未來，“縣城”將怎么建？

文|本刊記者 楊雙雙 中國報道社記者 陳珂

今后一段時期，將是健全城鄉融合發展體制機制、破除城鄉二元結構的窗口期，推進縣城建設對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系，具有重要意義。

江蘇昆山人均GDP達到高收入經濟體標準、浙江德清加快融入長三角一體化發展、浙江義烏成為“世界超市”……黨的十八大以來，縣城蓬勃發展，日新月異。

繼“十四五”規劃綱要提出縣城建設的整體思路之后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強。

縣城，中國的底色

郡縣治，天下安。中國的縣起源于春秋，推廣于戰國，定制于秦朝，在中國歷史上已走過了2000多年的風雨歷程。至2021年年底，中國1472個縣的縣城常住人口約為1.6億人，394個縣級市的城區常住人口約為0.9億人，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。

縣城位于“城尾鄉頭”，是城鄉融合發展的重要平臺，也是城鎮化建設的重要載體。《意見》出臺后，中國城市百人論壇2022春季論壇舉行。中國人民大學教授溫鐵軍在論壇指出，城鎮化是實現城市化的重要路徑，過去城鎮化以大城市群為主要發展路徑，現在要轉向縣域經濟、縣域城鎮，特別是就地城鎮化。

其實，近幾十年來，中國關于城鎮化的提法很多，比如小城鎮、城市群、都市圈、超大特大城市、縣城等。改革開放后，相比于工業化而言，城鎮化受到重視。浙江縣域經濟普遍出現了“特色塊狀經濟+小城鎮+專業市場”的組合拳。例如浙江義烏，正是中國縣城高質量發展的縮影，它從1970年代末自發性的小商品市場發展成為如今的“世界超市”，義烏人民生活從短缺到殷實、從貧困到全面小康。

江蘇昆山千燈鎮

中國城市和小城鎮改革發展中心研究員、民盟中央經濟委副主任馮奎跟蹤研究縣域經濟和城市群、都市圈領域多年，他向記者表示，“我國19個城市群以及其內外部的40多座都市圈的人口和經濟份額未來還會增加，同時縣城的作用也需要進一步上升?？h城的獨特性在于在城鄉發展中起到了聯結、平臺、橋梁等功能和作用?？h城建設既是城鎮化的任務，也是鄉村振興的要求。”馮奎說。

國家發改委規劃司有關負責人表示，中國已經到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段。今后一段時期，將是健全城鄉融合發展體制機制、破除城鄉二元結構的窗口期，推進縣城建設對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系，具有重要意義。

縣城的“崛起”

早上八點，準備去杭州出差的趙先生準時來到德清高鐵站，乘坐13分鐘高鐵即可抵達目的地，到上海、南京、合肥、蘇州等城市的時間也在2小時以內。有著65萬人口的德清地處浙北，四通八達的交通讓德清搭上了長三角一體化發展的快車。

近10年來，不少杭州制造企業陸續將工廠建在德清，形成完整產業鏈，吸納了10萬多人就業。浙江大學遙感與地理信息系統（GIS）研究中心等420多家科研機構入駐德清。地理信息小鎮，是德清近年來推進融合發展、加快城鎮化建設的一個縮影。

同樣，受益于地理位置和交通優勢，河北省固安縣緊抓京津冀協同發展、北京大興國際機場臨空經濟區建設等重大機遇，大力推動產業升級。作為北京服裝批發市場承接地，接近4000家北京大紅門等服裝批發市場的商戶實現規模和層次雙升級。

目前，固安已有航天產業園、電子商務產業園、機器人產業園、智慧城市產業園、中關村固安高新技術產業園等10多個產業園區，產業集群有助于推動縣域經濟轉型發展。

但1800個縣城不可能“齊步走”“一刀切”。《意見》將中國縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城五種類型，并指出要科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向。

對此，中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力建議，要準確把握建制鎮在中國新型城鎮化進程中的功能和定位。他表示，建制鎮在新型城鎮化中承擔著不可替代又非常獨特的功能和定位，是中國推進就地城鎮化的關鍵載體，是實施鄉村振興戰略的有力支撐，是推動城鄉融合和一體化發展的重要支點。要進一步加快推動縣城補短板、強弱項，提升城關鎮的集聚和輻射能級。

如果從難易程度衡量，馮奎認為“最好發展”的是大城市周邊縣城，“作為縣城必須要有一定的綜合功能，要求它在性質、功能、產業、公共服務等方面特色化、差異化，實際上這種度很難把握?！彼J為人口流失縣城目前可以確定的是不能盲目做“大規劃”，應該對流失程度實事求是地作出判斷，對如何“止流”作出決策。

小縣城有“大未來”

世界產量的30%的運動鞋和旅游鞋在福建晉江制造；全球90%的娃娃機來自于廣東番禹；湖南邵東一年生產的打火機，可以繞地球赤道20圈……在城鎮化進程中，產業始終是縣城建設發展的根基。

中國城市規劃設計研究院副院長鄭德高表示，中國城鄉融合發展的主要問題體現在生產領域、流通領域、消費領域、要素配置等四個方面。他提出構建縣域城鄉融合的產業體系，以縣為單元探討新型農業服務模式；暢通縣域城鄉流通網絡體系；以縣域為單元要培育鄉村消費市場，促進縣域內要素有序流動，促進縣域城鄉人口對流。

習近平總書記指出，“農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍，要選擇一批條件好的縣城重點發展，加強政策引導，使之成為擴大內需的重要支撐點。”

從世界范圍來看，城鎮化是一個國家經濟發展的必然現象，也是人類社會發展的客觀規律。隨著工業化發展，農村人口向城鎮集中就成為一個自然歷史過程。

縱觀中國過去多年的人口流動中，數以億計的農業人口進入大城市打工、生活，但由于居住、教育、醫療、養老等因素，很多人無法真正融入大城市，回老家縣城就成了現實、理性的選擇。

但不可否認的是，縣城現有基礎設施、產業配套、公共服務等方面與城市有一定差距，目前縣城對農村和外來人口的吸引力還遠小于大中城市。為營造友善的“軟”環境，《意見》指出，全面落實取消縣城落戶限制政策，同時就教育、醫療、住房保障、社會保險等基本公共服務保障進行部署。

《意見》提出建立多元可持續的投融資機制，馮奎指出，當前很多建設方向較為明確，值得社會資本跟進。他表示，縣域承載著鄉情，從這里走出去的工、農、商、學等各方面鄉賢往往有意愿報效家鄉，如何增強開放性與吸引力，吸引他們留下，“這一輪縣城發展中，領先一步的縣城要善于拿出新舉措”。