共同富裕視角下我國殘疾人就業保障問題研究

馮 杰 郭洪森

（福州大學，福建 福州 350108）

一、引言

隨著我國社會經濟的快速崛起以及各項事業的迅猛發展，黨和國家越來越重視殘疾人就業這一社會問題，并努力探索各種方式幫助殘疾人解決就業難題。2016年，國務院辦公廳印發了《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》，明確指出要通過各項手段大力促進殘疾人就業，從而全面建成小康社會[1]。2021年7 月，國務院頒布了《“十四五”殘疾人保障和發展規劃》，為我國殘疾人的事業指明了發展方向，提出了可行性建議，將殘疾人就業問題擺在了更加重要的位置，并強調要通過就業實現殘疾人家庭人均收入年均增長與國內生產總值增長基本同步，保障殘疾人共享社會發展的成果。2022 年4 月8 日，國務院辦公廳印發《促進殘疾人就業三年行動方案（2022-2024年）》，對在當前和今后一個時期內加速推動我國殘疾人就業，實現“十四五”新時代殘疾人較為充分較高質量的就業目標，作出戰略性、全局化部署[2]。黨和國家對于殘疾人就業問題給予了高度的重視。

2021年8月17日，習近平總書記主持召開了中央財經委員會第十次會議，研究如何在全國范圍內扎實促進共同富裕這一問題，習近平總書記明確指出共同富裕是社會主義的本質要求，我們要在高質量發展中促進共同富裕。共同富裕的實質是要實現包括廣大殘疾人在內的全體人民共創、共享美好幸福生活的偉大目標。完善殘疾人就業保障制度，豐富就業形式，開辟更多就業渠道，完全符合共同富裕的本質要求，又是實現共同富裕的重要途徑。殘疾人就業與共同富裕的目標相輔相成。

當然，從現實情況來看，殘疾人由于自身條件的限制，他們在人才市場競爭中往往居于劣勢地位。因此，如何強化殘疾人就業關懷與保障，提升殘疾人就業的競爭力，就顯得尤為重要。據中殘聯最新統計數據顯示，截至2020 年2 月，我國殘疾人總數已經達到了8500 萬[15]。全國殘疾人聯合會發布的2020 年殘疾人事業發展統計公告顯示，全國城鄉持證殘疾人就業總人數為861.7 萬人，其中農村殘疾人就業率為47.3%，城鎮殘疾人就業率僅為37.3%[16]。同時，根據2019年全國殘疾人家庭收入調查，2018年殘疾人家庭人均年收入1612.3 元[3]。2018 年，全國人均年收入為28228 元。可見，我國殘疾人家庭可支配收入不足，與一般家庭收入水平有較大差異。總體而言，我國殘疾人就業存在一些非常嚴峻的現實問題。

二、目前我國殘疾人就業的主要方式

殘疾人就業是一項復雜的社會問題，僅僅依靠某一種力量很難推動殘疾人事業發展，而我國一直堅持多渠道、多形式、多主體幫助殘疾人就業的策略，統籌社會各方、形成合力，共同努力推動我國殘疾人事業的發展。2020 年全國城鄉持證殘疾人就業人數為861.7萬人[16]，而我國殘疾人就業方式，主要有以下幾種；如表1所示。

表1 我國2016年-2021年殘疾人就業狀況（單位：萬人）

（一）按比例就業

在我國現有的殘疾人就業法律體系中，殘疾人按比例就業制度發揮了極其關鍵的作用[8]。《殘疾人保障法》第23條規定，國家實行按比例安排殘疾人就業的制度，國家機關、社會團體、企業事業單位、民辦非企業單位應當按照規定的比例安排殘疾人就業。《殘疾人就業條例》第8 條規定，按比例接納殘疾人就業是用人單位必須履行的義務，且殘疾人的用工比例不得低于職工總數的1.5%，具體比例由省、自治區、直轄市人民政府根據各地實際情況自行制定。按比例就業制度就是國家權力機關，利用自身權力強制企業吸納一定比例的殘疾勞動者。這種以國家強制力作為保證的措施，在解決殘疾人就業方面起到了一定的作用。

（二）集中就業

《殘疾人就業條例》中規定，集中使用殘疾勞動者的用人單位，該單位的殘疾勞動者應當占本單位在職職工總數的25%以上。對這種用人單位，國家會減免一定的賦稅，同時在生產、經營、技術、資金、物資、場地使用等方面給予適當的支持[9]。盲人按摩機構以及社會福利性企業是我國為數不多會大量使用殘疾人勞動者的用人單位。集中就業可以把殘疾人聚集起來，從而更好地為殘疾人提供工作所需的設備設施及社會服務。這樣一方面可以為殘疾人營造輕松愉悅的工作氣氛，另一方面也可以提升資源配置的效率，集中力量處理殘疾人的就業問題。

（三）個體就業

個體就業就是殘疾人利用自身所擁有的生產要素或者勞動技能，自主參加就業，參與市場競爭，獲得勞動報酬以解決生活問題。其中最為典型的就是盲人按摩機構，2020 年全國共培訓盲人保健按摩人員12761 名、盲人醫療按摩人員7820 名。現有保健按摩機構17313 個，醫療按摩機構873 個[16]。我國的盲人按摩市場已初具規模，解決了一部分殘疾人就業的問題。同時國家也大力扶持個體就業發展，對殘疾者個體經營戶給予了極大的稅收優惠政策，通過減免賦稅增強他們的市場競爭力。

（四）公益性崗位就業

公益性崗位是由政府投資設立，或者是由政府直接購買，以增進社會效益和幫助社會弱勢群體就業為主要目的，參與非營利社會工作或社會志愿服務，并通過自己的勞動獲得一定勞動報酬的崗位[10]。《就業促進法》第五十三條規定，地方政府在設立公益性崗位時，要首先考慮殘疾人的殘疾類型、受教育程度、專業技術等因素，確保設立的公益性崗位與殘疾人相匹配。地方政府通過設立公益崗位直接參與解決殘疾人就業問題，可以幫助政府樹立良好的形象，增強人們對于政府的認同感。

（五）輔助性就業

《關于發展殘疾人輔助性就業的意見》對輔助性就業作出了概念上的界定，殘疾人輔助性就業是指組織有就業意愿，有工作能力，但難以進入競爭性勞動力市場的智力、精神和重度肢體殘疾人，從事生產勞動的一種集中就業形式，在工作時間、工作內容、工資福利和勞動合同簽訂等方面相對普通勞動者限制較少、門檻較低，且比較靈活。輔助性就業主要服務于在智力方面有殘疾或重度殘疾的勞動者，所以就業人數會比較少，近六年一直保持在14萬人左右，發展趨勢較為平穩。

（六）靈活就業

我國的靈活就業主要是指居家就業、社區服務、街道服務等就業形式，吸納了大量的殘疾人就業。這與我國“互聯網+”和社區居家養老的迅速發展密不可分。“互聯網+”的快速發展為居家辦公和遠程辦公提供了技術支持，同時也為“微商”、短視頻博主、線上客服等新興職業的涌現奠定了基礎。2007年我國政府正式啟動社區居家養老計劃，政府的大力支持讓社區居家養老事業取得了較為迅速的發展，許多社會資源涌入社區。社區的配套設施和組織管理制度全面升級，在此基礎上，社區不僅可以為老人提供高質量的養老服務，也開始利用自身所擁有的資源為社區殘疾人提供一些就業崗位。靈活就業有著巨大的潛力，是我國未來殘疾人就業的主要發展趨勢之一。

（七）從事農業種養

從事農業種養這種就業方式主要存在于農村，它吸納了大量的農村殘疾人參加就業，通過農業勞動參加就業的殘疾人占殘疾人就業總人數的50%左右。農村殘疾人這一群體因為自身的特殊原因，人口流動性很低，從事農業種的門檻低，限制少，農業種植成為農村殘疾人就業的不二之選。也正是因為從事農業生產的這種就業方式可以吸收大量的殘疾勞動者，所以我國農村殘疾人的就業率略高于城鎮殘疾人的就業率。

三、我國殘疾人就業困境及成因

隨著我國各項事業的發展，殘疾人就業也取得了長足的進步，但就總體而言，目前我國殘疾人就業仍然存在著一些亟需解決的現實困境。因此，需要深入分析問題表象，探究問題成因，從而為最終解決殘疾人就業問題打下良好基礎。

（一）我國殘疾人就業困境之所在

1.殘疾人就業不充分，就業人數呈下降趨勢

2020 年我國殘疾人口高達8500 萬，而2020 年我國僅有861.7 萬殘疾人參加就業，殘疾勞動者就業率在10%左右。同時，2016 年至2021 年殘疾人就業人數總體上呈現出下降趨勢。2018 年至2019 年更是出現了斷崖式下降的情況，殘疾人就業人數驟降97 萬，達到了近六年的最低值，如圖1。此后三年就業人數都只有小幅度的增長，總體上看，近六年我國殘疾人就業沒有取得實質性的發展。一方面浪費了人力資源，加劇了我國就業市場勞動力短缺的情況；另一方面也是社會潛在的隱患，殘疾人勞動者屬于易返貧致貧人群，如果沒有穩定的工作收入作為生活保障，一旦出現特殊情況，極有可能再度陷入貧困，這不符合共同富裕的實質性要求。

圖1 2016年-2021年我國殘疾人就業人數（單位：萬人）

2.政策短期效應明顯，缺乏可持續性

由于殘疾人的殘疾類型不同，他們的文化水平、專業技能也大不相同，對他們的幫扶也會遭遇各式各樣的困難，所以持續性的保障政策才能更好地促進殘疾人就業，同時在幫扶形式上，也要確保靈活性和持續性[19]。目前我國的殘疾人就業支持政策更加注重對于未就業殘疾人的扶持，更加注重在短時間內為殘疾人提供一份工作，減少失業的殘疾人口數量，政策的短期效應較為明顯。除此之外，我國現有的就業政策更加重視為殘疾人提供一份工作，但忽視了對殘疾勞動者技能的培訓，殘疾勞動者的市場競爭力未能得到持續提升。殘疾人雖然進入了勞動力市場，但如果沒有市場競爭力作為保障，他們依然面臨著失業的風險，同樣無法保障政策的持續性。

3.政策普適性較強，缺乏個性化就業服務

每個殘疾勞動者的實際情況不同，這就導致了他們的就業服務需求不同，一把抓且毫無特色的就業支持計劃并不能發揮很好的作用。我國現有的殘疾人就業扶持政策沒有突出個性化的特色，傷殘等級的劃分標準過于簡單，沒有考慮到這一人群的復雜特性。上級政府在無法精確掌握殘疾人真實需求的情況下，制定的殘疾人就業扶持政策更加偏向于普適性，力圖滿足殘疾人的一般性就業需求，個性化色彩不夠突出，這樣的就業政策在實踐中并不能發揮很好的效果。

4.就業質量低，人均可支配收入不足

在社會力量的幫助下，部分殘疾人雖然獲得了一份工作，但由于受到身體條件的限制，就業層次和就業質量無法保障。缺乏專業性和技術性的工作，對于殘疾勞動者來說門檻較低，可以盡快熟悉工作內容，融入工作單位。對于用人單位來說可以降低使用殘疾勞動者的負面效應，最大程度地維護企業利益。但較低的就業質量導致殘疾勞動者即使參加工作，也無法獲得充足的勞動報酬。殘疾勞動者參加了工作，但較低的收入水平依然無法保障自己的生活，依然需要政府及其他社會主體的扶持，他們依然沒有從根本上擺脫貧困。

（二）探究我國殘疾人就業困境成因

1.法律法規不健全，殘疾人就業權益受損

一方面，現有的法律法規并不符合實際的需求[11]。國際上許多國家每間隔一段時間就會對殘疾人就業的法律文書進行增補修改，并依據實踐經驗對殘疾人就業的配套措施進行調整補充，以保證相關法律法規緊跟時代發展潮流。而我國殘疾人保障法在十八年內只修訂過一次，顯然無法與我國快速發展的殘疾人事業相匹配。另一方面，法律法規的強制性不夠。國家層面出臺的法律法規大多比較泛化模糊，同時也沒有更加具體的配套實施措施，這就使得我們在保護殘疾人就業權益的缺少責任主體，造成了誰都要負責但誰都不負責的局面。

2.社會觀念排斥，殘疾人就業面臨無形障礙

關于殘疾人落后的思想觀念長期以來嚴重影響了社會對于殘疾人就業的接納程度[12]，殘即是廢，殘疾就代表著能力不足、效率低下等思想觀念根深蒂固。大多數用人單位都對殘疾人的勞動能力和綜合素質持懷疑的態度，認為他們難以勝任工作。還有用人單位為殘疾人提供工作就是為了免繳殘保金，或者是為了方便享受到政府的優惠政策。其次，社會的就業壓力比較大，就業市場競爭比較激烈，這也是我國殘疾人難以獲得一份工作的主要影響因素。從整體上來看，我國勞動年齡段人口都面臨著失業問題，難以為殘疾人創造更多的就業機會，政府工作的重心也不可能放在殘疾人就業上。很多情況下，殘疾人的競爭對手是一個正常人，那么殘疾人失業、殘疾人被淘汰就是必然之勢了。

3.教育體系不完善，受教育水平低

高素質勞動力的養成需要高質量教育的保駕護航，而殘疾人由于身心缺陷，他們接受的教育是不完整且低水平的。我國18歲及以上殘疾人，未接受學歷教育和僅上過小學的比例高達73.4%；擁有初、高中和中專教育水平的僅占殘疾人總數的24.1%，接受大學以上高等教育的不足2%。2013 年6 歲-14 歲的殘疾兒童，接受義務教育的比例也僅為72.7%[13]，如表2。受教育水平低也就造成了殘疾勞動者素質有限，市場無法充分開發利用這一勞動力群體。較低的受教育水平，還造成了殘疾者就業觀念落后、維權意識薄弱、心理自卑等一系列問題，進一步壓縮了殘疾勞動者的社會生存空間。我國現有的殘疾人教育體系存在著一些問題，殘疾兒童的義務教育、殘疾學生的高等教育、殘疾勞動者的繼續教育以及成年教育問題都沒有得到很好的解決。各階段的教育體系不完善并且還存在著壁壘，教育的連續性不足，殘疾人無法在各階段獲得最合適的教育。

數據來源：中國殘疾人聯合會發布的《2013年中國殘疾人狀況及小康進程檢測報告》

4.培訓投入不足，忽視工作能力提升

目前，我國仍然以按比例就業為主，并輔之以其他形式的殘疾人就業。這類政策是通過影響勞動力需求方來解決殘疾人的就業問題，但對勞動力供給方，即殘疾人本身，沒有必要的保障政策。這種措施可能在短期內迅速提高殘疾人的就業率，但從長期來看，效果可能并不理想。主要原因包括對殘疾人培訓投入不足，長期忽視殘疾人工作能力的提高。殘疾人的工作能力沒有隨著工作經驗的積累而得到提高。從目前的情況來看，雖然政府制定了許多殘疾人就業保障政策，但并沒有解決提高殘疾人工作能力的關鍵措施。如果無法保證殘疾勞動者的工作能力和市場競爭力，就無法實質性地解決殘疾人就業問題，相關的就業支持政策必定會呈現出較強的短期特點。

5.基層服務水平差，無法做到因人、因地制宜

我國殘疾人口基數大、分布廣，單純依靠上級行政機關開展殘疾人就業工作的難度較大。同時以傷殘等級作為評定標準，開展就業扶持的工作模式，導致了就業服務工作缺乏個性化，無法真正滿足殘疾人的需求。社區、工會、街道辦事處等基層自治組織擁有大量的工作人員，他們對殘疾勞動者的實際情況會更加了解。這些組織理應協助上級行政機關開展殘疾人就業扶持工作，扮演殘疾人與上級行政機關之間溝通橋梁的角色，從而使就業服務更具有針對性。但由于基層服務組織自身存在的局限性，比如工作制度不完善、組織架構不合理、缺乏工作績效考核、工作重點不明確等，導致基層服務水平差，無法為上級行政機關開展工作提供必要的信息保障，就業服務工作無法做到因人、因地制宜。

四、基于共同富裕視角，探尋殘疾人就業有效路徑

（一）共同富裕是殘疾人就業的目標與要求

共同富裕需要殘疾人就業。雖然身體上有一定的缺陷，但大部分殘疾人也具備一定的勞動能力以及強烈的勞動意愿，所以殘疾人理應參與到社會的發展中來，為早日實現共同富裕貢獻自己的力量。通過就業可以提升低收入群體的收入，擴大中層收入群體，縮小生活水平差距，為實現共同富裕奠定堅實的社會基礎。殘疾人可以通過就業共享社會發展成果。想要共享社會發展成果就必須深入社會實踐。遠離生產實踐，僅僅依靠其他社會成員的扶持，是無法享受到社會發展成果的。對于殘疾人來說，就業是他們參與社會勞動，享受社會發展成果的重要渠道。

（二）以共同富裕為目標，拓寬殘疾人就業渠道

殘疾人就業問題是一個社會問題，不能單純地依靠某一主體來解決，幫助殘疾人就業是整個社會不可推卸的責任。基于共同富裕的視角，應該從政府、企業、個人與家庭三個層面入手協同解決我國殘疾人就業問題。

1.政府層面

（1）轉變社會觀念，扭轉殘疾就業人數下降趨勢。社會對于殘疾人的接納程度，是一個社會文明程度的重要表現，必須要轉變社會的傳統觀念，營造更融洽、更平等的社會氛圍，提升殘疾人就業的積極性。所以我們也應該加強輿論宣傳，通過輿論加以引導，讓大家認識到幫助殘疾人就業不僅僅是政府的事情，更是全社會共同的責任，每個人在生活中都應該給予殘疾人尊重和幫助。發揮典型模范的帶頭作用，積極開展助殘模范、助殘先進單位的評選，對于助殘模范、助殘先進單位要加強宣傳力度，并給予一定的物質獎勵。同時對于歧視、排斥殘疾人就業的現象要堅決抵制，形成善待并保護殘疾人的社會共識和文化氛圍。在此基礎上，幫助更多殘疾人參加就業，扭轉殘疾就業人數持續下降的局面。

（2）拓寬殘疾人就業渠道，提升殘疾人就業人數。大力推進按比例就業，政府要更加明確地規定企業殘疾人的用工比例和用工范圍。提升按比例就業的獎懲力度，提升按比例就業的強制力和執行力。穩定發展集中就業，在保障質量的基礎上，放寬福利企業的準入條件，增加福利企業數量，吸收更多殘疾人集中就業，提升就業質量。重點推進靈活就業，加大對殘疾人社區的扶持，發展壯大殘疾人社區，讓更多的殘疾人可以在社區參加工作。利用“互聯網+”的優勢，讓更多的殘疾人可以居家就業，支持殘疾人通過互聯網實現就業。對于自主創業的殘疾人，加強扶持政策創新，根據殘疾人就業創業的需求，為他們提供全方位、高質量的幫扶政策。同時也要鼓勵殘疾創業者通過個體經濟，接納更多殘疾人就業，為殘疾人事業奉獻自己的力量。

（3）做好殘疾人技能培訓和康復服務，增強政策的可持續性。殘疾人具備出色的勞動能力和市場競爭力，能夠勝任工作，才是他們實現就業的根本保證。我們在為殘疾人提供就業崗位的同時，更要為殘疾人的長遠發展考慮，做好技能培訓和康復工作。培訓要以是否能解決殘疾人就業作為根本衡量標準，加大殘疾人培訓投入力度的同時，更要充分了解殘疾人自身條件以及興趣所在，依托各種培訓機構盡力為他們提供個性化的培訓服務，確保培訓可以真正幫助他們就業。康復服務是幫助殘疾人恢復和提升就業技能的主要渠道，也是他們獲得重生、提升生活幸福感的希望。政府要積極尋求與社會資本的合作，要加大對殘疾人康復的資金投入力度，可以借助公辦民營、民辦公助等形式，大力促進殘疾人康復服務機構的蓬勃發展。

（4）完善相關法律法規，維護殘疾人合法權益。我國是法治化社會，法律是最有力的武器。我們應該抓緊修訂增設相關法律法規，同時更為重要的是完善配套落地措施，確保法律在實踐中發揮作用。在制定殘疾人就業法時，要深入了解殘疾人的需求，積極聽取殘疾人與用人單位的建議，保證制定的法律符合社會各方的利益。同時也要重視相關配套措施的完善，提升法律法規的可操作性和執行力。同時應進一步明確執法主體和執法標準，打破部門之間互相推諉和扯皮的困境，將相關規定落到實處。最后政府要加大普法力度，借助各種形式加大殘疾人就業法的宣傳。

（5）完善殘疾人教育體系，實現殘疾勞動者高質量就業。鑒于我國殘疾人教育水平普遍偏低，政府應完善殘疾人教育體系，加大對殘疾人教育的投入，為殘疾人提供基礎教育，將更多適齡殘疾兒童和青少年納入國家義務教育體系，使他們能夠在普通學校接受教育。對于無法接受正規學校教育的兒童和青少年，政府應興建聾啞學校、培智學校等特殊教育機構，盡可能讓更多的兒童接受適合自己的教育。對于已經成年的殘疾人應該根據他們自身的特點，開展繼續教育和職業培訓教育，以便他們能夠擁有競爭優勢，增加他們就業的機會，提升就業質量。個人綜合素質是高質量就業的基礎，要想提升殘疾勞動者的就業質量，完善殘疾人教育體系是重中之重。

（6）提升基層服務的能力，提供個性化就業服務。基層自治組織要不斷完善自身組織結構，將殘疾人就業服務納入組織考核標準，提升自身服務殘疾人的能力，更好地發揮自身的橋梁作用。村（居）委會等基層自治組織要將殘疾人作為重點服務對象，將殘疾人服務納入城鄉社區治理和服務體系建設，加強走訪探視，根據殘疾勞動者的實際需求為他們提供相應的就業服務。基層要更加充分地發揮自身的優勢，加大員工投入，深入調查所管轄區域范圍內殘疾人的實際情況，獲取他們的真實需求，為殘疾人提供更有特色的相關服務。

2.企業層面

（1）轉變用工觀念，提升殘疾勞動者用工比例。以企業為載體吸收更多的殘疾人就業才是未來的大勢所趨，企業層面的支持對于解決殘疾人就業問題尤為重要。但我國大多數用人單位缺乏接納殘疾人的積極性和主動性。用人單位始終認為殘疾人的工作效率、工作能力不如正常人，殘疾人會影響到公司的整體效益。伴隨著我國社會各項事業的迅速崛起，我國殘疾人受教育水平也得到了本質的提升，殘疾人的綜合素質也已經有了明顯的提升，用人單位需要轉變傳統的用工觀念，在不損害公司效益的前提下，積極承擔社會責任，盡可能吸納殘疾人參加就業。

（2）強化職業培訓服務，協助殘疾人提升工作能力。對于殘疾人的培訓不僅僅是政府的工作內容，企業也要承擔一定的責任。企業要為殘疾人提供職業發展通道，明確職業發展方向，確保有就業意愿、工作能力以及職業培訓需要的殘疾人可以順利享受到所需的培訓，積極拓展線上線下相結合的殘疾勞動者職業培訓優質課程資源。企業要對殘疾員工負責，不能僅僅停留在為他們提供一份簡單的工作，更重要的是幫助他們持續提升自身的工作能力，成為勞動力市場的有力競爭者。

3.個人層面

對殘疾人自身來說，要樹立正確的就業觀。很大一部分殘疾勞動者找不到工作，都是因為他們只接受在政府或者企業工作，認為只有坐在辦公室，朝九晚六的工作才算是真正的就業。對自身的能力沒有一個清晰的認知。如果無法樹立正確的就業觀，不僅會增加實現就業的難度，即使找到了工作也很容易再次失業，更為嚴重的是打擊了自己的就業積極性，不愿再次嘗試尋找工作。因此，殘疾人必須樹立正確的就業觀，把就業當作融入社會、實現社會價值、充實日常生活的一種方式，也是擺脫外界幫助、自給自足的一個途徑。同時殘疾者也要走出家庭舒適區，避免家庭成員的過度保護，深入社會實踐，勇敢地接受工作挑戰。

從共同富裕的視角來看，要想實現共同富裕的偉大理想一定離不開殘疾人這一群體的大力支持，殘疾人就業是影響共同富裕的關鍵性因素。雖然現階段我國殘疾人就業面臨一些困境，但是只要社會各方通力協作，建立高效的合作機制，探索符合我國國情的就業保障工作模式，從教育、培訓、觀念、法律法規等角度出發，將殘疾人就業的合法權益放在首要位置，我國殘疾人就業存在的問題一定會迎刃而解。