從村民自治到依法治理：集體成員資格認(rèn)定的路徑選擇
——破解外嫁女成員資格認(rèn)定的難題

李慧英

我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)屬于集體經(jīng)濟(jì)而非私有經(jīng)濟(jì)，這是社會主義中國的特色之一。凡是涉及土地資源與集體福利，都通過集體分配給本組織的成員。我國《物權(quán)法》規(guī)定，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有權(quán)享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。能否獲得成員權(quán)和成員待遇，擁有成員資格就成為先決條件。因此，誰來認(rèn)定成員資格，如何認(rèn)定成員資格，成為獲得集體成員權(quán)的關(guān)鍵。本文著重從歷史與實(shí)現(xiàn)的角度分析村民自治認(rèn)定外嫁女以及爭議人群成員資格的弊端與后果，分析依法認(rèn)定集體成員資格的可能性與實(shí)現(xiàn)路徑，從而促進(jìn)正在鄉(xiāng)村實(shí)施的村民自治，轉(zhuǎn)向制定成員資格統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的依法治理。

一、農(nóng)村集體組織：村民自治多數(shù)決對成員資格的認(rèn)定

從1998年頒布《村民委員會組織法》（簡稱《村組法》）、《土地管理法》以及《土地管理法實(shí)施條例》以來，多數(shù)決就成為村委會及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處理集體收益分配的重要規(guī)則。關(guān)于多數(shù)決的經(jīng)典表述是，集體組織的重大事務(wù)必須經(jīng)過村民會議三分之二或半數(shù)以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)。由此，多數(shù)決在全國農(nóng)村基層組織中逐漸推廣開來，無論是選舉村組干部、村民代表，還是修訂村規(guī)民約，討論集體經(jīng)濟(jì)分配方案，確認(rèn)征地補(bǔ)償款和村民資格，都要得到多數(shù)村民或者村民代表的簽字同意。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，成為村民自治的核心內(nèi)容。

這里的村民自治涉及集體組織的公共事務(wù)，經(jīng)過多數(shù)人同意產(chǎn)生村組干部和村民代表，形成集體分配方案。這些屬于公眾利益，多數(shù)決對于中國農(nóng)村的民主選舉、民主管理都是極為有意義的，不但不應(yīng)削弱，還應(yīng)逐步加強(qiáng)。但是，吊詭的是外嫁女的成員資格認(rèn)定不知不覺地被納入村民自治之中，幾乎在大多村規(guī)民約以及分配方案里，都會將外嫁女的成員資格排斥在外。成員資格不屬于公法，而屬于私法范疇[1]，特指每個成員的個體權(quán)利。一旦將多數(shù)決延伸到集體成員資格認(rèn)定，延伸到?jīng)Q定部分人員的成員權(quán)，就會出現(xiàn)始料未及的后果。

（一）多數(shù)決通過村規(guī)民約將外嫁女的成員資格排除在外

所謂村規(guī)民約，是村組制定的管理規(guī)則與成員行為規(guī)范?！洞迕裎瘑T會組織法》第20 條規(guī)定村民會議可以制定和修改村規(guī)民約。村規(guī)民約可以分為兩類：一是綜合性的管理規(guī)則，涉及村莊事務(wù)各個方面，通常叫作自治章程或村規(guī)民約；二是專門性的管理規(guī)則，即將集體資源分配單獨(dú)抽取出來，形成村莊內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)管理規(guī)則和分配方案，如征地補(bǔ)償分配方案、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)拆遷與分配方案、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織股份合作社章程等。這些集體組織管理規(guī)則依據(jù)政府要求，要經(jīng)過村民會議或村民代表超過三分之二的人員簽字同意，才能報到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)生效。

從2004年到2016年，中共中央黨校婦女研究中心性別平等政策倡導(dǎo)課題組（以下簡稱課題組）調(diào)查①中共中央黨校婦女研究中心性別平等政策倡導(dǎo)課題組，從2004年到2018年進(jìn)行了8 次跨地域的村規(guī)民約大型調(diào)查，涉及全國10 多個省份各種類型的集體組織，對農(nóng)村婦女、村組干部等進(jìn)行了140 多次深度訪談，收集了185 份村規(guī)民約，包括各種分配規(guī)則，發(fā)放問卷2208 份，收回問卷2178 份。發(fā)現(xiàn)：村規(guī)民約的內(nèi)容五花八門，資源分配的份額參差不齊，分配細(xì)則和方法各式各樣，但是，排斥外嫁女的村民資格卻是不分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與否、不分東西南北地區(qū)的普遍現(xiàn)象。外嫁女是鄉(xiāng)村社會的通俗叫法，特指結(jié)婚要出嫁到男方家居住的女兒。從鄉(xiāng)村父權(quán)文化習(xí)俗來看，婚姻對于男女村民的意義不同，兒子結(jié)婚是娶媳婦，是村莊的世居者；女兒結(jié)婚要嫁出去，必須從娘家村遷移到婆家村，家庭身份和村民身份要隨著丈夫轉(zhuǎn)移，其標(biāo)志是將戶籍遷到丈夫所在村集體落戶。如果女兒結(jié)婚半年到一年，拒不遷出戶籍，繼續(xù)在原集體組織居住生活，往往面臨三種困境。其一，外嫁女被視為“空掛戶”，哪怕有戶口也不算集體組織成員，不能享受集體福利待遇。80%的村規(guī)民約明文規(guī)定：純女戶只有一個女兒可以招婿上門，享有村民資格和村民待遇。②據(jù)中共中央黨校性別研究團(tuán)隊(duì)對河南郾城區(qū)、安徽埇橋區(qū)、湖北黃梅縣、廣西賓陽縣的1212 份調(diào)查問卷統(tǒng)計。其二，村干部未經(jīng)本人同意，悄悄取消外嫁女戶籍。①參見：南寧三千出嫁女寫給自治區(qū)婦聯(lián)主席的信，2000年。其三，有的村組規(guī)定，外嫁女要保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格獲得成員權(quán)，就得繳納一定數(shù)額的公共積累資金。[2]就是說，外嫁女已經(jīng)不再屬于集體成員，要通過出資購買來獲得成員資格。

（二）多數(shù)決對其他農(nóng)嫁女②農(nóng)嫁女包括外嫁女和離異喪偶婦女等群體，本文中如果涉及的婦女包含多種人群，則使用“農(nóng)嫁女”一詞。及家人的排斥

可以說，多數(shù)決否定外嫁女成員資格的情況最為突出，但不僅限于外嫁女，還有三類人。其一，離異和喪偶媳婦，她們與留在原集體的外嫁女不同，按照從夫居的規(guī)則外嫁到夫家，可以作為媳婦順理成章地?fù)碛姓煞蛩诩w組織的村民身份。當(dāng)她們喪偶或離異之后，不再與本集體男性有婚姻關(guān)系，常常從集體成員中剝離出去。我們將外嫁女和離異喪偶婦女統(tǒng)稱為農(nóng)嫁女。其二，上門女婿，他們盡管是男性卻屬于特殊的男性群體，他們沒有沿著男娶女嫁的模式娶妻，而是走了另類的路——從妻居，由此會受到女方所在集體拒絕，戶籍無法遷入，即便遷入也要與集體簽一個合約：沒有集體成員資格，不享受集體組織的任何福利。其三，上述人群的子女。按照父系的邏輯，父居的兒孫屬于世居者，可以代代衍生取得成員資格，而女兒戶的后代卻沒有這種原始取得的資格，即便她們的母親苦苦爭取到自己的成員資格時，她們后代也不能享有成員資格。我們可以將婦女成員權(quán)受損的人群概括為農(nóng)嫁女及其家人。

認(rèn)定成員資格的方式除了村規(guī)民約和分配方案文本，一般還有非文本方式，如“一事一議”，組員或村民對于爭議較大的人員直接通過投票決定是否享有成員資格。“一事一議”常常使農(nóng)嫁女的成員資格認(rèn)定充滿了不確定性。當(dāng)婚嫁婦女的利益與其他成員利益不發(fā)生沖突時，有可能獲得同情與認(rèn)可；如果農(nóng)嫁女的利益威脅其他成員的自身利益，就會遭遇排斥。此外，參加投票表決的一般是一家之主即戶主，農(nóng)嫁女不能單獨(dú)立戶，幾乎沒有資格參加表決。例如，湖南的一名婦女胡某，1978年生人，出生后在旺塘組有一份承包地，結(jié)婚時提出丈夫的戶口是否可以在本組落戶，經(jīng)商議后小組表示同意。2012年，湘潭市推出韶山潤澤東方文化城項(xiàng)目，征收小組土地。同年6月，旺塘組收到征地補(bǔ)償款為1819 萬元。7月，旺塘組召開戶主會議，會議最終形成了《旺塘組土地征地收款分配戶主會議記錄》，戶代表表決決定，“外嫁女胡某一家三口不參與分配”，取消了胡某一家的村民資格。③中共中央黨校性別研究團(tuán)隊(duì)2016年在網(wǎng)絡(luò)上收集的湖南某村組的出嫁女典型案例。于是全家得不到征地款，失去了土地和住房，居無定所。

（三）默認(rèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非的公務(wù)人員擁有雙重成員資格

當(dāng)集體組織將農(nóng)嫁女“他者”化時，卻對非農(nóng)化的公職人員占有集體財產(chǎn)視而不見。2014年，浙江玉環(huán)縣搞群眾路線教育，第一次在媒體上揭示出該縣557 名公職人員獲得集體分紅564 萬元。④詳見媒體報道：《浙江玉環(huán)清退557 名公職人員在村級分紅564 萬》，https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnJFwTU，2014-09-09.這種現(xiàn)象絕非個案。2016年12月，我們在三省六縣的1508 份問卷調(diào)查中列入該議題，結(jié)果是35.77%來自農(nóng)村的公務(wù)員享有股份和福利。既然農(nóng)村集體組織的資源緊張，為什么還會默認(rèn)非農(nóng)公務(wù)員占有土地資源？為什么對集體組織分配不公長期以來視而不見？我們認(rèn)為之所以出現(xiàn)認(rèn)識上的盲區(qū)，從文化層面來看與對父權(quán)制的認(rèn)同有關(guān)。父權(quán)制將男性成員視為村莊的世居者，男性占有資源天經(jīng)地義，這就導(dǎo)致對其多占資源的忽視，乃至視而不見、聽而不聞。而對農(nóng)嫁女正好相反，她們不是世居者，結(jié)婚意味著脫離集體組織，所以就會用放大鏡看她們，將其理應(yīng)獲得的資源視為搶占。父權(quán)制就是婚嫁婦女成為爭議群體、非農(nóng)化公務(wù)人員可以獲得雙重身份的文化基礎(chǔ)。

（四）村民多數(shù)決也使得向外流動的成員權(quán)受到忽視

有一類集體成員要流動離開本集體，進(jìn)入另外一個組織單位，但是尚未得到該組織的社會保障，如在校學(xué)生、服役士兵、服刑人員。2016年，課題組在湖北、安徽、廣西的6 個縣進(jìn)行問卷調(diào)查，1508份調(diào)查問卷的統(tǒng)計結(jié)果顯示：4.78%的在校大學(xué)生、6.9%的服役軍人、20.43%的服刑人員均不能享有集體組織的成員權(quán)。與農(nóng)嫁女相比盡管占比較小，但也出現(xiàn)了“兩頭空”的問題。

由此可見，多數(shù)決認(rèn)定集體成員資格會導(dǎo)致部分成員特別是農(nóng)嫁女的成員權(quán)被剝奪，因此，應(yīng)當(dāng)重新審視村民自治的邊界，將公共事務(wù)與私人權(quán)利嚴(yán)格區(qū)分開來，村民自治的多數(shù)決（投票）只能用于集體組織的公共事務(wù)，比如選舉村主任、村組長和村民代表，對于公共方案的表決等，而不能用于個人的基本權(quán)利。涉及集體成員資格的認(rèn)定，不應(yīng)遵循少數(shù)服從多數(shù)原則，而應(yīng)遵循法治原則。一旦多數(shù)決延伸到個人權(quán)利，用來認(rèn)定成員資格，就越出了村民自治的邊界，將個人權(quán)利置于未曾預(yù)料的風(fēng)險之中。

二、政府遭遇村民自治多數(shù)決認(rèn)定成員資格

這里所說的政府包括行政機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)，當(dāng)村民自治排斥農(nóng)嫁女及其家人的成員資格，就有一個政府如何采取策略予以應(yīng)對的問題。

（一）行政機(jī)構(gòu)的應(yīng)對策略

應(yīng)當(dāng)說，對多數(shù)決認(rèn)定農(nóng)嫁女等人的成員資格，行政機(jī)構(gòu)并未覺察村民自治已經(jīng)越界，即從公共領(lǐng)域跨入私人領(lǐng)域，更沒有明確鎖定村民自治的邊界，依然對村民自治認(rèn)定農(nóng)嫁女的成員資格予以默認(rèn)，到了2015年，這種默認(rèn)變成了明示。

從2015年開始，農(nóng)村農(nóng)業(yè)部穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在全國29 個省選擇29 個縣進(jìn)行成員資格認(rèn)定的試點(diǎn)，最終形成試點(diǎn)縣成員資格認(rèn)定的指導(dǎo)意見。值得關(guān)注的是，絕大多數(shù)集體成員認(rèn)定都不采用多數(shù)決，制定了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只要符合這一標(biāo)準(zhǔn)就可以自動取得成員資格。比如原始取得，凡是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員衍生的新生農(nóng)業(yè)人口，自出生后便自動取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，且取得成員資格可以一直延續(xù)。但是，這種資格取得只適用于男性，女兒結(jié)婚不在此列。再如法定取得，基于婚姻關(guān)系（遵循男娶女嫁規(guī)則）、收養(yǎng)關(guān)系、政策性遷入獲得的成員資格，也不需要多數(shù)表決。只有爭議人群才納入多數(shù)決來決定，農(nóng)嫁女、上門女婿及其子女屬于爭議人群，農(nóng)轉(zhuǎn)非的公務(wù)人員、在讀大學(xué)生、服役士兵等也屬于爭議人群，由村民投票決定，多數(shù)人認(rèn)可就保留成員資格，否則就喪失成員資格。可以說，成員資格認(rèn)定采取了雙重標(biāo)準(zhǔn)，沒有爭議的成員依照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，有爭議的成員采取多數(shù)決認(rèn)定，方可獲得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。[2]

其實(shí)，恰恰是這些爭議人群更需要政府制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而不能交給村民多數(shù)決，否則就會一次次出現(xiàn)農(nóng)嫁女及其家人的成員權(quán)在兩個集體組織中“兩頭空”，非農(nóng)化的公務(wù)人員在兩個集體組織中“兩頭得”。制定合法公正的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，糾正村民自治出現(xiàn)的問題，是行政機(jī)構(gòu)的法定責(zé)任?！洞迕裎瘑T會組織法》第27 條規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正”。當(dāng)行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的時候，卻推卸了自己的責(zé)任，不是制定合法公正的標(biāo)準(zhǔn)，而是再次引入村民自治多數(shù)決，就會導(dǎo)致農(nóng)嫁女的合法訴求不能滿足而陷入困境。

當(dāng)農(nóng)嫁女要求基層政府依法保護(hù)她們的成員資格和權(quán)利時，基層政府依照村民自治的路徑將糾紛重新交給村集體，交給制造問題的村委會，于是需要解決的問題又重新回到集體組織手里，農(nóng)嫁女的依法維權(quán)之路陷入一個不斷循環(huán)而又無解的怪圈，無論到哪里維權(quán)，依然回到村莊，問題得不到解決。集體組織多數(shù)決，也給了村干部更大的膽量剝奪農(nóng)嫁女權(quán)益。最終，無論農(nóng)嫁女怎樣努力，也不能得到成員資格與成員權(quán)。

（二）司法機(jī)構(gòu)的應(yīng)對策略

法院是司法機(jī)構(gòu)的主要職能部門，是解決集體土地糾紛認(rèn)定成員資格的最后一道防線。當(dāng)成員資格不能通過政府得到認(rèn)定，大量的民事訴訟就涌向了法院。2004—2010年之間，靠近城郊農(nóng)村的地方法院迎來集體組織土地糾紛訴訟的高峰期，往往一方持有承包合同，期望依法辦事，而另一方人多勢眾，要求法院不能干預(yù)村民自治權(quán)，甚至村民集體圍攻法院，一時間法院被推向解決基層矛盾的風(fēng)口浪尖。面對大量集體組織矛盾糾紛和成員資格認(rèn)定，多數(shù)地方法院提出不予受理，理由是：第一，成員資格的認(rèn)定屬于村民自治范疇，不屬于法院受案范圍，直接將資格認(rèn)定拋回村集體。第二，根據(jù)《村組法》第27 條，認(rèn)為地方政府擁有依法糾錯的職能，應(yīng)交由當(dāng)?shù)卣鉀Q。

北京有一家婦女法律援助中心，一直為婦女侵權(quán)提供法律援助，從2004年至2013年6月底的10年間，中心共接到關(guān)于農(nóng)嫁女土地權(quán)益及集體經(jīng)濟(jì)收益分配糾紛的投訴約有500 起，涉及人數(shù)近3 萬人，共涉及除貴州、上海、新疆、西藏和寧夏以外的所有省、直轄市和自治區(qū)。從這些投訴中，中心選擇代理了124 件重大、典型案件，同一村莊的集體訴訟案件按一個計算。土地權(quán)糾紛多數(shù)為集體訴訟，少則幾人，多則達(dá)幾十人甚至幾百人。這124 件土地權(quán)案件的代理情況為：勝訴的11 件，占8.87%；敗訴的20 件，占16%；法院不受理的93件，占75.8%。①數(shù)據(jù)來源：北京婦女法律援助中心2015年提供給中央黨校性別課題組。

2015年4月1日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》，最高人民法院15日印發(fā)該意見，改革人民法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。由此，集體土地權(quán)益訴訟的大門終于打開。受理大門打開之后，一個法律問題凸顯出來，即法律上有男女平等的原則，卻沒有認(rèn)定集體成員資格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致法官的自由裁量權(quán)過大，判案結(jié)論不一，甚至相互矛盾。2017年，江曉華在全國收集了涉及31 個省三級法院與成員資格相關(guān)的372 份法院判決書，23%的裁判不支持成員資格的認(rèn)定，63%支持成員資格的認(rèn)定。[1]即便是支持成員資格認(rèn)定，裁定結(jié)果常常相互對立，有的法官判決當(dāng)事人具有集體成員資格，支持其財產(chǎn)訴求；有的判決強(qiáng)調(diào)目前尚無法律法規(guī)對集體成員資格予以規(guī)定，法院撤銷并駁回當(dāng)事人的訴訟請求。

南寧江南區(qū)人民法院2018年10月對于原告出嫁女盧某的訴訟予以判決：2014年第八組生產(chǎn)小組協(xié)議“出嫁女及丈夫、子女不參加本組所有分配”無效，被告屬于本集體成員，被告八組組長要向原告發(fā)放2005—2018年土地補(bǔ)償款及分紅款146700 元。出嫁女盧某一審勝訴。成員資格得到認(rèn)可，財產(chǎn)權(quán)訴訟得到支持。當(dāng)盧某勝訴之后，八組組長不服一審判決，繼續(xù)向南寧中級人民法院提出訴訟。中級人民法院將2018年新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第69 條規(guī)定“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則程序等，由法律法規(guī)規(guī)定”作為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)目前尚無法律法規(guī)對集體成員資格、程序予以明文規(guī)定，法院無法通過民事訴訟對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格做出認(rèn)定，宣判一審法院通過民事訴訟確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并據(jù)此判決集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利福利的享有不當(dāng)，予以撤銷，并駁回盧某的一審上訴。盧某不服中級人民法院的判決，向廣西高院再次提出上訴，廣西高院同樣依據(jù)承包法第69 條規(guī)定，最終駁回盧某的上訴。

在以上判案中，呈現(xiàn)出法律的兩個層級，一是法律的基本原則，即保障公民財產(chǎn)權(quán)。一審地方法院就是遵循第一個層級的法律原則進(jìn)行判案的，這往往要求法官有很高的責(zé)任感和法律眼光，能夠依據(jù)法律原則，最終落到成員資格和成員權(quán)上判案。二是法律的具體條款，即立法者根據(jù)集體成員資格的時代變化，予以及時明確與公正的規(guī)定。比如成員資格的認(rèn)定，需要立法者能夠根據(jù)集體成員資格的時代變化，予以及時明確與公正的規(guī)定，否則就會導(dǎo)致具體條款長期空缺。法院二審與終審都是依據(jù)成員認(rèn)定具體條款的缺失，予以判案駁回?？梢姵蓡T資格認(rèn)定的立法之重要，當(dāng)具體立法長期空缺，就會使立法原則束之高閣，集體組織的成員資格及成員權(quán)無法落地。

需要指出，農(nóng)嫁女成員資格的剝奪不僅影響到農(nóng)嫁女和家人的財產(chǎn)權(quán)，還影響到社會的協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展。男性婚姻擠壓與農(nóng)嫁女成員權(quán)被剝奪恰恰是一枚硬幣的兩面，當(dāng)集體組織將宅基地及房產(chǎn)、征地補(bǔ)償款和股份分紅都分給兒子的時候，就是鼓勵生兒子，當(dāng)農(nóng)嫁女爭取成員權(quán)處處碰壁的時候，就是懲罰生女孩。中國鄉(xiāng)村社會本來就有生男偏好，集體分配的重男輕女則強(qiáng)化了生男偏好，于是許多家庭通過“男活女死”進(jìn)行性別選擇，女嬰被遺棄、被墮胎、被失蹤，想方設(shè)法要男孩，出生性別比階梯式攀升，男性比女性整整多出3000多萬。中國連續(xù)40 多年成為世界上出生性別比最高、持續(xù)時間最長的國家。而現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)出兩幅交替并進(jìn)的畫面，一幅是農(nóng)嫁女四處奔波爭取成員資格與權(quán)利，一幅是女嬰悄悄離開人間，男性娶媳婦困難重重。當(dāng)依據(jù)多數(shù)決認(rèn)定成員資格，社會發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)就會打上一個無法解開的死結(jié)。

三、依法治理：外嫁女集體成員資格認(rèn)定的新探索

當(dāng)絕大多數(shù)地區(qū)遵循村民自治多數(shù)決排斥外嫁女時，也有改革者迎難而上探索依法認(rèn)定成員資格新路徑，強(qiáng)化政府的法定責(zé)任，將性別平等納入村規(guī)民約、分配方案以及村集體認(rèn)定成員資格的辦法之中。

（一）司法機(jī)構(gòu)探索成員資格的界定和分類，為外嫁女等提供司法救濟(jì)

對依法認(rèn)定集體成員資格的探索早在2004 就開始了，這種探索不是在立法機(jī)構(gòu)，而是在司法機(jī)構(gòu)，不是在全國最高院，而是在地方中級人民法院。最早的一家是西安市中級人民法院，其發(fā)現(xiàn)西安法院系統(tǒng)受理的農(nóng)村集體組織收益分配案件，每年都在成倍乃至幾十倍增長，2003年比2000年增加了62 倍。2002年，全市法院共收到此類案件1132件，審結(jié)1119 件；2003年收案1190 件，結(jié)案1187件。①中共中央黨校社會學(xué)專業(yè)研究生2015年到西安中級人民法院進(jìn)行專訪，了解法院審理集體糾紛的過程與資料。西安中院感受到集體糾紛與成員資格的關(guān)聯(lián)性，也發(fā)現(xiàn)處理集體分配糾紛成為法官判案的難點(diǎn)。中級人民法院沒有司法解釋的權(quán)利，但可以頒布審理意見，用來回應(yīng)司法實(shí)踐的判案需求。西安中院成立了重點(diǎn)課題調(diào)研組，開始了長達(dá)兩年的案例調(diào)查與研究，得出兩點(diǎn)結(jié)論：其一，現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)定非常原則，對農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定鮮少涉及，法官判案沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)，需要形成明確具體的指導(dǎo)意見；其二，不能只強(qiáng)調(diào)尊重村委會的自治權(quán)，必須對分配方案本身的合法性進(jìn)行審查，在尊重自治權(quán)的同時須強(qiáng)調(diào)不能與國家憲法與法律相沖突，遵守合法、公平、權(quán)利義務(wù)對等原則。2003年11月，在研討基礎(chǔ)上形成《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件處理意見》（簡稱《處理意見》），明確列出七類人的法律訴訟予以支持，其中包括嫁城女、出嫁女、離婚喪偶女等。西安中院法官到村組街道宣傳《處理意見》，竟遭街道辦工作人員帶領(lǐng)村民圍攻，理由是法院干預(yù)了村民自治。西安中級人民法院頂住壓力，堅持按照《處理意見》判案，村民的抵抗?jié)u漸化解，土地糾紛案件隨之下降，依法判案的成效逐漸顯現(xiàn)。

無獨(dú)有偶，河北邢臺中級人民法院2000年以來同樣面臨著農(nóng)村土地糾紛訴訟帶來的巨大壓力，一開始為了減輕壓力，采取不予受理的做法，將農(nóng)嫁女的法律訴訟推出門外。此時，河北婦聯(lián)維權(quán)部期望與邢臺中級人民法院合作，借鑒西安中級人民法院的《處理意見》，結(jié)合本地實(shí)際與工作難點(diǎn)，出臺指導(dǎo)本地法官的審理意見。經(jīng)過幾易其稿，充分討論，2009年終于形成了《邢臺法院審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件若干問題的意見》（簡稱《審理意見》）。《審理意見》的重心轉(zhuǎn)向集體成員資格的認(rèn)定，第一次界定了成員資格，將常住、履行村莊義務(wù)、依靠土地作為生活資料保障作為實(shí)質(zhì)要件，將戶籍則作為形式要件。同時對集體成員的不同人群進(jìn)行分類，打破了鄉(xiāng)村社會根深蒂固的隨父規(guī)則，將農(nóng)嫁女和上門女婿等爭議人群列入集體成員之列，在法律上予以支持。《審理意見》是迄今為止最能體現(xiàn)法律原則的成員資格認(rèn)定，因裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，服判息訴率提高，涉及土地權(quán)益分配糾紛案件無一例上訪。與此同時，邢臺有關(guān)婦女土地權(quán)益的案件數(shù)量正在減少，邢臺婦聯(lián)統(tǒng)計數(shù)據(jù)見圖1。②河北省邢臺婦聯(lián)2014年提供給中共中央黨校性別研究團(tuán)隊(duì)婦女土地權(quán)益信訪案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

圖1 邢臺婦女土地權(quán)益案件數(shù)量統(tǒng)計

邢臺中級人民法院對成員資格認(rèn)定的審理意見，既包含集體成員資格界定，又包括不同層次的人群分類，為依法治理提交了全國第一份認(rèn)定集體組織成員資格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同時，邢臺法院系統(tǒng)依據(jù)《審理意見》進(jìn)行了成功的司法實(shí)踐，為全國集體成員資格立法提供了借鑒，可以縮短成員資格認(rèn)定的探索期，節(jié)省大量的時間成本。

（二）地方政府擔(dān)責(zé)與依法糾錯的探索與實(shí)踐，有效維護(hù)了外嫁女的成員權(quán)

在全國最早承擔(dān)依法糾錯職責(zé)的地方政府是廣東佛山南海區(qū)政府和廣西南寧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會。在南海區(qū)最先開始了集體經(jīng)濟(jì)合作社的成員資格認(rèn)定，在南寧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)則涉及整村搬遷發(fā)放征地補(bǔ)償款，幾乎都出現(xiàn)了將外嫁女踢出分配名單之外的現(xiàn)象。外嫁女聯(lián)合起來，一起到政府集體訪和長期訪，要求政府糾正村集體侵犯婦女權(quán)利的問題。南海區(qū)的外嫁女上訪案居高不下，占到整個信訪案件的2/3，成為當(dāng)?shù)卣值碾y題。一旦地方政府解決不了，外嫁女就越級訪，上訪到省政府乃至北京相關(guān)政府部門。社會壓力不斷傳導(dǎo)，傳導(dǎo)到上級政府，再由上級政府傳遞下來。這種問題倒逼的方式，迫使地方政府做出回應(yīng)，開始轉(zhuǎn)變立場，由對村集體聽之任之，一直到依法擔(dān)責(zé)。

政府依法擔(dān)責(zé)體現(xiàn)在三個方面，一是，不再認(rèn)可村民自治多數(shù)決的結(jié)果，而是由地方政府提出資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定男女權(quán)利平等。2008年6月，南海區(qū)委區(qū)政府出臺《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村兩確權(quán)，落實(shí)農(nóng)村出嫁女及其子女合法權(quán)益的意見》，要求“五同”，即同籍、同權(quán)、同齡、同股、同利，就是說，戶籍性質(zhì)相同的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員具有相同的股東權(quán)利和義務(wù)，年齡相同的股東享有同等數(shù)目股數(shù)和股份分紅。首次提出貫徹男女平等原則，按照“五同原則”進(jìn)行股權(quán)配置。二是，在難啃的村集體或者試點(diǎn)村首先取得突破，清除各種違法的分配條款。南寧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會在取得進(jìn)展的村莊以外，向其他征地拆遷的村委會推開依法監(jiān)管措施：第一，村委會提交的集體分配方案要體現(xiàn)男女平等，否則政府不予審批與撥付征地補(bǔ)償款。第二，已經(jīng)分配過的村莊要從三產(chǎn)資金中提取就業(yè)補(bǔ)助金給出嫁女。三是，以行政引導(dǎo)為主，輔之以司法強(qiáng)制手段，組織所有集體落實(shí)區(qū)委政策。由于行政力度大，一年之后南海96%的村組已經(jīng)落實(shí)了出嫁女權(quán)益政策，拒不執(zhí)行的村組由司法部門強(qiáng)制執(zhí)行，程序是由鎮(zhèn)街政府向法院提出申請，南海區(qū)人民法院對村民小組實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的措施。地方政府的積極引導(dǎo)和依法監(jiān)管，使得村規(guī)大于國法的現(xiàn)象得到有效遏制與糾正。

（三）制定合法合理的集體分配方案和村規(guī)民約，切實(shí)保證每個村民包括外嫁女的合法權(quán)利

如果說，在南海村集體主要依靠行政司法手段，保證外嫁女的合法權(quán)益，在河南周山村則是通過轉(zhuǎn)變觀念，制定性別平等的村規(guī)民約。2008年中共中央黨校婦女研究中心與原國家計生委合作，組建全國性別平等政策倡導(dǎo)課題組，探索治理出生性別比失衡的治本之路。2008年我國出生性別比失衡達(dá)到最高點(diǎn)120∶100，農(nóng)村出生性別比失衡更為嚴(yán)重。課題組認(rèn)為，要糾正生男偏好，就要轉(zhuǎn)變男娶女嫁的老規(guī)矩，讓男女婚居上有更多選擇權(quán)，可以女到男家，亦可男到女家，也可以兩頭居住，還要改變村集體分配規(guī)則，不能限制女兒留在娘家村。課題組最終選擇了河南登封市的周山村，理由一，它屬于中原文化，傳統(tǒng)性別觀念深入骨髓，如果這里可以改變，就可以起到引導(dǎo)與示范作用。理由二，村干部有積極性，不是被動無奈，而是主動自愿，所有的推進(jìn)都是課題組與村干部共同協(xié)商的，而且將轉(zhuǎn)變觀念放在首位，在轉(zhuǎn)變觀念的基礎(chǔ)上制定出合法平等的村規(guī)民約。

新的周山村村規(guī)民約規(guī)定：男女村民享有平等權(quán)利，特別是集體資源分配、參與村莊事務(wù)、自主選擇婚后居住地的權(quán)利等，不得以任何理由剝奪、限制婦女的合法權(quán)益。男到女家落戶者享有周山村民擁有的一切權(quán)利，村民不應(yīng)有任何歧視行為。①參見河南省登封市周山村第三次修訂村規(guī)民約，2012年3月。周山村村組干部嚴(yán)格執(zhí)行村規(guī)民約，漸漸嘗到了甜頭，每到分配口糧款時，再也不用面對農(nóng)嫁女的抗議了，離異婦女可以理直氣壯回周山村落戶，嫁出去的女兒在婆家沒有承包地，還可以繼續(xù)享受周山村的福利分配。周山村的出生性別比也在悄悄變化，修訂之前一直是男多女少，從2009年修訂村規(guī)民約至2021年，總體出生性別比是90.39∶100，女孩不知不覺多起來了，生男偏好正在改變。

這種男女平等的新氣象可以從湖北宜都農(nóng)村略見一斑。宜都市地處湖北三峽一帶，有40 萬人口，漢族為主，2008年農(nóng)業(yè)人口占到71%，丘陵半山區(qū)，素有“七分山二分水一分田”之稱。在這里，集體資源分配男女一視同仁，無論女到男家落戶，男到女家居住，或者兩邊村輪流居住都不會受到限制，男女均可以享有宅基地和承包地。在這里婦聯(lián)維權(quán)部和信訪部沒有接到過婦女土地糾紛的投訴，土地承包權(quán)投訴、宅基地投訴、土地征收補(bǔ)償款投訴、集體經(jīng)濟(jì)收益分配投訴均為0。在這里，總體出生性別比100∶106，是全國少有的出生性別比均衡地區(qū)。當(dāng)大多數(shù)農(nóng)村千方百計要男孩、遺棄女嬰、出現(xiàn)男性婚姻擠壓的時候，這里沒有生男偏好，沒有遺棄女嬰，更沒有男性找不到老婆的困局，這就是“宜都現(xiàn)象”，創(chuàng)造了一個均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的新農(nóng)村。

四、制定集體組織成員資格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

從2015年以來，婦女組織開始呼吁全國人大通過立法認(rèn)定集體成員資格。雖然十分必要，但專門就集體成員資格進(jìn)行全國立法，是一件頗為困難的事情。通常它需要依賴一個專門法，并且作為專門法不可缺少的組成部分。而《集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法，同時滿足了上述兩個條件，作為組織法屬于專門的立法，而組織成員資格的認(rèn)定又是組織法的應(yīng)有之義。可以說，為填補(bǔ)法律空白點(diǎn)制定集體成員標(biāo)準(zhǔn)提供了最大可能。

時至今日，通過立法確認(rèn)集體組織成員資格的條件已經(jīng)具備。2018年修訂的土地承包法提出“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則與程序等，由法律法規(guī)規(guī)定”，可以說，將認(rèn)定成員集體資格明確提到了立法議事日程。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》草案納入全國人大常委會的立法項(xiàng)目，從2020年6月到2021年6月已召開兩次起草領(lǐng)導(dǎo)小組會議，在第2 次會議上根據(jù)立法規(guī)則，起草小組提交了立法的主要難點(diǎn)與對策建議，會議明確指出“外嫁女能否成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員存在較大爭議”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格（簡稱成員資格）認(rèn)定第一次提到了國家立法層面。

制定集體成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)需要考慮四個因素。

（一）立法依據(jù)

從依法治國的角度來看，任何法律的制定都要有立法依據(jù)，集體成員資格的制定屬于下位法，要符合上位法的原則，不能與上位法相沖突。上位法包括憲法、物權(quán)法以及婦女權(quán)益保障法和婚姻法等，規(guī)定不得侵犯村民人身權(quán)利、合法財產(chǎn)權(quán)利，不得因婦女未婚、已婚、離婚而剝奪其成員權(quán)，村集體不得限制婚姻居住地的自主選擇權(quán)，要以法律作為制定集體成員資格的依據(jù)。

（二）資格界定

現(xiàn)代社會立法注重對于法律術(shù)語的清晰明確界定，比如，提到歧視就要明確界定何為歧視，提到權(quán)利就要界定哪些權(quán)利，什么人可以擁有權(quán)利。目的是防止產(chǎn)生歧義，杜絕解釋的主觀隨意性，否則，就會出現(xiàn)公說公有理、婆說婆有理的現(xiàn)象，導(dǎo)致法律概念的混亂不一。同理，對于集體成員資格也需要進(jìn)行界定，避免不同的集體組織各執(zhí)一詞，而導(dǎo)致一些成員的合法權(quán)利喪失，或者導(dǎo)致在兩個集體組織中占有雙份成員權(quán)。

根據(jù)各地實(shí)踐探索形成的共識，集體成員資格一般界定為在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在的村組生產(chǎn)生活，以土地為基本保障，依法登記常住戶籍并與該經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系的人。這里包含三層含義：第一，在集體組織中長期生產(chǎn)、生活；第二，以本集體組織的土地作為基本生活保障，而不是以土地承包權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)；第三，以成員對村集體經(jīng)濟(jì)的“義務(wù)”作為獲得村民“權(quán)利”的條件之一。強(qiáng)調(diào)村民資格要考慮與村莊的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即權(quán)利與義務(wù)的對等性，即擁有村民資格的權(quán)利就要履行對村莊的義務(wù)，反之履行了村莊的義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)享有村莊的權(quán)利。鑒于集體組織人員的流動性，以及經(jīng)常出現(xiàn)的人戶分離，有的戶籍遷入該集體但未能常住、履行義務(wù)、不以土地為基本保障，有的雖然沒有戶口，卻長期在該集體生活，履行義務(wù)并以土地為基本保障的情況，應(yīng)當(dāng)將戶籍作為參考要素，既要防止出現(xiàn)將外嫁女的戶籍視為“空掛戶”，也要防止村集體任意限制上門女婿戶籍進(jìn)入，或簽訂不合理的入住契約。

（三）成員分類

在成員資格統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定中，僅僅有了成員資格界定，依然不能準(zhǔn)確地清晰地識別各種人群的復(fù)雜情況，也可能由于含糊和不具體導(dǎo)致一部分人員權(quán)利受損。因此，有必要對于各種人群進(jìn)行具體分類，并對各種人群能否取得、保留或取消成員資格做出規(guī)定。

通常，不同的人群會涉及20—30 種，成員資格大致會有三種情形：

第一，成員資格的取得，包括原始取得和法定取得，覆蓋了絕大部分村民。在這里重要的是改變從父原則，體現(xiàn)憲法規(guī)定的男女平等原則，不再將新生人口中的女性排除在外，而是與新生男性同等對待，即原始取得的家庭成員衍生的新生農(nóng)業(yè)人口，無論男性或女性，自出生后便自動取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。法定取得不再排斥婚入男性，即婚入女性與婚入男性均可在配偶所在集體取得成員資格，可以表述為婚入男女，已進(jìn)入本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶實(shí)際生產(chǎn)生活，并與該組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系的，包括已遷入戶口或常住戶口非自身原因未遷入的（但原集體經(jīng)濟(jì)成員資格仍保留的除外），可以取得成員資格。

第二，成員資格的取消?；诔蓡T的離世或已經(jīng)取得其他組織的身份，應(yīng)當(dāng)取消原有的集體成員資格，遵循的是成員資格唯一性原則，防止成員具有雙重身份。包括死亡或已取得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的；取得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口，且納入國家公務(wù)員序列、事業(yè)單位或者城鎮(zhèn)企業(yè)職工居民社會保障體系的，可以取消成員資格。還包括空掛戶一，自戶口遷入時未在戶口所在地生產(chǎn)生活，未與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不以該集體經(jīng)濟(jì)組織所在的土地作為其基本生活保障的；空掛戶二，因結(jié)婚離婚等原因離開原集體經(jīng)濟(jì)組織，不以該組織所有的土地作為其基本生活保障，已取得新居住地集體經(jīng)濟(jì)成員，只在原經(jīng)濟(jì)組織保留戶口的；回鄉(xiāng)退養(yǎng)人員，即將戶口遷回農(nóng)村并在該地生產(chǎn)生活，但享受離退休人員的工資及福利待遇為基本生活保障的，均不得享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

第三，成員資格的保留。這一部分往往在集體成員資格認(rèn)定中爭議最大，涉及一些成員在兩個組織之間的過渡，如何避免兩頭踏空，可能出現(xiàn)的資格或社會保障的丟失，最好在過渡期保留成員資格。遵循的是預(yù)防兩個組織的成員資格與權(quán)利全部落空的原則。保留資格分為兩類，一類是外出經(jīng)商、務(wù)工人員，脫離集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)生活，且未遷出戶口也未取得其他經(jīng)濟(jì)組織成員資格的；大中專院校學(xué)生、義務(wù)兵或初級以下士官兵役，被注銷遷出戶口或仍保留戶口的；服刑勞教人員，被注銷遷出戶口的，均可以保留成員資格。

另一類是爭議人群，主要是農(nóng)嫁女及其子女和上門女婿，容易受到兩個集體經(jīng)濟(jì)組織的排擠，導(dǎo)致合法權(quán)利兩頭落空，更需要保留成員資格。如嫁城女，婚姻關(guān)系發(fā)生在農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口人員之間，持有農(nóng)業(yè)戶口且未取得其他經(jīng)濟(jì)組織成員資格或獲得其他社會保障的；離婚或喪偶者，仍在原集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活,并在此之前因婚姻關(guān)系而取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的,包括婦女和男到女家的女婿；已婚或再婚的婦女，婚后未遷轉(zhuǎn)戶口，并在戶口所在地生產(chǎn)生活，且未享受男方所在村組收益分配權(quán)，其要求戶籍所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織給予本組織成員同等收益分配權(quán)的；離婚或喪偶的婦女及其子女，雖未在戶籍所在地生產(chǎn)生活，但其未享受新區(qū)土地集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)，要求原戶籍所在地集體經(jīng)濟(jì)組織給予收益分配權(quán)的；已婚或再婚的入贅人員，婚后非自身原因未遷轉(zhuǎn)戶口，且未享受女方所在地集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)，其要求原戶籍所在地集體經(jīng)濟(jì)組織給予本組織成員同等收益分配權(quán)的，均應(yīng)當(dāng)保留成員資格。這一類爭議人群保留成員資格，可以從根本上堵住農(nóng)嫁女權(quán)利受損的漏洞。

（四）政府責(zé)任

在依法制定成員資格標(biāo)準(zhǔn)的同時，還要明確責(zé)任主體，即由哪個政府部門承擔(dān)相關(guān)職責(zé)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部還是民政部，只有明確責(zé)任主體，才能承擔(dān)相應(yīng)的職能，才能切實(shí)予以執(zhí)行，才能對執(zhí)行后果負(fù)責(zé)。

責(zé)任一，各級政府要清理并刪除與法律認(rèn)定相沖突的政策文件規(guī)定。例如華東某省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定及集體土地收益分配問題政策解釋》的函，農(nóng)村婦女要求在原居住地長期居住并享有土地承包經(jīng)營權(quán)，只要符合以下五項(xiàng)條件者應(yīng)當(dāng)依法支持：一是嫁給具有非農(nóng)業(yè)戶口人員（城鎮(zhèn)居民）的；二是離婚或喪偶的婦女；三是結(jié)婚婦女本人為獨(dú)生女；四是結(jié)婚婦女雖有兄弟姐妹，但都因殘疾無力盡贍養(yǎng)父母義務(wù)的；五是姊妹在兩人以上，可確定其中一位享受本項(xiàng)政策規(guī)定。對于女兒在原居住地長期居住并享有土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了限制，與性別平等的原則不符，應(yīng)予刪除。再如浙江某縣政府令26號明文規(guī)定，“女兒不計入建房人口”，無論女兒已婚還是未婚都要從建房人口中清除掉。這些地方政策成為村集體組織排斥外嫁女的保護(hù)傘，對此應(yīng)當(dāng)予以清除。責(zé)任主體可以是各級人大依法予以審查，也可以是相關(guān)的政府部門組成聯(lián)合評估監(jiān)測小組，還可以是法制辦或各個省的公共政策的性別評估機(jī)構(gòu)，予以依法審查。

責(zé)任二，在公共政策文件中，凡是涉及成員資格及其權(quán)利，要予以明確具體規(guī)定，堵住政策中的漏洞。如我國《農(nóng)村土地承包法》（2018年）第5 條規(guī)定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，可以改為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，即以土地作為最基本的生活資料，合法登記戶籍并在本集體經(jīng)濟(jì)組織中長期生活居住，與該組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系者，有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。比如我國《土地管理實(shí)施條例》（2021年）第36 條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。”可增加為“凡是集體成員不分男女只要結(jié)婚都可以立戶申請一戶一宅”，堵住排斥女兒戶的漏洞。《村民委員會組織法》第24 條規(guī)定村莊事務(wù)需要經(jīng)過多數(shù)表決，同時可以補(bǔ)充村集體成員資格和個人財產(chǎn)權(quán)不能經(jīng)過村民多數(shù)表決。

責(zé)任三，建立一套行之有效的政府干部的考核機(jī)制，保障地方政府特別是縣鄉(xiāng)兩級政府履行對集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管職能。監(jiān)管職能體現(xiàn)在兩個方面：一是對已經(jīng)制定的村規(guī)民約中的違法條款（包括潛規(guī)則），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府可以會同性別專家予以審查，要求村/ 居委會限期予以刪除，并在重新修訂后以書面形式報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府備案。凡是規(guī)定時間內(nèi)不予刪除或糾正違法條款的村（居）委會，不能參加優(yōu)秀或文明村莊的評選，該村干部不能擔(dān)任各級人大代表和黨代表，已經(jīng)擔(dān)任的要予以更換。二是在集體分配方案制定之后，基層政府履行監(jiān)管職能，清除違法的分配條款，要求納入依法與權(quán)利平等的條款。

五、結(jié)論

村民自治是農(nóng)村集體組織賴以生存的根基，它適用于村集體的公共事務(wù)，卻不能擴(kuò)展到村集體成員資格的認(rèn)定，否則就會越界，就會損害外嫁女的成員權(quán)，加劇村集體分配的社會不公，導(dǎo)致性別結(jié)構(gòu)失衡，引發(fā)社會惡性循環(huán)。建議在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中依法認(rèn)定集體成員資格，通過全國人大制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)法律原則，對于不同的人群進(jìn)行準(zhǔn)確界定和公平分類，進(jìn)而明確政府的責(zé)任，保障依法治理，開啟依法認(rèn)定成員資格的新路徑。