技術與制度之間：數字治理轉型中的地方政府注意力研究——基于山東省大數據局官方推文數據的分析

毛萬磊 陳秀麗 李嘉興

技術與制度之間：數字治理轉型中的地方政府注意力研究——基于山東省大數據局官方推文數據的分析

毛萬磊 陳秀麗 李嘉興

（中國海洋大學 國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100）

平衡好技術運用與制度建設的關系是地方政府成功實現數字治理轉型的關鍵。基于政府注意力的研究視角，借助山東省大數據局官方微信相關推送文本進行數據分析，發現地方政府在技術與制度之間的注意力配置情況如下：數字治理轉型主要集中在產業發展、基礎設施、惠民服務和政務服務四個領域，不同領域的業務屬性是影響地方政府注意力在技術與制度之間配置強度的重要因素；政府注意力的不同配置實質上塑造了技術與制度互構的差異化機制，形成了技術主導型、制度主導型、制度跟進型和融合發展型四種關系模型。通過分析當前地方政府注意力在數字治理中的配置情況，從理論上細化了技術與制度互構的微觀機制，在實踐上有助于理解和推動數字治理轉型。

政府注意力；技術運用；制度建設；數字治理轉型

一、問題的提出

借助新公共管理運動倡導利用信息技術再造政府的改革路徑，現代信息與通信技術逐步深入政府管理過程中。由此，信息技術使用與治理制度創新互動關系的討論就成為學術研究和管理實踐關注的重要議題。在理論上，相關研究形成了技術決定論、制度決定論以及互構論三種理論解釋框架；在實踐中，如何處理好技術運用與制度建設之間的關系始終是數字政府建設的關鍵性難點。當前，中國公共管理正經歷著從物理空間轉向數字空間的劇烈轉型期[1]，以新一代信息技術應用為核心的第四次工業革命正有力驅動著政府數字治理轉型，極大提高了政府管理效率和服務質量，為全球治理變革提供了中國經驗。

與此同時，由于信息技術運用帶來的效率提升與科層組織的傳統運作邏輯之間存在著明顯張力，失敗的數字化案例也一直伴隨著數字政府建設進程。例如，2018年時任山東省委書記劉家義痛批山東省把數字平臺建成了官僚主義、形式主義的代名詞；再如，近年來一些地方數字化實踐中又出現“臺賬主義”“數字官僚主義”甚至“技術負能”等技術運用“漂移”現象。技術應用的失敗在很大程度上是因為一些政府片面地將數字政府建設理解為平臺搭建或技術套用，忽視了良好的制度建設在其中的重要作用，割裂了技術運用與制度建設的內在聯系。因此，在當前的中國數字治理轉型實踐中，地方政府是偏好技術運用還是重視制度建設，在二者之間如何進行注意力分配，以及呈現出何種技術與制度的相互關系，是值得深入研究的前沿議題。

關于技術與制度關系的既有研究多屬于學理性探討，或是從技術哲學視角觀察二者在較長歷史條件下的相互關系，或是從宏觀角度研究二者之間的應然關系。少有的實證研究也多是基于私營管理領域技術運用的經驗素材，從工商管理或社會學的視角進行分析。盡管上述研究提供了可資借鑒的研究基礎，但對于公共組織場域下的解釋力尚有待檢驗，立足公共管理實踐的實證研究也較為不足。基于此，本文選取山東省大數據局官方微信推送的有關數字治理的相關文本為分析樣本，利用Python軟件進行數據處理，抽取高頻關鍵詞，然后對數字治理轉型中地方政府的注意力分配邏輯進行分析，進而在微觀層面上細化技術與制度的互構機制以及關系模型。

二、文獻回顧與理論視角

（一）技術與制度關系的研究

伴隨著新公共管理運動的興起與發展，現代信息技術開始逐步嵌入到政府治理過程中，信息技術與制度安排的關系及其對政府治理創新的影響成為公共管理研究的重要議題。依賴于近年來新一代信息技術的大發展和國家“互聯網+政務服務”戰略的深入實施，當前中國公共管理實踐正經歷著一場深刻的數字治理轉型變革。與以往由理念和制度驅動的政府治理創新不同，信息技術日益成為核心驅動力并成為國家治理體系的重要組成部分[2](p8)。因此，厘清技術運用與制度建設在不同實踐項目中的角色定位與相互關系，是理解地方政府數字治理轉型成功的關鍵變量。在組織學的研究范疇下，圍繞技術與制度之間的關系，既有研究形成了技術決定論、制度決定論和互構論三種理論解釋。

在哲學層面，技術決定論的經典理論來源是歷史唯物主義，其認為技術是生產力中最活躍的因素，推動著包括制度建設在內的國家治理結構等上層建筑的變革。從這一角度看，技術進步是政府創新與公共治理變革最深刻的動因[2](p4)。在應用層面，“技術紅利的分配是構建制度變革的社會基礎”[3](p5)。由于技術具有普遍性和可賦能性，技術創新常常引導制度變革甚至形塑新制度，因而信息技術的大發展能夠廣泛而有力地推動制度創新和政府治理結構變革。新公共管理運動中的學者認為傳統官僚制體系面臨重大挑戰，提出突破甚至摒棄官僚制的“底氣”，很大程度上得益于信息技術的深入發展。但“技術決定論”對政府應用信息技術的“過度”樂觀，容易造成技術運用停留于表層的技術升級，忽視技術創新與應用的制度安排以及核心行動者認知選擇和多元互動的復雜過程[4](p75)。

制度決定論認為技術的選擇與運用是一個政治與利益博弈的過程，信息技術的運用受制于政府的組織結構和制度安排。盡管技術牽引導致生產生活方式的大變革，但并不等同于技術決定，技術變革無法從根本上改變經濟所有權及其決定的社會制度性質[5]。相反，信息技術的應用效果依賴于核心行動者對信息技術及其機遇和約束的認知[4](p94)，制度的行動者傾向于從對其有利的角度理解和推動技術變化[6](p76)，因此，技術應用成功與否的關鍵在于技術是否惠及相關群體[7]。當技術應用深入觸及利益相關者的核心利益時，“大部分政治和經濟的利益群體會減緩技術創新的速度，而不是迫不及待地接受新技術”[8]。制度決定論從微觀應用層面解釋了技術運用的制度機制，強調政府及官僚組織的制度偏好對技術運用及其效果的關鍵作用，但過于突出甚至部分夸大了制度因素的約束作用，缺少對技術所蘊含工具理性的考量，忽略了技術發展的獨立性和自主性。

更為學界所廣泛接受的觀點是互構論，即在信息技術應用的具體實踐中，技術與制度的關系并非簡單的一元決定論，而是技術與制度相互建構的過程。技術創新與應用具有制度效應的同時，也需要以良好的制度建設為基礎，二者之間高度依賴并且有著復雜連續的互動過程。但技術決定論和社會建構論忽視技術運用的實踐性而沒能深入探討技術與組織關系的構建機制[9]。技術與制度的可互構性決定著信息技術應用的成敗，由于技術和制度在結構上都有剛性和彈性的兩面，不同組合情境會帶來技術主導、制度主導或者技術應用失敗的不同結果，需要行動者采取恰當的策略調節二者之間的張力。信息技術與制度建設之間的互動過程蘊含著一種復雜且持續的相互調試，需要考量技術成熟度、制度準備度以及在技術運用的不同階段建構策略。由于技術既是人類活動的產物，又有自身的結構特性[10]，核心行動者要在充分尊重技術兩面性的同時，正確理解制度在技術運用的作用，并深刻認識到長期來看信息技術可以改造組織和制度，使其更好地適應技術的新發展[6](p9)。因此，技術治理的運作核心是將信息技術嵌入數字建設實踐中并汲取制度機制的支持，使技術與制度在政府治理過程中進行統一與融合發展[11]。

綜合而言，互構論對于在實踐層面發現和解釋技術與制度的關系更有助益，為研究二者共同推動地方政府數字治理轉型提供理論基礎。但是互構論更多地強調了核心行動者策略選擇的重要性，關于二者在具體操作中如何進行調試，以及調試結果呈現出何種關系形態，并沒有給出詳盡的解釋。另外，一些早期的研究多是基于私營組織證明技術與制度的互構性或解釋特定技術在經濟組織中得以運用的條件，對于技術與制度之間可能存在的多元化互構機制尚缺少系統性研究，公共組織場域下的實證研究也較為不足，本文旨在對此議題進行細化和拓展。

（二）理論視角選擇

對于如何回歸管理實踐尋找技術與制度的互構機制，基于互構論的新近研究提供了新視角，即“技術應用過程中的行動者及其行動才是影響技術與制度關系的關鍵變量”[3](p3)。例如，“互聯網+政務服務”的政策實踐塑造了不同的技術—制度關系，而多元行動者的網絡結構和治理關系在其中發揮著關鍵作用[12]，甚至塑造了信息技術的應用效果[4](p85)。換言之，地方政府作為主要行動者對技術和制度的關系認知及行動方略，在微觀層面上很大程度決定著技術運用與制度建設的互構機制以及由此形成的組合形態。這些認知和行動可以較為全面地體現在地方政府關于數字治理轉型的注意力分配中。政府注意力分配指的是在決策中政府將有限的注意力資源配置到其所關注的各類議題和解決問題的全過程。按照上述邏輯進路，本文選取政府注意力作為研究的切入點，通過考察地方政府在數字治理轉型實踐中的注意力分配，總結和提煉技術與制度的互構機制及組合形態。

近年來，政府注意力為公共管理研究提供了有效理論視角并成為重要的知識增長點，該理論認為決策者的注意力是一種稀缺資源，行動的方案和結果在很大程度上是由注意力的配置情況所決定的。注意力基礎觀將注意力分配看作決策者在有限的時間和精力范圍內對信息編碼和解釋等內容進行選擇性關注，并聚焦于決策議題及其解決方案的過程[13]。前文對于技術與制度關系的研究回顧已經充分表明，在信息技術運用的過程中技術與制度有著十分緊密的關系，既有張力和沖突，又要協調和配合，只有選擇合適的策略進行充分有效的調試，才能使數字化項目建設成功。數字治理領域的既有研究也發現，政府注意力分配是影響政府網站建設績效和基于信息技術的平臺組織公共價值創造的核心因素之一[14-15]。因此，運用政府注意力理論觀察地方政府如何在數字化治理轉型中配置有限的注意力資源以推進技術運用與制度建設的調試，為研究技術與制度之間的互構機制與組合形態提供了具有較高適用性的理論視角。

三、數據收集與研究方法

地方政府在數字政府建設水平上呈現不均衡狀態，山東省大致處于全國中等偏上的位置[16]，其數字政府建設舉措和成果具有較好的代表性。山東省大數據局在其官方微信公眾號定期推送相關地市數字政府建設的典型經驗、政策舉措等內容，為研究數字治理轉型中的地方政府注意力和分析不同建設項目中技術與制度的互構機制提供了豐富的文本資料。數據的收集整理工作由兩名碩士研究生完成，由于公眾號改版，主要數據來源包括“數字山東動態”“典型案例”和零散化的相關推送，時間段為2019年9月至2021年9月，共搜集到相關推送935次（部分推送包含多個具體內容）。剔除無效數據后，共得到有效推文3729個，總字數達83.36萬字。其中，政策、會議、報道類推文2871個，典型案例類推文858個。

圖1 政府注意力的高頻詞詞云

本文采用定量與定性相結合的混合研究方法開展研究。首先，采用Python軟件處理文本數據并抽取關鍵詞，篩選詞頻大于50次的關鍵詞作為高頻詞進行統計分析，作為研究政府注意力的格式化數據。其次，借助高頻詞繪制詞云圖，整體觀察政府注意力的分布情況，對高頻詞進行歸納整理，分類統計技術與制度的高頻詞數，提煉出數字治理轉型的主要領域。最后，深入剖析不同領域下的典型案例，描述政府注意力的配置情況，探究技術與制度的互構機制與組合形態。

四、研究過程與主要發現

（一）政府注意力的空間與領域分布

通過使用Python軟件對海量文本內容進行深入挖掘，將篩選出的高頻詞繪制詞云圖，可以直觀地呈現山東省相關政府部門在數字治理領域的注意力分布情況，如圖1所示。整體來看，較為突出的詞有數據、智慧、服務、城市、平臺、數字、信息、企業、系統、智能、監管、社區、產業、群眾等，大致可以將其分為領域、地區以及技術與制度三大類關鍵詞。

1.政府注意力的空間分布

從詞云圖可知，濟南、青島在全省的注意力分配中具有重要位置，表明兩市在數字治理轉型方面給予了較多的關注并取得顯著成效。表1進一步統計了山東省16個城市名在分析樣本中出現的頻數以及山東省大數據局官方微信推送的典型案例數。可以發現，政府注意力的投入情況在山東地級市層面呈現出顯著的空間不均衡性。政府注意力的空間分布情況大致如下：無論是從詞頻數還是案例數來看，濟南、青島始終位列第一梯隊，政府注意力配置強度較高；威海雖不及濟南和青島，但相對于其他城市具有較為明顯的領先優勢；煙臺、日照和淄博大致處于中間水平，其他地級市的注意力配置強度相對較低。

表1 山東各地級市在典型案例中的頻數

注：區縣出現的頻數均統計到所屬地級市中；括號內為該統計項的排名。

2.政府注意力的領域分布

由于不同項目運作邏輯的差異性，地方政府在不同領域的注意力配置也存在不同，為進一步細致探究技術與制度的互構機制和組合形態，本文借助篩選出的高頻詞歸納提煉數字治理轉型的主要領域。表2較為直觀地展示了山東省關于數字治理的注意力分布情況，主要集中在產業發展、惠民服務、基礎設施和政務服務四個方面①，基本符合我國當前數字治理轉型發展的基本方向。其中，隸屬產業發展類的高頻詞數量最多，表明政府注意力在數量上更加聚焦于產業數字化轉型升級、數字經濟等領域。數字治理轉型作為一項整體性工程，需要實現數字經濟、數字社會和數字政府的協同發展，推進相關產業數字化轉型升級，打造有競爭力的數字產業集群，提升公共服務和社會治理的智能化水平，全面提高政府治理效能。數據分析發現，山東省相關政府部門的注意力在上述方面均有所體現。

表2 高頻關鍵詞及其所屬領域 單位：次

3.技術注意力與制度注意力的整體分布

為深入分析數字治理轉型中地方政府對于技術與制度的注意力分配情況，本文將篩選出的高頻詞進行分類整理，歸納出技術類與制度類的高頻詞，頻數分別為28061次和14921次。可以發現，在以信息技術運用為核心的數字治理轉型實踐中，制度依然受到地方政府的高度關注。地方政府既在平臺方面注重技術運用，也在體制機制方面重視制度建設，初步揭示了公共組織領域技術與組織的互構性。

將篩選出的技術類和制度類高頻詞分別進行統計，能夠直觀地了解到數字治理轉型中山東省政府注意力的具體配置情況，如表3所示。其中，山東省各級政府關注度最高的三個技術類高頻詞是“數據”“智慧”與“平臺”，三者在分析樣本中出現的頻次均超過2000次，共同構成了地方政府數字治理轉型的技術核心。新興技術作為關鍵治理資源，豐富了政府治理的技術工具箱。在山東省各級政府對制度的注意力配置中，“辦理”占據制度注意力的絕對位置，在分析樣本中出現的頻次為825次。由此可見，利用一體化政務服務和大數據平臺推動政務信息平臺集約建設、政務流程系統優化升級，從而有效服務群眾和企業辦事，是當前數字治理轉型實踐的重中之重。

表3 頻數排名前五的高頻關鍵詞 單位：次

（二）政府注意力配置及技術與制度的關系模型

在數字治理轉型實踐中，技術是必不可少的基礎性要素，但技術運用在不同應用場景下扮演的角色與發揮的作用卻不盡相同。雖然技術發展具有客觀獨立性，但技術在公共管理實踐中有時不但無法發揮主導性作用，其本身的有效運轉也常依賴于良好的制度保障。正如芳汀所言，制度安排和組織網絡是影響技術執行的中介因素[6](p8)。通過分析樣本中的典型案例發現，在數字治理轉型實踐中幾乎不存在完全由技術或制度決定的項目。在不同領域的具體場景下，地方政府會針對不同的治理任務，差異化地在技術與制度之間配置注意力，由此在微觀操作層面構建了不同的互構機制，形成了技術主導型、制度主導型、制度跟進型和融合發展型四種技術與制度的關系類型，如表4所示。

表4 關系模型的注意力強度及互構機理

1.技術主導型

技術主導型是指在數字建設與轉型的部分項目中，技術發展的獨立性和自主性得到彰顯，信息技術的運用一般不涉及大幅度的制度重塑和組織結構變革，也不干擾利益相關者的核心利益，項目在建設中遇到的理念沖突和制度阻力相對較小。因而，技術主導型的數字治理項目建設邏輯較為簡單，地方政府的核心注意力主要聚焦于技術運用，幾乎不需要關注組織變革和制度建設的內容，即較高的技術注意力、較低的制度注意力。

整體來看，技術主導的數字治理項目多屬于基礎設施領域，大致分為兩類。一類是基礎硬件完善，包括新基建和利用技術創新助推傳統產業升級，例如基站建設、智能電網。其中的典型案例是2019年青島市利用5G技術賦能電網升級，現已建成國內規模最大、場景最多、生態最全的5G智能電網實驗網②。另一類是基礎性的數字化功能服務，例如智慧交通、智能停車。以日照市“ETC－優泊智慧停車平臺”項目為例，地方政府著重將注意力集中于技術創新與應用，推動ETC無感支付與城市智慧停車平臺無縫對接，創造了ETC城市級智慧停車的“日照模式”③。

在這些技術主導的數字治理項目中，并不需要大量的、微觀層面的制度變革，依托技術開發即可實現治理模式創新。但從更廣泛的意義上看，技術背后的代碼和算法也隱含著新的管理制度和規則，即“利用代碼直接編寫制度”[3](p1)。同時容易被忽視的是，技術主導型的數字治理項目可能帶來算法“霸權”，與人本主義價值觀以及宏觀制度環境相沖突，警示地方政府應給予此類項目更多制度建設方面的注意力，以加強對技術運用的規范和約束。

2.制度主導型

在制度主導型的數字治理轉型實踐中，制度建設與重塑發揮決定性作用，技術運用起到輔助性作用；轉型的最終結果是以理念或制度創新的方式呈現出來。制度主導型項目要求較高的制度注意力，同時輔以中等強度的技術注意力，以流程再造為主要內容的“一體化”政務服務建設就是其中代表性項目之一。盡管這類項目看似是利用信息技術“包裝”而來的，但本質上是由理念創新和制度變革驅動的治理創新，信息技術的應用依附于政府實施的流程優化，并被制度環境所形塑。制度主導型的數字治理項目因其更為深入地觸及制度及其背后的利益相關者，在推行過程中容易遭受更多阻力。因此，當地方政府的注意力主要集中于技術應用而忽視制度建設的決定性作用時，制度主導型的數字治理項目往往以失敗而告終。在實踐中，由于制度建設與準備不足，在一地獲得成功的數字治理項目，移植到其他地方后水土不服的情況屢見不鮮。這也是山東省2020年出臺政策要求以制度創新加快流程再造的原因所在，在其政策設計中，制度創新是核心、信息技術是工具④。

以青島市“七千余項政務服務‘一網通辦’”為例，該項目在2021年全國網上政務服務能力建設評比中排名第5名，表面上看是信息技術加持下的治理創新，但根本前提是地方政府部門徹底摒棄官本位思維，以人民為中心的原則優化服務流程，并以系統性的制度變革和創新作為基礎和保障，才能形成“上下貫通、左右銜接，全市一體、高度集成，數據共享、業務協同”的運行體系。技術如何以及能在多大程度上賦能政務服務，取決于制度如何“迎接”和為技術運用塑造何種應用環境。因此，對于制度建設與創新給予充分的注意力是實現制度主導的數字治理轉型的關鍵，在此基礎上，技術運用才能穩定地發揮輔助性作用。

3.制度跟進型

制度跟進型是指信息技術在數字治理轉型項目中發揮先導作用，但技術的有效運用要求一定的制度變革或制度創新予以配合或作為保障，即要求地方政府配置高強度的技術注意力以及中等強度的制度注意力。該類項目通常表現為信息技術賦能傳統治理任務，以新的技術運用為核心撬動管理模式創新，多屬于技術性較強的行業發展領域。制度跟進型項目往往在一定程度上與舊的管理思維和模式有沖突，在推行過程中會有短暫但并不激烈的阻力，需要地方政府順應技術思維，變革不適宜的舊制度，建立保障技術運行的新制度。當前備受推崇的智慧城市建設屬于較為典型的制度跟進型項目。信息技術以其極高的效率優勢賦能城市治理，成為不可逆轉的發展趨勢，但城市治理作為一個復雜的系統工程，技術要想充分發揮其優勢，就需要地方政府提供強有力的制度保障。

以臨沂市實施的“互聯網+城市管理”構建智慧城市管理新體系為例⑤，既高度重視前沿信息技術的運用，又給予制度建設必要的注意力。該市瞄準影響城市運行和市民生活的堵點痛點等傳統治理模式難以化解的痼疾，開展中心城區數字城管一體化管理，先是打造了以“一庫、一圖、一端、一平臺”為核心的智慧城市管理系統平臺作為治理底座，建立涵蓋基礎支撐、行業監管、公眾服務、綜合運行等內容的“城市管理大腦”應用體系，進而圍繞技術充分應用和高效運轉，建立健全高效協調、主動發現、快速處置、綜合考核和平急轉換五大機制，保障智慧城市管理高效運轉，實現技術引領與制度跟進相匹配的數字治理轉型。因此，制度跟進型數字治理轉型項目的成功有賴于地方政府充分的技術注意力以及必要的制度注意力。

4.融合發展型

在融合發展型的數字治理轉型項目中，技術運用與制度建設是一種相對對等的關系，二者圍繞治理目標不斷進行雙向調試。融合發展型的項目不是簡單地將信息技術植入治理過程，也非單純地依靠制度建設推動治理創新，而是一個技術賦能與制度賦權相結合的復雜過程。這類項目對于地方政府的治理能力要求較高，需要同時給予技術和制度高度注意力，深刻認知技術與制度的獨特優勢，發現二者之間的互補空間，結合任務屬性與治理過程精準識別互嵌機制，平衡好技術運用與制度建設的關系，充分釋放數字化治理效能。

通過分析山東省的典型案例發現，融合發展型數字治理轉型項目數量較多，廣泛分布在社區治理、惠民服務、疫情防控等領域。其中，濟南市天橋區的黨建引領“大數據+網格化治理”賦能智慧社區精細管理⑥就是一個較為典型的互構型項目。該項目建成了“一個中心六大模塊”，即一個網格服務管理中心和黨建引領、網格治理、民生保障、應急指揮、智慧物業、經濟運行六大模塊，充分將技術運用與制度建設相互嵌套、融為一體，已經難以清晰地劃定二者之間的邊界。縱觀社區網格化管理近十多年的發展，實質上經歷了一個由制度跟進轉向技術與制度互構的過程。早期將信息技術引入社區治理時，地方政府普遍存在一種“技術崇拜”，將注意力集中于技術引入，認為依賴技術可以實現嚴格管控和有效治理，而現實是高度復雜的社區治理遠非簡單的技術引入就能達到善治，對于社區治理中“柔性”事務，制度建設依然發揮著至關重要的作用。因而，最新的社區治理項目大都強調技術支撐的網格化平臺和黨建引領的制度建設融合發展，這需要地方政府在技術與制度之間動態均衡地配置注意力。

五、研究結論

（一）主要發現

誠如麥克盧漢所言，“一旦一種新技術進入一種社會環境，它就不會停止在這一環境中滲透，除非它在每一種制度中都達到了飽和”[17](p204)。新一代信息技術的大發展正加速數字治理轉型進程，成為公共管理實踐發展不可逆轉的新趨勢，是地方政府注意力分配的新焦點。本文借助山東省大數據局官方微信推送的相關文本數據進行分析，得到如下研究發現。

第一，不同地級市對數字治理轉型的關注度存在差異性，綜合實力較強的濟南市和青島市的政府注意力強度大幅領先其他城市。第二，地方政府注意力主要分配在產業發展、惠民服務、基礎設施和政務服務四個領域，構成數字治理轉型的全圖景。第三，從高頻詞統計來看，制度建設依然在數字治理轉型中扮演著重要角色，得到了地方政府的高度關注，業務辦理是數字治理轉型實踐的重要內容。第四，作為一項復雜的社會—技術系統工程，地方政府對不同的實踐項目進行了差異化的注意力配置，形成了技術與制度關系的四種類型：技術主導型、制度主導型、制度跟進型和融合發展型。

（二）管理啟示

上述研究結論提示實踐管理者：客觀分析數字化發展水平，抓住數字治理轉型的關鍵領域，科學合理地配置政府注意力，平衡好技術運用與制度建設，才能有效推進數字治理轉型。具體包括以下三個方面。

第一，數字治理轉型實踐根植于地方的發展環境，因而不是整齊劃一、一蹴而就的，未來應該因地制宜地引導后發地區加大對數字治理轉型的注意力投入，防止因差距拉大導致區域性的數字鴻溝，妨礙全國一體化政務服務平臺建設。地方政府要持續跟進技術發展趨勢和公眾需求，適時調整注意力配置強度，縮小各地區、各部門、各層次功能和模塊方面的差距，同時避免出現形式數字化、過度數字化以及數字“霸權”。

第二，按照未來建設數字社會的大格局，地方政府要繼續拓展數字治理轉型的廣度和深入，圍繞基礎設施、政務服務、產業發展和惠民服務，前瞻性地謀劃數字化發展戰略。除了要合理地在不同領域之間分配注意力外，更要深刻理解在不同領域的數字治理項目中，技術注意力與制度注意力配置強度的差異以及互構邏輯，特別是制度建設在技術運用中扮演的不同角色和發揮的復雜作用。此外，持續投入較高的注意力以優化在線辦理服務質量仍是當前和未來發展的重點任務。

第三，從操作層面來看，在技術與制度之間合理配置注意力，是順利實現數字治理轉型的前提和基礎。地方政府只有科學、有效地分配好注意力，才能最大化地發揮好信息技術與制度建設的協同效應，而明確治理目標、厘清治理任務、找準項目類型，則是科學配置技術注意力和制度注意力的基礎性工作。地方政府應充分認識到技術發展的不可逆性以及技術賦能的價值，同時正確理解制度建設在技術運用中的關鍵作用以及在不同數字治理項目中的角色定位。在關注技術應然性的同時，還需要關注技術創新與制度建設的適配性，堅持技術運用與制度建設協同驅動。注重追蹤技術發展和前瞻性采納，以及與之相適應的動態化制度建設，妥善解決各種項目類型中技術升級與制度創新之間的非對稱性，實現技術與制度雙向嵌入、互為動力、共生發展。

（三）可能的貢獻與不足

本文可能性的貢獻在于，不僅從實證上分析了地方政府在數字治理轉型中的注意力配置，深入探討了不同數字治理項目中的注意力配置情形，而且證實了公共組織場景下技術與制度的互構性，從理論上豐富了技術運用與制度建設的關系研究，細化了技術與制度互構的微觀機制，提出了技術與制度的關系模型。此外，本文也有助于深化對數字治理轉型的理論認知，拓展數字政府建設的相關理論。

本文的不足之處可能有如下方面：在數據上，山東省大數據局所推選的內容可能是“有選擇的”，并且可能有部分代表性的素材并沒有被下級政府上報，導致分析樣本存在一定偏誤；在分析上，面對海量數據和復雜類型，本文分析的深度與準確性可能存在不足，對技術與制度關系模式的類型劃分以及選擇的示例，缺少實地調研的一手資料支撐，難以全面而深入地解釋內在邏輯。未來的研究需要深入一線管理實踐，細致觀察和分析數字治理轉型的政府注意力以及技術與制度互構的復雜機理。

①需要說明的是，此處領域劃分依據的是高頻詞詞義所屬范疇，并不意味著在實踐上某個高頻詞所在案例隸屬于特定領域，例如“社區”一詞在更多的是在惠民服務的話語中討論，但它也可能出現在政務服務和產業發展的實踐中。

②該項目依托青島供電公司、青島電信和華為公司聯合成立的5G通信聯合實驗室，完成國網系統首個5G通信電力行業切片系統和MEC邊緣計算設備，榮獲第三屆全球網絡自動化線上峰會“5G自動化最佳創新商業項目”大獎。

③該項目取得發明專利1項、實用新型專利2項、外觀專利1項、軟件著作權11項，先后榮獲交通運輸部“全國交通企業管理現代化創新成果二等獎”、山東省科技創新大賽一等獎，全國道路停車行業“智慧停車示范平臺”“管理創新示范單位”“全國道路停車管理示范單位”等榮譽。

④參見2020年3月19日發布的《中共山東省委山東省人民政府關于深化制度創新加快流程再造的指導意見》。

⑤該項目先后被《大眾日報》《齊魯晚報網》報道，2019年臨沂市被列為全國15個首批城市綜合管理服務平臺建設試點市之一，2020年被臨沂市大數據局評為全市電子政務應用示范案例。

⑥該項目先后被濟南日報、燈塔－黨建在線和共產黨員網報道，2021年被評選為山東省新型智慧城市優秀案例，天橋區黨建引領網格化治理做法已形成《基層網格化服務管理規范》，該政策由濟南市市場監督管理局于2020年11月30日發布，并于2021年1月1日在濟南市進行全面實施推廣。

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[2] 陳振明. 政府治理變革的技術基礎——大數據與智能化時代的政府改革述評[J]. 行政論壇, 2015(6): 1-9.

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2022-01-15

山東省社會科學規劃研究項目“‘制度+技術’驅動政府治理創新的山東經驗與未來方案”（20DZZJ04）

毛萬磊（1989-），男，山東臨沂人，中國海洋大學國際事務與公共管理學院副教授，碩士研究生導師，主要研究方向為數字治理與政府創新；

陳秀麗（1997-），女，山東青島人，中國海洋大學國際事務與公共管理學院碩士研究生，主要研究方向為數字治理；

李嘉興（1997-），男，山西晉城人，中國海洋大學國際事務與公共管理學院碩士研究生，主要研究方向為數字治理。

D035-39

A

1008-4479（2022）04-0086-10

責任編輯 范瑞光