航天型號物資采購合同風險防范與實踐

朱璇、李雁冰、劉政磐 /中國運載火箭技術研究院

航天是國家綜合國力的象征，近些年，隨著國家國防建設和重大航天工程任務的迫切需要，我國航天事業(yè)發(fā)展迅速。航天型號產品是融合多種學科與專業(yè)的系統(tǒng)工程，具有投資大、研制周期長、技術復雜、質量與可靠性高等特點，而航天型號物資是保障航天事業(yè)高質量發(fā)展的重要先決條件之一。型號物資供應涉及眾多供應商，有電子元器件、金屬、化學化工等不同領域，國營、民營等不同性質，承制方、中間商等不同屬性等，結構十分復雜，合作管理難度較大；而采購合同是規(guī)范采購交易活動中雙方權利與義務的最重要體現(xiàn)形式，是確保航天物資采購及時、高效、安全、穩(wěn)定的基礎。本文從新形勢下航天型號物資采購合同的特點出發(fā)，分析和總結了型號物資采購合同的風險防范做法及取得的成效，提出了航天強國目標下的努力方向。

一、航天型號物資采購特點、難點及問題

航天型號物資采購以集中采購為原則，總體思路是以體制機制為基礎、以專業(yè)機構為平臺、以信息化技術為支撐，依據“按目錄選用、按標準管理、按渠道詢價、按規(guī)范訂貨、按要求驗收”的模式，集中開展航天型號物資采購業(yè)務。基本流程包括：對內整合航天系統(tǒng)內部物資需求，對外統(tǒng)一接口實施采購，采購后統(tǒng)一對內開展質量保證、倉儲、配送、售后至閉環(huán)，實現(xiàn)了通過信息集成、組織聯(lián)結和系統(tǒng)協(xié)調的橫向一體化供應鏈管理模式，將航天系統(tǒng)內設計單位、生產制造單位同外部市場供應商、終端生產制造商協(xié)同連接起來，實現(xiàn)高效共贏的供應鏈一體化。

管理重點主要包括3個方面，一是供應商管理，建立合格供應商名錄，針對重點供應商建立風險識別及管控機制，建立健全供應商準入、評價及退出機制，從源頭上保證物資供應質量；二是成本管控，建立詢比價、大宗物資采購、年度價格協(xié)議等價格機制，通過壓控物資采購成本達到降低航天產品成本的目的；三是質量保障，通過整合有資質的檢測平臺資源，建立可靠的元器件、原材料質量檢測平臺，保障航天型號物資的質量可靠性。

當前，航天物資集中采購模式已經比較成熟和健全，且已實現(xiàn)一定規(guī)模，每年航天物資采購合同數(shù)量巨大，涉及合同乙方供應商眾多。但是，由于航天企業(yè)性質特殊，網絡須與外界物理隔離。受局域網制約，目前與市場供應商的往來特別是型號物資采購合同，絕大多數(shù)仍然采用紙質傳遞形式，這使得合同評審、簽訂、履約、閉環(huán)、歸檔等全流程合同管理信息化程度較低，存在大量需要人工輸入、判斷、統(tǒng)計的環(huán)節(jié)，導致工作效率不夠高、合同低層次錯誤時有出現(xiàn)、人工成本較高等問題，存在較大合同法律風險。

二、航天型號物資采購合同風險及原因分析

從航天型號物資采購特點出發(fā)，從法律風險角度判斷，存在的風險的主要有乙方企業(yè)本身有差距、合同條款不夠細化、雙方履約能力不足、規(guī)范化管理程度不高、缺乏法律專業(yè)支撐等，分析原因主要有6個方面：

一是航天型號物資采購合同乙方企業(yè)水平參差不齊。乙方企業(yè)包含國企、私企以及境外企業(yè)等供應商，企業(yè)性質、規(guī)模、業(yè)務范圍、技術與管理水平、企業(yè)文化間也有很大差別，結構復雜，管理難度較大。

二是航天型號產品對質量與可靠性有很高的要求。型號產品對質量與可靠性的要求常常超過物資本身出廠質量檢驗標準；且根據型號任務安排，要求的“質保期”也會長于常規(guī)要求；這些要求均要在采購合同中予以體現(xiàn)，對合同管理要求較高。

三是航天型號物資采購風險意識不夠強。因航天物資采購均要從合格供方名錄中選擇，名錄內供方多是國有企業(yè)，企業(yè)信用度較高，簽訂合同時很難考量及保證對方履約能力，由此使得采購人員缺乏風險意識。

四是航天型號物資采購合同履約規(guī)范性不夠。航天型號產品周期較長，有很多指令性計劃影響因素，導致結算時資金運轉不如市場化大型工業(yè)類企業(yè)流暢，有時出現(xiàn)到貨期、付款周期等不可控的情況，影響合同的嚴肅性與規(guī)范性；一旦雙方出現(xiàn)爭議，有較大風險造成損失。

五是法律知識不夠。航天企業(yè)員工多來自工科院校，且從畢業(yè)就加入航天，存在市場經驗匱乏、合同風險意識淡薄、經濟法律素養(yǎng)不夠高的問題。

六是流程設置中缺少法律機構主動介入的環(huán)節(jié)。法律顧問始終游離在合同流程之外，無法了解合同的進展情況并對風險進行主動控制，在處理合同審核、合同糾紛等法律事務時，大多都處于一種被動的地位。

三、航天型號物資采購合同風險防范措施

針對以上合同法律風險及原因，本文以目標為導向，從規(guī)范管理、提升效率、規(guī)避風險等幾個不同角度，提出針對性措施。

1.充分發(fā)揮供應商管理作用，將法律風險防范工作前置

加嚴航天供應商管理，重點將采購風險防范節(jié)點控制在采購業(yè)務之前，有效從源頭管控風險。牢牢把控住“入、控、評”3個關鍵節(jié)點，通過完善制度標準、加強績效評價、嚴格準入審查、強化產品鑒定、持續(xù)動態(tài)管理、加強現(xiàn)場檢查、強化風險辨識，有效為航天事業(yè)培養(yǎng)了一支穩(wěn)定、可靠的供應商隊伍。

在供應商準入方面，加嚴準入條件審核，有效控制渠道風險。對供應商的基本資質、綜合能力、服務能力和所提供物資類別直接相關的各類能力進行認定，并通過天眼查、企查查、國家信用企業(yè)信息公示系統(tǒng)等平臺對其提供的資質材料進行嚴格審查，成立由財務、合同管理、法務、質量管理、采購等多個部門組成的評審小組，供應商管理委員會會議評審通過的方可準入。

在供應商管控方面，加強物資選用管理，有效控制選用風險。編制型號物資選用標準，嚴控元器件、原材料選用工作，促進物資選用成熟、可靠；加強物資質量問題的全級次管控，質量問題涉及外協(xié)供方的，同時去外協(xié)點進行調研檢查，確保質量歸零工作落實到位；涉及獨家供方的，通過精準分析、建立聯(lián)盟、強化選用、制定標準、有效擴源、整合需求、加大集采、聯(lián)合防范等措施，壓控獨家供方風險；進一步強化型號元器件偽國產化、空心國產化和包裝國產化情況的梳理，形成涉及16家供應商241項產品的包裝國產化清單，為進一步辨識型號物資自主可控風險提供支撐。

在供應商評估方面，加大績效評價力度，對標行業(yè)領先水平實施績效評價。通過分析外部市場動態(tài)形成評價標準，將績效評價結果有效應用于采購活動中：對績效評價結果優(yōu)秀的供應商采取通報表彰、優(yōu)先付款、提高預付款比例等獎勵政策，并優(yōu)先培養(yǎng)其成為戰(zhàn)略供應商；對績效評價結果不合格的供應商進行通報，并進行重新認定，認定通過前，原則上不允許發(fā)生采購業(yè)務；對連續(xù)2年在某一物資類別中均為最低分的供應商組織約談、整改等。通過有效具體措施形成良性競爭的供應市場結構。

2.以大力推動合同標準化文本為手段，降低合同風險防范難度

制定簡明的合同標準文本。首先綜合評估物資品類特點、物資質量要求、乙方供應商性質、采購頻率和額度等因素，例如有長期業(yè)務往來且資信狀況、履約能力良好的合作方風險較小，因此可參考國家工商總局頒布的《工業(yè)品買賣合同》（GF-2000-0101）制定相對簡明的合同文本。合同標準文本的確定經過業(yè)務部門草擬、中心合同評審小組審核、正式發(fā)布等過程，確保條款內容的合規(guī)性；所有合同標準文本均經過法律部門審核，重要文本委托律師事務所出具法律意見書；針對使用供應商合同文本的情況，均對文本條款進行了逐一評估和分析，進而規(guī)避經營風險。最終論證形成了24份合同標準文本，包括2份國家或北京市標準文本，4份行業(yè)標準文本，16份定制標準文本，標準文本覆蓋達到了91.67%。

持續(xù)規(guī)范型號物資采購合同文本的同時，在物資采購業(yè)務嘗試和推行框架合同管理思路，制定型號物資采購框架合同實施方案，打破“一單一簽”合同的采購業(yè)務模式，明確了“先簽訂暫定價框架合同，最終金額以實際發(fā)生為準”的全新管理思路。通過“標準文本+框架合同”模式，達到提高合同評審審核效率、提升合同管理效益、提高合同簽訂效率，實現(xiàn)標準化、規(guī)范化合同管理，從而防范風險的目標。

3.以信息化手段為支撐，將風險防控措施嵌入業(yè)務流程

對內，物資中心的合同標準文本確定后，利用信息化手段固化至系統(tǒng)流程，確保文本內容的不可更改性，最大化降低人為因素影響。方法是由信息化部門將文本固定至供應鏈系統(tǒng)內，業(yè)務部門在制作合同時直接對文本進行選擇，系統(tǒng)自動生成合同；同時，對于使用標準文本的合同，評審過程采用系統(tǒng)自動會簽，針對需求單位提出特殊技術指標要求的合同則須技術支撐部門在系統(tǒng)中進行人工評審確認。

對外，在互聯(lián)網背景下創(chuàng)新供需對接機制，聯(lián)合專業(yè)的物資技術人員、采購人員、設計人員形成新研物資的論證團隊，通過安全、高效的采購信息轉化及傳遞建立基于內外市場連通的物資共享及全流程控制平臺，廣泛引入民企供應商，支持發(fā)布供應商、供應商在線投標、供應商誠信及績效管理、采購業(yè)務及采購大數(shù)據分析，通過信息共享及公開透明的采購業(yè)務互動實現(xiàn)型號物資采購領域采購需求信息與供應商的采購業(yè)務高效協(xié)同，進而實現(xiàn)陽光采購，最大化降低各類風險。

4.以合規(guī)管理為導向，不斷完善規(guī)章制度體系建設

不斷加強規(guī)章制度體系建設，為依法合規(guī)管理提供制度保障。以法律風險防控體系的構建作為直接目標，在對物資采購領域法律風險進行分析識別和量化評測的基礎上將法律風險防范的各個環(huán)節(jié)與中心經營管理相結合，按照國資委相關規(guī)定要求，以《企業(yè)法律風險管理指南》（GB/T27914-2011）為指導，同時突顯中心自身業(yè)務特點，建立基于型號物資采購行為的法律風險防控體系，降低法律風險。

結合內控體系建設，系統(tǒng)梳理出型號物資采購全體系涉及法律問題的規(guī)章制度和應參照執(zhí)行的中央、航天系統(tǒng)的相關規(guī)章制度，完成型號物資采購流程（風控試點）專項建設，確立了型號物資供應業(yè)務端到端流程架構，完成52項基礎流程建模，實現(xiàn)了型號物資采購領域關鍵風險點、控制點與業(yè)務流程的緊密融合。

認真貫徹合同管理制度，結合各類巡視巡察審計整改要求，積極進行合同管理辦法的完善與優(yōu)化，近5年間共修訂并發(fā)布了五版合同管理辦法，不斷完善制度，明確權責，確保合規(guī)經營。

四、實踐成效及后續(xù)思路

2021年中國運載火箭技術研究院型號物資采購合同數(shù)量大約11000份，占全院合同總數(shù)的83%；單獨就甲方采購合同來講，2021年物資采購領域合作的供應商在200家以上；2021年研究院的法律糾紛案件大約65起，其中80%以上的法律糾紛案件為合同法律糾紛，且經檢查對方多數(shù)為首次或者頻率較低的合作方；2021年物資采購領域保持了法律“零”糾紛的記錄。通過上述幾個數(shù)據可以看出，型號物資合同風險管控取得了很好的成效。

本文通過在供應商管理機制、合同文本標準化、業(yè)務流程信息化、不斷提升合規(guī)管理等方面有所突破，形成高效、安全、協(xié)同的物資采購合同管理模式，切實達到防范航天型號物資采購合同風險的目的，為今后解決合同法律風險提供了一定經驗和思路，后續(xù)通過不斷提升信息化手段和合規(guī)管理，繼續(xù)為我國航天事業(yè)的高質量、高效益、高效率發(fā)展保駕護航。