、農村這個角度看，村規民約的影響程度并不亞于正式的法律制度。由于農村消息閉塞、村民自身文化水平、傳統觀念等因素的限制，一些落后的村規民約往往成為侵害農村婦女土地權益的幫兇。

雖然村民對于本村的事務享有管理權，但縣鄉基層政府對村規民約具有一定的指導和監督職責。在縣鄉基層政府中樹立社會性別理念，對改變農村婦女受歧視的現狀意義重大。政府可以在不影響村規民約表決結果的情況下，適當參與村規民約的制定；對于村規民約的制定和修改程序從嚴把控。政府應對已經形成的村規民約進行審查，對沒有按照程序產生、未達到表決人數、與現行立法目的抵觸的村規民約決議進行糾正、重新討論甚至堅決取締；監督村規民約的起草應集合全村人的智慧和力量，尤其要有一定比例的農村婦女。村規民約在提交村民大會表決之前，應提交政府審查其是否與國家政策或法律相抵觸。村規民約經合法程序表決通過后，采取全村公示、政府備案的形式，接受全體村民和政府部門的監督[4]。

參考文獻：

[1]董江愛.農村婦女土地權益及其保障[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2006（1）.

[2]熊小紅，鄧小偉，張建成.農村離婚婦女土地權益流失原因的社會學思考[J].農業考古，2006（6）.

[3]趙元松.農村集體經濟組織成員資格司法認定標準研究[J].法制與經濟，2018（10）.

[4]王洪平.農村集體產權制度改革中“農民意愿”的規范分析[J].河北法學，2022，40，（4）.

責任編輯：羅鈺涵