技術治理與條塊重構：城鄉網格化運作實踐及其限度

袁明寶

摘 要：網格化治理是城鄉社會治理轉型的產物，也是當前基層治理現代化的重要創新。網格化治理通過對基層治理單元、治理結構和治理流程的改造，實現了行政資源精準下沉、條塊部門協同治理和基層治理過程的清晰高效。作為一種精細化的技術治理，網格化治理提高了基層政府主動發現問題和及時回應社會訴求的能力，同時也將運動式治理嵌入到網格中，通過技術化的信息平臺提高了基層政府應對突發性和不確定事件的效率，成為發達地區較為有效的管理機制創新。但網格化在具體實踐中存在著社會基礎層面的限度和自治限度，網格化治理要匹配與之相適應的社會治理事務，并與社區自治互為補充，才能成為國家治理現代化過程中更為完善的創新模式。

關鍵詞：網格化;技術治理;條塊重構;基層治理現代化

中圖分類號：C954 文獻標識碼：A 文章編號：1674 - 621X（2022）04 - 0086 - 12

一、問題與進路

城鄉基層治理是國家治理的基礎，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。十九屆四中全會提出加強和創新社會治理，要完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，推動城鄉治理重心和配套資源向基層社區下沉。隨著基層治理現代化和服務型政府建設的推動，網格化技術治理成為當前基層政府普遍重視的治理手段，特別是在沿海發達地區的城鄉社會，網格化治理的推廣和運作也更加成熟有效。發達農村地區因為經濟容量大、就業機會多，吸納大量外來流動人口進入，呈現出人口密集和事務密集的特點，亂擺攤、占道經營、群租房等事務眾多。治理事務密集，居民訴求多樣化，自然產生對基層公共服務和事務的極大需求，也需要基層政府建立更完善、回應性更高的基層治理機制。政府主導的聯動體系和網格化治理能夠與基層社會的需求有效結合起來，成為一種有效應對城鄉社區復雜且邊界清晰事務類型的治理方式。

學界對網格化治理的討論主要有4個視角。第一是政府城市公共管理的角度，認為網格化是政府基于信息化技術和流程再造實現的政府城市管理的創新[1]，達到了公共服務流程再造的目的[2]。網格化治理是政府對傳統組織管理體系的再組織化過程[3]，實現了政府對轉型城鄉社會由管理到治理的管理模式變遷[4]。第二是從國家權力下沉與基層社會互動的視角展開，認為網格化治理是行政力量下沉的過程，是通過資源、權威整合實現社會控制的目標[5]，在此基礎上認為網格化治理通過資源重新整合和下放事權改寫了基層社會管理的體制構造[6]。與此相近，有研究指出網格化是國家權力及資源向基層下沉并實現全方位管理的精細化裝置[7]。在與社會互動層面上，學界普遍認為網格化治理加強了政府與市場、社會組織的互動合作，建立起政府服務與管理并重的體系[8]，并在搭建政府與社會組織協同共治平臺方面起到積極作用[9]。第三是從基層行政與自治的角度討論網格化治理存在的科層化困境。大部分研究者都是從國家與社會、行政與自治二分的視角分析網格化治理是政府單一主導的行政過程，加劇了社區的行政化和科層化，削弱了社區自治的空間和社會組織多元主體發育的空間。劉安認為網格化治理存在著技術化、科層化和行政化的弊端，行政化治理限制了社區社會資本的生成和發育[10]，也有學者認為網格化沒能擺脫“網格化行政”的困境，使得社會管理內卷化的風險加大[11]。網格化治理仍舊處于傳統的政府體制環境中，只是單向度的政府力量強力下沉，忽視社會系統的整體性特征[12]，并容易導致基層社會自治空間的萎縮和板結化[6]。第四是從公共行政、科層化管理角度對網格化進行理論上的解釋，整體上認為網格化實現了對原有碎片化條塊關系的協調與整合，認為網格化是政府通過技術改造條塊部門間的利益、權責，實現了協調治理的制度化[13]。在流動性社會背景下，網格化也成為科層體系內部協同的制度創新[14]。但大部分學者對網格化都是持有質疑的態度，認為網格化仍舊是一種復雜化了的科層官僚體系，如網格化層級更多，人員、資源、制度更加科層化，統一的科層管理忽視了多樣化的社區生態[15]，也并未有效整合科層組織之間分割的資源[16]。

上述研究對當前正在實踐的網格化治理進行了結構化、制度化層面的運作機理闡釋，也從科層官僚制、行政權力與社區自治等理論維度進行了討論。但大都是從國家與社會二分的角度切入對網格化治理的認識和判斷，并未對現實中網格化治理的具體實踐和制度邏輯進行實然層面上的分析。基于此，本研究依托對蘇南城鄉地區實施的網格化治理實踐的調研，通過分析網格化治理的功能和實踐機制，形成對網格化治理和城鄉基層治理現代化的客觀認識和理論分析。

蘇南吳中區位于蘇州市的核心區域，下轄8個街道、7個鄉鎮和1個景區，常住人口113萬。近十年來，吳中區城市化發展迅速，在政府主導的土地開發模式下，大量農村人口通過土地換社保轉變為城市居民，城市化率達到72%，形成了大量轉型社區。同時因為蘇南工業化起步早、工業發達，城市就業機會豐富，吸引大量外來人口進入。高密度人口集聚到有限的公共空間，利益主體多元化，利益訴求多樣化，對城市公共服務和基層治理體系提出了更高要求。吳中區從2017年開始成立社會綜合治理聯動中心，全面推行“一張網”工程基礎上的網格化治理，提出了以區級聯動中心為中樞，區、鎮（街道）“兩級指揮”和區、鎮（街道）、村（社區）、基礎網格“四級管理”為骨架的綜合治理架構[17]。

二、社會轉型與網格化治理的運行機制

城鄉社區是社會治理的基本單元，也是連接國家政策與群眾需求的中間接點。隨著發達地區城市化發展和社會治理轉型，原有的粗放式管理已難以有效應對城鄉社會日益復雜、多樣化的社會問題和服務需求。健全社區管理和服務機制，推行網格化治理和服務成為發達地區基層政府進行城市管理創新的重要選擇。蘇州吳中區為應對經濟高速發展過程中出現的社會治理壓力和滿足群眾多元化訴求，也在逐步探索網格化治理的實踐創新。

（一）重構基層治理單元與治理資源

治理單元劃分是城鄉治理有效的基礎，合理的治理單元能夠保證治理資源的使用和治理目標的達成。傳統城鄉治理單元基本上是按照行政區劃劃定的，具有空間模糊性和邊界不確定性的特點。發達地區城鄉社區行政范圍內人口密度大，公共事務和突發性事務密集，依靠傳統的社區管理很難有效應對。網格化治理的前提是將城鄉空間和管理區域劃分為若干層級的網格單元，將治理資源延伸到城鄉社區的“最后一公里”，實現治理單元的全覆蓋和無縫隙狀態。吳中區網格化治理將全區范圍內的鎮（街）劃分為一級網格，村（社區）劃分為二級網格，以管理片區為單位劃分成三級網格，共劃分14個一級網格、205個二級網格、942個三級網格。與網格劃分相匹配的是網格治理資源的下沉，網格內公共事務的參與、處置主體不僅包括各級網格長，更配備了街道職能部門力量和社區非正式社會力量，如街道職能部門人員下沉網格擔任網格指導員，社區內黨員、代表、退休干部等社會性精英成為網格基礎力量。多元主體力量配置到網格管理，相當于確立起網格責任人對網格內事務更為明確的包保責任，使得社區治理責任邊界更加清晰，治理資源也更加充足。

網格單元劃分的前提是實現對網格內全息化信息的采集和掌握。吳中區社會綜合治理聯動中心圍繞全區范圍內“人、地、物、事、組織”各方面的要素，進行全方位地采集和錄入，實現對基層治理事務“家底”的摸清和掌握，這是實現網格化有效管理的基礎。同時根據社區治理事務類型劃分為事件責任清單和部件責任清單。事件責任清單主要包括城市管理、環境保護、安全生產、社會治安4大類、37小類、290細類，共732個問題，并明確各個問題的責任主體和處置流程。部件責任清單主要針對全區范圍內的水電路等公共基礎設施的邊界和責任進行認定，主要是區聯動中心委托第三方對全區窨井蓋、路燈、監控電子眼、治安崗亭、交通信號設施等實施摸底、編碼和普查。網格內治理事務和信息的掌握，為網格內責任人治理權責的明晰奠定了基礎。

（二）重塑基層治理結構與治理權責

傳統基層治理結構因為存在著條塊、層級和部門之間“責權利不對等”的困境，導致治理實踐中條塊分割、政府碎片化特點明顯[18]，帶來的后果是條塊部門在解決治理事務中出現“看得見的無權管，有權管的看不見”的悖論。聯動體系就是要改變條塊分割、條塊權責不對等的治理結構，通過網格化重新實現對條塊的整合。吳中區網格化治理的關鍵是依托區級綜合治理聯動中心和街鎮聯動分中心平臺，并賦予其對各職能部門的信息整合、執法力量等整合權利，建立起聯動中心統一指揮、調度和監督的職能。在聯動體系下，基層治理結構就轉變為真正“以塊為主、條塊緊密配合”的關系，聯動中心所代表的“塊”獲得了制度化賦權，即區級聯動中心和鎮（街）具有了對相關職能部門的召集權、調度權和考核權，具備了聯動執法、統籌各部門參與的條件。

“網格吹哨，街道報道”和“街道吹哨，網格報道”是賦予條塊部門實現有效聯動的具體機制。“網格吹哨，街道報道”是指最基層的二級網格和三級網格遇到無法解決的治理事務時就可以要求街道職能部門介入處理，如涉及社區內出租屋消防安全、“9+1”場所消防安全和無證照經營食品小作坊等小微事務，街道職能部門的及時介入就可以將安全隱患、社會不穩定因素提前化解。“街道吹哨，網格報道”針對的是鎮（街）基層政府無權解決或需要多部門聯合執法才能解決的治理難點，如集體違建、經營場所內新建（改擴建）影響房屋結構安全等問題清單，基層鎮（街）面對這些治理事務就可以調動相關區級職能部門共同執法。實現基層社區和鎮（街）對職能部門精準吹哨的前提是對基層治理事務的法治化責任清單作出規定，如事件責任清單和部門責任清單都明確規定了事件處理、管理和執法責任主體，在此基礎上實現條塊部門之間的權責明晰，消除職能部門依靠優勢權力形成對基層政府的責任推卸空間。“網格吹哨，街道報道”和“街道吹哨，網格報道”實際上都是賦予了社區和鎮（街）對相關職能部門的治權，通過條塊有效整合實現基層屬地管理能力的提高。

（三）再造基層治理流程和考核體系

在傳統基層治理過程中，治理事務的解決都是由最基層的城鄉社區兜底或層層上報到相關職能部門解決，治理效率低且回應不及時。聯動體系依靠對職能部門的動員和網格的劃分，通過采取“上報、核實立案、指揮派遣、處置反饋、核實結案、考核評價”六步閉環流程，再造了基層治理程序。具體來說，網格化治理的基礎是通過網格員在網格內的日常巡查和聯動中心通過各種訴求反應平臺接收居民投訴，以實現對基層社會事務的全面覆蓋。區級聯動中心和鎮（街）分中心在收集到相關信息后，根據事件類型和范圍進行分類分責并確權，從而將上收的信息進行派單，即把收集到的居民投訴和巡查員發現的問題相應地派給所管轄區域或者相關職能部門和社區。治理流程的再造實現了問題線索第一時間在網格內得以發現，處置部門第一時間在網格內得以聯動，社區矛盾問題在第一時間在網格內得到解決的局面。

網格化治理還建立了更為明確的監督考核體系，設立了超時接單、返工處置、超時處置和超時未處置等考核檢查點，實現對職能部門和街道社區的同步考核壓力。之前的職能部門的考核主要是條線考核，但現在聯動中心是屬于政府下派單位，有對各個職能部門進行考核的權力。區級、鎮街職能部門和社區作為二級網格都要接受聯動中心的調動、考核，因為聯動中心有對他們的具體考核權力，如果不能及時接單或者及時解決回復問題，就會在考核上扣分。只有在二級網格及時有效地解決了居民投訴反映的問題和巡查發現的問題后，街道才能將工單上報給區級聯動中心，在他們完成考察后結案。聯動中心通過細化事件類型和處置時間要求形成了對職能部門和社區的標準化、客觀化的壓力，使得基層部門對居民投訴和公共事務的回應性提高。考核體系的明晰對條塊部門來說也成為一種新型壓力型考核機制，因為有明確的權責清單，條塊之間也很難再對治理事務形成推諉，有效提高了治理動力和效率。

蘇南農村因為政府主導推動工業化發展和城市化擴張，在短時間內實現了農民上樓和城市化，城市基礎設施建設和公共服務建設推動迅速，但與此同時也帶來了城市發展所面臨的眾多問題，如城市公共品供給缺位或不完善的問題以及與工業化發展相伴生的安全生產、環境污染等問題，這些都是直接關系到城鄉居民日常生活的民生問題。而對于生活在城市社區的居民而言，他們很難能通過組織動員實現公共品的完善，因為很多基礎設施和配套設施都是屬于城市管理系統范圍內，這些都有專門的水電路等職能部門負責。所以，聯動中心的角色就是將網格范圍內的問題通過更加科學化、技術化的手段分配給各個職能部門，將其責任調動起來，從而完成對接居民對公共生活、公共服務的需求。具體來說，聯動機制和網格化治理取得了3個方面的成效。

第一，網格化治理使得基層主動發現問題的能力大大提高。發達城鄉社區由于治理事務的復雜性、煩瑣性以及科層治理體系的碎片化，造成基層政府的問題發現能力較弱。網格化治理依靠對條塊部門的動員和各種資源的下沉，實現了對轄區管理事務的全息化采集、分類和管理，降低了基層政府在治理過程中的信息盲區。網格化治理對城鄉基層問題的發現、識別和分類主要針對基層公共基礎設施缺失和社會不穩定因素，如城市道路井蓋、路燈和水管出現問題影響公共出行和生活，以及企業安全生產和環境污染噪音污染等問題。這些是城市發展中出現最多的問題，他們對居民生活造成的影響也最大。

在網格化治理之前，城市管理中也有專門的問題搜集渠道和群眾投訴咨詢渠道，如蘇州市吳中區就有12345便民服務熱線、市長信箱、數字城管等便民投訴方式，但這些渠道發現問題和解決問題的效果并不明顯，最主要的原因有兩方面。一方面，基層政府很難將訴求反應渠道收集到的問題進行細化和分類分責，即便明確了責任主體，但仍然要層層傳遞到最基層的負責部門解決，這其中便存在信息傳遞過程中的效率低下和不同部門之間互相推諉的現象。另一方面，原有的訴求反應渠道在接收到問題和信息后并沒有動力去積極化解。因為沒有專門的考核和問責壓力，更重要的是回應解決的部門往往既是裁判員又是運動員，對于是否及時有效處理、是否處理得當、居民是否滿意的評價都是本單位的主觀評價，并沒有外部單位的介入。所以這意味著治理過程中沒有監督約束機制，職能部門內部的官僚主義特點明顯，導致很多居民投訴反映的問題無法得到及時回應和解決。

網格化治理對基層治理事務的發現能力提高，重要機制在于聯動中心重新整合了之前分散的訴求反應平臺，將12345、寒山聞鐘等平臺都納入聯動中心和網格化治理中。這些平臺收集到的投訴反映問題都會上交到聯動中心平臺，并由聯動中心根據行政范圍和職責權限將對應問題派單給相關的職能部門或社區。這樣，網格化治理就實現了發現問題、解決問題以及監督主體的分離，聯動中心是發現問題和監督主體，并根據不同的事件類型將責任下派到相關部門，解決問題的部門必須受到聯動中心的監督和考核，而不再是職能部門內部的自我監督。

基層政府發現問題的能力提高還在于聯動中心將自下而上的訴求反應渠道與自上而下的巡查結合起來，聯動中心的巡查員在下派到所管轄的網格后就要實現對網格內所有問題的全覆蓋巡查，并成為一種常態化的制度設置。日常化的巡查能夠發現社區內一些應急性和不確定性的矛盾問題，可以減少風險發生的概率。居民投訴渠道的開通和整合，則是將居民大量日常性細小瑣碎的事務進行及時回應和解決，從而避免和杜絕“小事變大事”。所以，不管是巡查還是投訴到聯動中心平臺上的事務都是城市治理過程中溢出來的剩余事務，這些事務既無法通過科層官僚系統進行解決，也很難通過基層自治機制解決，而只能通過聯動中心對各個部門的協調動員進行更加有針對性地化解。

第二，網格化治理使得基層政府對社會的回應性提高。城鄉基層治理的重點是有效供給居民的服務需求和滿足公共訴求。發達城鄉社區人口流量大、治理事務密集，但卻因為條塊部門權責不清、管理事項邊界不明，導致基層政府對群眾訴求回應性有限、服務供給效率不高。在傳統基層治理過程中，部門、條線和層級之間存在著權責不明確的科層化弊端，在遇到居民投訴或反映問題時，都會習慣于將責任推卸給其他部門或基層屬地責任[19]，導致部門出現行政惰性，職能部門也就沒有動力和積極性去回應和解決居民投訴的問題。聯動體系正是針對基層管理中出現的弊端進行條線職能部門資源、權責整合和強化屬地管理責任，通過信息技術平臺實現對基層治理事務的即時發現和即時處置。

一方面，聯動中心通過重新整合原有的訴求反應渠道，并給予職能部門考核壓力，通過信息平臺派單的方式和技術化監督考核的途徑實現了對職能部門的動員，回應居民訴求的能力提高。另一方面，聯動中心重新整合了條塊之間的責任邊界，使得巡查發現的問題和居民投訴的問題都能有相對清晰客觀的責任權屬，具體機制是通過聯動中心將收集到的問題進行分類和確權分責實現。也就是說，聯動中心有權力將收集到的信息和問題根據相關法律規則以及部門的權責進行事務的責任劃定，進而將發現的問題和收集的問題有針對性地派單到相關職能部門或者社區。這樣就可以有針對性地解決居民投訴反映的問題，可以是專門相關的職能部門介入，也可以是聯動中心協調幾個部門進行聯動解決。對于那些處于行政交界、權責不明的問題，更需要聯動中心通過自身的協調權力進行確權分責和多部門的聯動執法。

網格化治理成為一種常規化的制度設置，能夠在資源、權力下沉基層過程中實現對城鄉基層問題的全覆蓋發現和回應，而且這種管理方式使得基層政府發現和回應問題的類型更加全面，不僅包括日常性的與居民生活密切相關的城市公共設施、公共服務和環境方面的問題，還包括政府下達的一些應急性工作任務。如吳中區聯動中心巡查員主要巡查的事務類型包含四個大類：安全生產、城市管理、環境保護和社會治安，四大類下面還劃分成若干小類。因此，網格化治理就在發現問題和回應居民訴求上實現了對城市范圍內大事和小事的全覆蓋，而且還實現了對日常事務和臨時性突發性事件的有效監督和預防。

第三，網格化治理將基層政府中心工作吸納進網格，實現了運動式治理的常態化。運動式治理是基層政府通過人財物資源的全力動員實現臨時性、應急性應對突發重大社會問題和任務的政府組織行為選擇，在一定程度上克服了條塊部門之間的分割現象。但運動式治理并不具有可持續性，只是一種臨時性和非常態化的政策選擇[20]。網格化治理把屬于條線部門的職責也納入進來，將條線職能部門與網格相結合，成為執行政府中心工作的重要力量。蘇州市吳中區當前正在積極推動針對9小場所、小微企業、“三合一”場所、出租房和電動車隱患的集中整治，這本來是屬于負責安全生產的安監部門職責，但因為成為全區中心工作而納入網格化治理，通過發揮網格化治理經驗實現城鄉安全生產的長效治理。區級聯動中心和鎮街聯動分中心都會將政府部署的安全生產檢查納入網格責任清單中，并下派巡查員會同安監部門安全員一起去做出租房和企業的安全生產巡查工作，職能部門參與出租房安全整改和企業安全生產整改的效率更高。聯動中心的巡查員還會定期巡查出租房和企業的整改情況，如果發現整改不到位就會對職能部門和社區進行考核扣分，并繼續監督整改。這意味著政府中心工作的開展又多了一個渠道，而且通過技術化的監督考核平臺使得地方政府應對公共安全和突發性、不確定事件的效率得到提高。

三、條塊重構與網格化治理的制度邏輯

隨著網格化體系的建設，大量日常性事務和臨時性工作進入到聯動平臺中，并通過對職能部門和社區的技術監督實現了對群眾個體化需求和公共類需求的及時回應。在當前背景下，網格化治理也屬于社會綜合治理的一種創新，其能夠發揮一定功能，核心在于重構了傳統條塊關系，從制度層面上確立起條塊之間清晰的責任邊界。

（一）巡辦分離：多級部門聯動化

在網格化治理中，處于核心位置的區級聯動中心負責信息收取和分類，并成為發現問題的主要來源。聯動中心主要依靠專職巡查員制度化地對不同網格區域內的公共事務和個體事務進行巡查登記，從而成為事件解決的發放主體，而且相匹配的是對解決問題主體的監督考核權力。也就是說，聯動中心在將收集到的居民投訴以及巡查發現的問題派單給相關責任主體后，會通過網格信息平臺進行監督催促其解決問題，并根據解決問題的回復和居民的反應對責任主體進行考核，所以在事件處理中扮演的是裁判員角色。而對于解決問題的主體來說，職能部門和社區就要積極回應，不然就會在責任考核上承受壓力，他們也就成為具體問題的責任主體和運動員。

網格化治理實現了裁判員和運動員的分離，就避免了職能部門一身兼二職的弊端。在傳統的治理事務發現和解決體系中，職能部門往往既是裁判員又是運動員，就會造成職能部門解決問題的動力不足，而且還會故意遮蔽很多實際問題，在處理解決的過程中也容易出現行政惰性。但由聯動中心統一收集發現問題，并分派任務給對應的職能部門，就難以再回避和拖延問題。聯動中心能夠實現對職能部門和社區有效監督的基礎是對巡查員的管控和考核，因為在整個系統中巡查員發揮了重要角色，關系到他們能否真正發現職能部門職責缺位的問題。而聯動中心對巡查員有很強的控制力，從聘用開始就將巡查員納入整個系統中，并要對聯動中心負責，而不會使他們掣肘于街道或者其他職能部門。

（二）技術治理：條塊部門權責清晰化

聯動中心通過網格化進行技術化的精細治理，實現了條塊之間權責清晰可見，阻塞了各個責任主體的推諉空間。聯動中心對問題的收集、分類以及監督考核過程都是在網格化平臺上完成，進入網格內的職能部門、社區干部都要通過網格化APP進行接單、處理回復和考核，這些程序都是客觀化的，沒有模糊空間和主觀意志空間。所有處置進度、群眾回訪意見都能在技術化系統內清晰可見，只要是派單到職能部門或社區的任務都無法回避和推辭。因為在網格系統內沒有模糊運作或不積極行政的空間，如果不積極作為就會受到科層制考核的影響。在傳統治理結構中，職能部門如果沒有及時處理問題還可以有很多主觀空間，但現在網格化技術平臺實現了客觀化和可視化，每個部門的職責和處理進度都在系統內清晰看見，沒有可逃避和推諉的空間。而且，聯動中心有對收集到的事件和問題進行分類確權的制度設置，主要是依據相關法律法規以及地方政府的政策法規來進行確權。當然在確權過程中也會出現靶向不準的問題，即在分配工單過程中并沒有找對正確的責任主體，就只能是再次確權尋找其他職能部門的介入。總之，逐級責任的清晰劃分明確了問題處理的主體，進而就要求責任主體在規定時間內將問題化解。

（三）再造體系：撬動治理協同化

聯動機制和網格化成為新治理體系的撬動點。網格化相當于在原有的條塊治理基礎上再造了一個管理體系，但并不是在增量上增加治理部門和人員，而只是重新整合原有的治理體系，將原先條塊責任不分以及治理效率低的問題進行了重新設置。聯動體系的關鍵點是通過新增一個獨立于條塊之外的問題發現與監督考核部門，完成對基層條塊的有效動員。具體來說，聯動體系對基層的動員主要是依靠人數不多的專職巡查員和網格員，他們的主要工作就是在各自所轄的網格內進行巡查，以發現職能部門在對城市基礎設施管理上的缺位以及監督那些影響公共安全、公共環境衛生的民生問題，相當于替代職能部門去發現每個部門職責范圍內的問題，然后再將問題反饋給職能部門和社區。

吳中區聯動中心有300多個專職巡查員，他們的日常工作就是下沉到各個街道社區，“找職能部門或街道社區的茬”，聯動系統實現了對城市管理中眾多小微事件和突發性事件的有效監督。對于小事來說，制度化、常規化地網格巡查員的存在能夠及時發現，對于突發性的帶有重大安全隱患的事件來說，網格巡查員的高密度巡查也能夠將問題及時發現并上報。所以，網格化治理就改變了之前條塊部門對所屬責任回應有限和重視不足的難題，因為之前都是條塊部門自己發現問題、自己解決問題，就會出現故意回避問題和回應不足的困境。而聯動體系通過技術化的派單和監督考核規避了條塊部門的惰性，成為一種對基層官僚的治理方式。也就是說，聯動體系不僅是要回應城市治理中出現的涉及民生問題的水電路等公共基礎設施和公共服務的問題，更是依靠這一手段實現對基層條塊官僚的治理，在一定程度上改變了之前權責不分、行政惰性的問題。

（四）組織整合：事務回應常態化

網格化治理的關鍵在于聯動平臺可以調動多個部門參與到事件處理和解決中來，具有更強的綜合性和專業性。尤其是涉及政府推動的運動式治理任務，網格化治理可以把相關職能部門都納入進來，從而發揮每個部門的優勢來推動工作完成。如上文所講的“331”和企業安全生產全要素工作，就是把原先相對獨立的安監、環保和城管等部門都統一協調進網格中。在進行集中整治任務時，所有的相關部門都可以通過網格下達任務，實現綜合執法，這樣也會避免部門推諉和消極作為的問題。而發揮作用的關鍵則在于聯動中心是區委區政府下屬單位，有權力和所有部門進行協調，并能對他們進行客觀公正的考核，而不會涉及主觀人情關系。比如聯動中心對企業生產全要素的監管，首先要求安監部門和社區對轄區范圍內的企業信息進行全面詳細登記，如企業名錄、老板信息等都要上報到數據庫，然后再由巡查員每個月巡查一遍，發現有隱患的企業就要進行整改處理。在這個過程中，安全員和網格員都要相互協調和配合，共同完成對企業安全生產的監督要求。

四、網格化治理的社會基礎及其限度

網格化治理適應了當前基層社會治理轉型的需要，成為一種精細化的技術治理方式。網格化治理通過治理資源、治理結構和治理流程的重塑，實現了國家權力對基層社會治理事務的有效掌握和化解。但社區事務的類型和特點決定了網格化治理的實踐具有一定限度。

（一）網格化治理的社會基礎限度

網格化治理的實踐和運行與城鄉基層社區治理事務的類型和密集程度相關。發達地區城鄉社區事務復雜多樣、居民利益訴求多元，決定了網格化治理在發達地區具備實踐可行性。具體來說，城市社區的事務類型主要有兩種，一種是與居民生活密切相關的日常性事務，如環保污染、噪音污染以及無證擺攤等影響居民出行和生活環境等問題，還有公共服務設施不足的問題，都成為影響居民切身利益的事務，這些都可以通過網格化渠道將居民訴求反應上來并整合條塊力量進行及時回應。第二種事務是城市基層中存在大量風險高的小概率事件，如企業安全生產、消防隱患等問題，雖然發生重大風險的概率很小，但一旦出現問題就會產生巨大損失。如群租房內因為租房人員眾多，一旦發生電路失火，就會產生巨大的消防隱患。網格化治理通過日常化、制度化的巡查監管，實現對小概率重大風險事件的管控，避免大型安全隱患事件的發生。因此，正因為發達地區人員密集、企業眾多，就會產生與之相關的治理事務，催生對網格化治理的內生需求。

中西部農村地區也在積極推動網格化治理實踐，但由于治理事務少、資源少，網格化復雜的制度設計并不能實現傳統農業型村莊的有效治理目標，不僅帶來了治理成本上升，還造成了基層政府形式主義、文牘主義的組織行為。中西部農村地區事務類型少且呈現不規則性、模糊性的特點，需要匹配的是簡約治理模式，即通過熟人社會關系網絡等非正式資源進行簡約治理，而不需要成本高、設計復雜的網格化治理[21]。發達地區城鄉基層社會具有完全不同于中西部農村地區的社會基礎。因為工業發達、城市化進程快，呈現人口密集、流動性強的特點，基層治理事務涉及人口、土地、工廠、企業、商業等所有治理要素，如企業安全生產、消防、安監、違章建筑、環境污染等。這些城市要素和事務密集且復雜，能夠與設計復雜的網格化治理相匹配。雖然網格化治理具有較高的人力資源成本和調動職能部門的行政成本，但總體實現了與基層治理事務的匹配，成為發達地區城鄉社區治理現代化的有效保障。

（二）網格化治理的自治限度

網格化治理是政府主導的依靠行政資源下沉和社會資源發掘實現對基層事務的信息采集、回應和治理方式。網格化治理表面上解決的是社區公共設施和公共服務供給問題，如安全生產檢查、生活環境整治以及城市硬件設施服務等，但這些治理事務都能與居民需求緊密結合起來。發達地區城鄉社區居民的內生需求主要兩種類型，一種是對于社區公共服務、公共安全和公共環境的需要，這些難以依靠社區自治完成，而要嵌入到超社區的城市管理系統中[22]。

另一種是社區居民在日常生活中產生的對于垃圾清理、下水道堵塞、電梯故障以及鄰里糾紛等小微事務的需求，這些可以通過社區組織力量實現小規模、多層次水平上的自治來解決。網格化治理正是通過基層政府行政力量和資源下沉以滿足居民在超社區層面上的公共訴求，所以發達地區網格化治理就實現了外部行政事務解決與居民內生訴求相結合的目標，而不是中西部農村出現的行政與自治分離的狀態。

城市社區治理事務類型的差異決定了網格化治理難以代替社區自治，存在著社區自治的限度。這也是學界對網格化治理普遍存在的質疑，認為網格化是行政權力下沉，干預社會自治力量的生長，容易造成行政整合過度和自治力量不足的困境[23]。但實際上網格化治理并不會形成對社區自治的排斥，因為網格化治理的事務大都是針對超社區范圍內的公共服務訴求，基于社區的有限性，這些事務本身也很難通過社區自治來解決。社區是城市社會空間系統的組成單元之一，公共事務嵌入在城市管理系統和公共空間中，通過網格化聯動系統介入到社區公共服務和公共品供給，才可以有效滿足社區居民的內生需求，而這并非是社區自治所能實現的[24]。

而且，發達地區的城鄉社區并不同于中西部農村傳統的熟人社會治理單元，城市化、工業化發達使得社區內部人口流動性大、異質性程度高，不再是一個熟人社會網絡。發達地區的城鄉社區大多轉變成為陌生人生活的空間地域，很難內生出公約、道德等社會資本，也就難以產生自治的社會基礎。所以，城鄉社區事務完全依靠社區力量自治是對社區自治的理想化想象。城鄉社區治理中要根據具體的事務類型進行分類判斷，社區自治的范圍只涉及細小瑣碎的小微事務，對于大多數居民關心的公共事務則需要依靠網格化對職能部門、條塊部門的資源和權力整合來實現。所以，網格化治理雖然不能代替自治，但也囿于社區自治的基礎薄弱而成為當前治理轉型過程中不可或缺的治理方式。

五、結語

隨著城鎮化快速發展，大量郊區農村納入城市社區管理體系中。轉型社區治理事務不同于傳統農村事務，呈現出事務類型多樣、復雜和密集等特點，依靠傳統的管理體制難以有效應對。網格化治理成為繼單位制、街居制后的新型管理方式，網格化行政力量下沉、整合條塊行政資源的制度設計實現了與社區繁雜治理事務的匹配，也對傳統治理結構中存在的行政推諉、條塊分割現象進行了改善。

網格化治理是基層治理現代化的重要探索，也是回應轉型期社會治理需求的制度創新。網格化治理的基礎在于重新劃分治理單元，將行政資源、社會資源下沉到網格中，實現治理結構、治理資源的重新整合，在此過程中通過技術化平臺的運作實現治理過程中條塊部門的權責清晰化。行政力量和多元主體參與到網格化治理中，提升了基層政府對社會治理事務的問題發現能力和回應能力，滿足城市居民對超社區層次上的公共服務需求。網格化治理通過技術化的精細治理、巡辦分離等機制，實現了基層治理主體之間的組織整合和協同治理，將復雜多樣的治理事務納入權責邊界清晰的社會治理體制。但在網格化的具體實踐中存在著社會基礎限度和自治限度，前者是指網格化制度設置只能在治理事務密集且地方政府財政實力允許的地方執行，照搬到治理事務稀少、財政實力不足的中西部農村就容易演變成為單純的行政任務空轉。網格化治理的自治限度是指其針對解決的事務類型主要是超社區層面上的公共服務、公共安全等，難以替代社會力量自我供給和參與解決的自治事務。但是網格化治理也并沒有形成對基層社區自治的排擠，社區自治并不會因為網格化的下沉而出現萎縮。網格化治理和社區自治應該成為互相匹配的體系，建構基層行政動員和社會動員的雙層動員結構[25]，共同應對城市轉型過程中多樣化的治理事務和多元化的利益訴求，實現基層治理秩序的有效善治。

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[責任編輯：吳才茂]