多源流理論視角下我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程推進(jìn)分析

劉洋

摘要：我國(guó)于2021 年4 月29 日出臺(tái)《中華人民共和國(guó)反食品浪費(fèi)法》，意在通過立法形式遏制食品浪費(fèi)，保障我國(guó)糧食供給與資源安全。借助多源流理論這一政策問題分析工具，可對(duì)我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程進(jìn)行分析。通過遵循多源流理論的問題源流、政策源流與政治源流的分析框架，梳理食品浪費(fèi)問題現(xiàn)狀、反食品浪費(fèi)的立法過程與政治環(huán)境，研究認(rèn)為我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程的高效推進(jìn)，得益于政治源流中執(zhí)政黨及其領(lǐng)袖對(duì)國(guó)民關(guān)切的實(shí)時(shí)回應(yīng)和切實(shí)推進(jìn)。此外，各源流為該法提供了制定原則和立法依據(jù)，而議程后的法律推行需注重共治機(jī)制、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與普法教育。

關(guān)鍵詞：反食品浪費(fèi)法;多源流理論;食品浪費(fèi);政策議程

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1672-626X（2022）04-0113-07

一、引言糧食供給是保障國(guó)家長(zhǎng)治久安的基石，因此糧食問題關(guān)系到國(guó)家和民族的命運(yùn)。新中國(guó)成立以來，我國(guó)政府雖已出臺(tái)一系列有關(guān)糧食保障和防止食品浪費(fèi)的政策，但相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)未能對(duì)食品浪費(fèi)情況立法。直至2021年4月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過《中華人民共和國(guó)反食品浪費(fèi)法》（以下簡(jiǎn)稱《反食品浪費(fèi)法》），實(shí)現(xiàn)了對(duì)食品節(jié)約的專項(xiàng)規(guī)定，為維護(hù)國(guó)家糧食安全，防范資源浪費(fèi)提供了有力的法治保障。伴隨該法律的落地，我國(guó)的相關(guān)研究也跟進(jìn)展開，主要集中于《反食品浪費(fèi)法》的立法意義、法理基礎(chǔ)、推行建議等：例如孫佑海（2021）指出該法律的“小切口”視角有利于立法工作的科學(xué)開展[1];落志筠（2021）強(qiáng)調(diào)該法律是對(duì)行為人權(quán)力過度釋放與消費(fèi)主義生產(chǎn)觀的制度約束[2];黃錫生和饒能（2021）結(jié)合域外相關(guān)法律，提出該法律的推行建議[3]。可見當(dāng)前研究主要關(guān)注《反食品浪費(fèi)法》的內(nèi)部分析，對(duì)法律制定議程的學(xué)術(shù)化闡釋較少，因此本文應(yīng)用多源流理論分析框架，對(duì)我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程進(jìn)行梳理，為該法律議程研究提供參考。在現(xiàn)實(shí)意義上，分析我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程能更清晰展現(xiàn)該法律從提出到落地的全過程，有助于總結(jié)、把脈中國(guó)的立法議題展開的過程、具體的走向及未來的發(fā)展;為我國(guó)其他“小切口”法律的出臺(tái)提供議程參照，有助于為中國(guó)政策體系的完善總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，夯實(shí)科學(xué)立法作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌建設(shè)法治中國(guó)。

二、多源流理論對(duì)議程推進(jìn)的邏輯解釋

20世紀(jì)八九十年代，美國(guó)學(xué)者John W. Kingdon等提出多源流理論，并逐步完善成一種決策過程理論[4]。該理論將政策的制定議程形象地描述為三個(gè)源流——“問題源流”“政策源流”“政治源流”，當(dāng)三股源流共同匯聚，便可推動(dòng)“政策之窗”的開啟，最終決策得以實(shí)現(xiàn)。該理論的“問題源流”用于形容吸引議程注意力的關(guān)鍵問題，包括日常監(jiān)控指標(biāo)的變化、焦點(diǎn)事件的發(fā)生及人為地使其變異、對(duì)項(xiàng)目信息的反饋等[5];“政策源流”用于形容政策共同體提供的政策建議、政策方案與政策主張，共同體成員包含政府官員、專家學(xué)者、國(guó)會(huì)人員、規(guī)劃評(píng)估和預(yù)算人員等[6];“政治源流”用于形容影響政策設(shè)計(jì)的政治環(huán)境，包括國(guó)民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局、政治領(lǐng)袖的執(zhí)政理念、執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)、政府變更等[7]。“政策之窗”用于形容決策的落地條件全面達(dá)成，政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其解決方法的機(jī)會(huì)，或者是促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。政策之窗通常由緊迫問題或政治源流中的重大事件“打開”[7]，我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程便是圍繞“反食品浪費(fèi)”的問題源流、政策源流、政治源流獲得耦合時(shí)，出臺(tái)《反食品浪費(fèi)法》的政策之窗得以開啟，《反食品浪費(fèi)法》的草案在歷經(jīng)兩次審議后最終獲得通過。

多源流理論采用清晰簡(jiǎn)潔的模型展現(xiàn)某項(xiàng)政策從無到有的過程，重視偶然性、非理性因素在議程中的影響，關(guān)注關(guān)鍵人物（即政策建議的倡導(dǎo)者）在議程中的作用。該理論能為法學(xué)問題的研究提供新的視角，可以更有條理地闡釋一項(xiàng)立法議程的啟動(dòng)背景與推進(jìn)動(dòng)因。

三、我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程推進(jìn)的多源流分析

（一）問題源流：食品浪費(fèi)現(xiàn)狀的現(xiàn)實(shí)傳導(dǎo)與措施反饋

《反食品浪費(fèi)法》關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題是我國(guó)糧食中長(zhǎng)期供求呈緊平衡的態(tài)勢(shì)下[8]，食品浪費(fèi)狀況屢見不鮮。食品浪費(fèi)的相關(guān)重要指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、對(duì)現(xiàn)行政策的反思反饋構(gòu)成了我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程的問題源流。

1. 重要指標(biāo)我國(guó)所面臨的糧食需求、糧食供給情況和食品浪費(fèi)現(xiàn)狀凸顯出食品浪費(fèi)的危機(jī)性。我國(guó)作為人口大國(guó)且人口峰值尚未到來，相應(yīng)的糧食剛需與日俱增，仍有食物獲得不足的1億人口分布在我國(guó)的中西部農(nóng)村地區(qū)[9]。盡管我國(guó)糧食安全水準(zhǔn)較高，但糧食供給動(dòng)力正趨近平穩(wěn)。我國(guó)糧食產(chǎn)量雖然持續(xù)增長(zhǎng)，但增幅持續(xù)降低，從2004年的9.0%下降至2016年的1.0%以下[10]，再加上受耕地面積和外部環(huán)境影響，糧食供給事態(tài)嚴(yán)峻。

此同時(shí)，食品浪費(fèi)卻在生活中時(shí)刻發(fā)生，餐飲行業(yè)的食品浪費(fèi)正加劇糧食“供不應(yīng)求”的狀況。2018年出版的《中國(guó)城市餐飲食物浪費(fèi)報(bào)告》顯示，2015 年中國(guó)城市餐飲每年食物浪費(fèi)總量約為1700～1800萬噸;而到了2020年，僅城市餐飲每年食物浪費(fèi)大約在340～360億斤（不包括居民家庭飲食中的食物浪費(fèi)）[11]。伴隨城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口膨脹，餐飲食物浪費(fèi)數(shù)量短短五年便產(chǎn)生了驚人的變化，已然對(duì)糧食安全產(chǎn)生了挑戰(zhàn)。同時(shí)，隨著外賣食品日益成為人們食品消費(fèi)的主要渠道，其浪費(fèi)現(xiàn)象也值得警惕，對(duì)某大學(xué)的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，49%的人吃不完為湊單點(diǎn)的外賣[12]。除了可見的餐飲食物浪費(fèi)，事實(shí)上在食物消費(fèi)過程中產(chǎn)生的浪費(fèi)現(xiàn)象最為嚴(yán)重[13]。研究表明，三大主糧（小麥、水稻和玉米）在供應(yīng)鏈消費(fèi)前端損失量約占糧食年產(chǎn)量的11.6%[14]。這與我國(guó)糧食生產(chǎn)技術(shù)較落后，農(nóng)業(yè)科研應(yīng)用與創(chuàng)新能力不足有關(guān)，且與之相隨的土地資源與水資源浪費(fèi)也成為間接問題。以上重要指標(biāo)揭露我國(guó)在糧食供需不平衡的同時(shí)，食品浪費(fèi)廣泛存在，為我國(guó)糧食安全施加了雙重壓力，足以引起政府部門對(duì)食品浪費(fèi)問題的高度注意。

2. 焦點(diǎn)事件

我國(guó)有關(guān)食品浪費(fèi)的熱點(diǎn)事件屢見不鮮，遍布多個(gè)領(lǐng)域的食品浪費(fèi)也一直是媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。調(diào)查顯示，在宴會(huì)酒席食品浪費(fèi)上，婚宴、商務(wù)宴會(huì)等食品浪費(fèi)最嚴(yán)重[15]。由于中國(guó)傳統(tǒng)的宴會(huì)酒席講究面子和排場(chǎng)，因此往往會(huì)準(zhǔn)備過量的菜肴，以華中地區(qū)的婚宴為例，當(dāng)?shù)厝酥v究菜肴數(shù)量為12道、16道乃至18道，以顯示“成雙成對(duì)”[16]，進(jìn)而造成浪費(fèi);在公務(wù)食品浪費(fèi)上，公款吃喝帶來的奢侈浪費(fèi)飽受詬病，例如都昌縣徐埠鎮(zhèn)衛(wèi)生院院長(zhǎng)違反中央“八項(xiàng)規(guī)定”公款宴請(qǐng)兄弟鄉(xiāng)衛(wèi)生院“取經(jīng)團(tuán)”吃喝被立案調(diào)查事件[17]，私自或超額公款接待勢(shì)必產(chǎn)生食品浪費(fèi);在校園食品浪費(fèi)上，隨著教育財(cái)政的投入，眾多學(xué)校的后勤水準(zhǔn)普遍得到較大提升，食堂食品浪費(fèi)也有所加重，中國(guó)大學(xué)生每人每餐食品浪費(fèi)量雖低于發(fā)達(dá)國(guó)家的大學(xué)生，但浪費(fèi)行為十分普遍[18];在旅游服務(wù)業(yè)食品浪費(fèi)上，由于旅游的“非日常性”，游客更愿意購買豐盈的食品享受消費(fèi)樂趣[19]，觀光地的陌生也導(dǎo)致游客無法判斷當(dāng)?shù)厥称返姆至亢涂谖禰20]，這都產(chǎn)生了不必要的食品浪費(fèi)。

除了長(zhǎng)久以來體現(xiàn)在宴會(huì)酒席、公務(wù)、校園、旅游服務(wù)業(yè)的食品浪費(fèi)外，近年來“大胃王”視頻風(fēng)潮引發(fā)的食品浪費(fèi)質(zhì)疑也成為了新的焦點(diǎn)事件。新媒體的興盛促進(jìn)“網(wǎng)紅經(jīng)濟(jì)”的盛行，“驚人食量”的吃播為了吸引流量急功近利，一系列的假吃、催吐操作，傳遞出的是畸形的飲食文化和鋪張浪費(fèi)的價(jià)值觀[21]。為此央視新聞多次痛批“大胃王”視頻的嚴(yán)重食品浪費(fèi)問題與假吃行為，獲得許多網(wǎng)友強(qiáng)烈支持，引發(fā)各視頻平臺(tái)對(duì)吃播加強(qiáng)監(jiān)管。上述國(guó)內(nèi)食品浪費(fèi)事件，大部分都是公眾關(guān)注甚至親歷的，使之成為引發(fā)強(qiáng)烈共鳴的問題。

3. 反思反饋

糧食安全在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中占據(jù)重要地位。在《反食品浪費(fèi)法》出臺(tái)之前，我國(guó)政府部門對(duì)食品浪費(fèi)問題給予持續(xù)關(guān)注，多項(xiàng)法律規(guī)定資源不可浪費(fèi)，例如《憲法》第14條關(guān)于厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的規(guī)定，《民法典》對(duì)民事主體節(jié)約資源的要求，《農(nóng)業(yè)法》指出“國(guó)家提倡珍惜和節(jié)約糧食”等，多為宏觀層面的指導(dǎo)。在中央政策層面，2012年中央八項(xiàng)規(guī)定對(duì)黨內(nèi)干部過度“三公消費(fèi)”進(jìn)行整治，2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又針對(duì)全國(guó)層面發(fā)布《關(guān)于厲行節(jié)約反對(duì)食品浪費(fèi)的意見》，隨即國(guó)務(wù)院各部門印發(fā)相關(guān)文件，例如中宣部和國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展節(jié)儉養(yǎng)德全民節(jié)約行動(dòng)的通知》、國(guó)家食藥總局發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)餐飲業(yè)厲行節(jié)約反對(duì)食品浪費(fèi)的通知》等。既往政策在一定程度上強(qiáng)化了食品浪費(fèi)的管控，尤其是對(duì)黨內(nèi)規(guī)范食品浪費(fèi)行為卓有成效[22]，但仍存在一些突出問題：針對(duì)性較小，有關(guān)食品浪費(fèi)的政策源于不同視角，分散監(jiān)管導(dǎo)致綜合治理能力弱，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制;實(shí)效性欠佳，倡議性和原則性的法規(guī)難以形成責(zé)任追究體系，對(duì)餐飲行業(yè)、校園食堂等相關(guān)責(zé)任主體的懲處力度不夠，落實(shí)情況堪憂;約束合力弱，鮮有涉及新媒體食品浪費(fèi)內(nèi)容等監(jiān)管，社會(huì)共治認(rèn)識(shí)不足。基于既往政策的反思反饋，現(xiàn)有的食品浪費(fèi)監(jiān)管仍存在不足，政策效果尚不理想，有待新政策的提升。

（二）政策源流：反食品浪費(fèi)問題的政府關(guān)注與專業(yè)參與

食品浪費(fèi)不僅對(duì)物質(zhì)資源產(chǎn)生浪費(fèi)，長(zhǎng)此以往將危及國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展，而且食品浪費(fèi)既會(huì)橫向發(fā)生在餐飲端眾多主體，也會(huì)縱向發(fā)生在食物生產(chǎn)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)。問題的復(fù)雜性亟待政策共同體的通力合作，我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程的政策源流離不開政府層面和專家學(xué)者層面的參與。1. 政府層面《反食品浪費(fèi)法》的出臺(tái)離不開政府層面的推動(dòng)，在制定過程中得到了委員、代表等人士的支持。經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究，分三步完成起草工作：對(duì)現(xiàn)有法律政策進(jìn)行研究，梳理黨中央發(fā)布的文件、政策和現(xiàn)行法律等，并參考聯(lián)合國(guó)及世界各國(guó)有關(guān)食品浪費(fèi)的法律政策;汲取多方建議，多次召開座談會(huì)聽取有關(guān)部門、全國(guó)與地方人大、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家學(xué)者等的意見，征求9個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)意見，并調(diào)研中國(guó)政法大學(xué);融合治理經(jīng)驗(yàn)，與中央有關(guān)部門、地方人大溝通協(xié)調(diào)，研究論證并聽取意見[23]。該起草工作的開展增進(jìn)了《反食品浪費(fèi)法》同現(xiàn)有法律體系的配套性，具有較強(qiáng)的共識(shí)性和科學(xué)性。

2020年12月22日，《反食品浪費(fèi)法（草案）》提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議。這次初審中，有些委員、代表等提出“食品浪費(fèi)”的定義應(yīng)當(dāng)更具體、進(jìn)一步明確反食品浪費(fèi)工作的牽頭部門和有關(guān)執(zhí)法主體、指明“公務(wù)活動(dòng)用餐應(yīng)當(dāng)推行標(biāo)準(zhǔn)化飲食”的具體含義、增加反食品浪費(fèi)宣傳教育的倡議性法規(guī)等[24]。經(jīng)修改完善后，2021年4月26日，《反食品浪費(fèi)法（草案）》提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議。第二次審核中，部分委員、代表又提出餐廚垃圾處理費(fèi)用實(shí)行階梯制、不得設(shè)置包廂費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范外賣優(yōu)惠行為等建議[25]。最終十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議于2021年4月29日表決通過《反食品浪費(fèi)法》。從完成草案至正式頒布不到半年時(shí)間，聚焦食品浪費(fèi)這樣的“小切口”，政府方面匯集群智，高效推動(dòng)政策議程。

2. 專家學(xué)者層面

許多專家學(xué)者也為我國(guó)反食品浪費(fèi)立法獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。早在《反食品浪費(fèi)法》起草前，北京大學(xué)法學(xué)院教授徐愛國(guó)等便提出反對(duì)食品浪費(fèi)的立法構(gòu)想[26]。而從《反食品浪費(fèi)法》起草以來，眾多專家學(xué)者以論文研究、意見建議的形式貢獻(xiàn)自己的智慧。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，與“反食品浪費(fèi)法”相關(guān)的中文文獻(xiàn)已達(dá)到45篇。在草案審議期間，專家學(xué)者通過媒體各抒己見。例如草案初審時(shí)，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)秘書長(zhǎng)王敬波提出食品即使用于宣傳造勢(shì)和藝術(shù)創(chuàng)作也不可浪費(fèi)、商家利用數(shù)據(jù)研判消費(fèi)者的用餐需提供信息安全保障等建議[27];草案二審時(shí)，中國(guó)政法大學(xué)地方財(cái)政金融與農(nóng)村法治研究中心主任李蕊提出確立廚余垃圾處理收費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)可試點(diǎn)先行、分步推行，保障消費(fèi)者各項(xiàng)權(quán)利[28]。專家學(xué)者的研究成果和建議進(jìn)一步完善了《反食品浪費(fèi)法（草案）》的修正。

（三）政治源流：反食品浪費(fèi)立法的公眾關(guān)切與執(zhí)政為民

《反食品浪費(fèi)法》的出臺(tái)源于我國(guó)政治環(huán)境的迫切需要，食品資源問題不僅需要政府部門面對(duì)，更牽動(dòng)著人民群眾的基本生活保障。在我國(guó)的政治體制之下，政治源流對(duì)政策制定過程甚至有決定性影響[29]，由執(zhí)政領(lǐng)袖、執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)和國(guó)民情緒形成的政治源流，推動(dòng)了我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程。

1. 國(guó)民情緒

“民以食為天”，食品問題歷來是人民群眾最為關(guān)切的問題之一。對(duì)于食品浪費(fèi)，國(guó)民情緒既包含堅(jiān)決抵制浪費(fèi)行為的積極情緒，也包含糾結(jié)于面子和排場(chǎng)，難以克服浪費(fèi)行為的消極情緒。中國(guó)具有深厚的反對(duì)奢侈浪費(fèi)的文化傳統(tǒng)以及制度約束[2]，加上長(zhǎng)期以來保護(hù)環(huán)境、綠色生活的宣傳和引導(dǎo)，對(duì)飲食習(xí)慣產(chǎn)生了深刻影響。尤其是2013年初，由中國(guó)國(guó)土資源報(bào)副社長(zhǎng)“徐俠客”發(fā)起并火爆微博的“光盤行動(dòng)”，為民眾提供了一個(gè)情感迸發(fā)的窗口，民眾的責(zé)任意識(shí)逐漸增強(qiáng)，敢于改正食品浪費(fèi)行為。但不可否認(rèn)的是，“面子文化”仍然是重要的國(guó)民情結(jié)。盛大的宴會(huì)酒席是體現(xiàn)面子的主要方式，導(dǎo)致鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象逐漸嚴(yán)重。當(dāng)兩種對(duì)立的國(guó)民情緒沖突時(shí)，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。“光盤行動(dòng)”等節(jié)約意識(shí)帶來的積極情緒為《反食品浪費(fèi)法》出臺(tái)提供輿論支持，民眾期待通過法律手段根治浪費(fèi)行為，緩解國(guó)民情緒的矛盾，使積極情緒感化消極情緒。

2. 執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)

反食品浪費(fèi)旨在倡導(dǎo)節(jié)約糧食、保護(hù)生態(tài)資源。我國(guó)執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨自創(chuàng)立以來，一貫秉持勤儉節(jié)約艱苦奮斗精神，保護(hù)勞動(dòng)人民的辛勤成果，恪守生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則。在勤儉節(jié)約上，早在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中共中央召開政治局?jǐn)U大會(huì)議就指出“努力增加生產(chǎn)，厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)”[30]。對(duì)于貪污浪費(fèi)行為，毛澤東同志指出“貪污和浪費(fèi)是極大的犯罪”[31]。對(duì)勤儉節(jié)約艱苦奮斗精神的深化與落實(shí)，為中國(guó)共產(chǎn)黨取得新民主主義革命的勝利奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并在新中國(guó)成立后的社會(huì)主義建設(shè)、改革開放中深入地延續(xù)，促進(jìn)了我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展，有效推進(jìn)著黨內(nèi)反腐倡廉工作。在環(huán)境保護(hù)上，新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨通過興修水利、植樹造林等政策落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)行低資源消耗和環(huán)境污染的工業(yè)化道路，通過法律法規(guī)加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨意識(shí)形態(tài)中對(duì)資源節(jié)約和保護(hù)的思想，為回應(yīng)國(guó)民對(duì)食品浪費(fèi)問題的關(guān)切奠定了政治基礎(chǔ)。

3. 執(zhí)政領(lǐng)袖

執(zhí)政領(lǐng)袖以法理權(quán)威和優(yōu)秀品質(zhì)建立的強(qiáng)大政治認(rèn)同，對(duì)議程推動(dòng)起到關(guān)鍵作用。無產(chǎn)階級(jí)政黨只有通過高度集中統(tǒng)一的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)深刻、徹底的整合，才能保證其方針、政策的順利貫徹和實(shí)施[32]。黨的十八大以來，與百姓生活息息相關(guān)的糧食問題和資源保護(hù)成為新一代中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注重點(diǎn)，明令杜絕奢侈浪費(fèi)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，解決好吃飯問題始終是治國(guó)理政的頭等大事[33]，提出“倡導(dǎo)健康文明生活方式”“倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式”[34]。關(guān)于奢侈浪費(fèi)，習(xí)近平總書記指出，“對(duì)這種奢侈炫耀、浪費(fèi)無度的消費(fèi)行為要進(jìn)行制約。”[35]以上足見習(xí)近平總書記的執(zhí)政思想秉持生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。食品浪費(fèi)行為是最常見的浪費(fèi)行為之一，對(duì)資源與環(huán)境構(gòu)成威脅，因此2020年8月，習(xí)近平總書記對(duì)制止食品浪費(fèi)行為作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)立法，強(qiáng)化監(jiān)管，采取有效措施，建立長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)決制止餐飲食品浪費(fèi)行為[36]。習(xí)近平總書記對(duì)于制止餐飲食品浪費(fèi)行為的指示可視作我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程重要的積極推動(dòng)力。

（四）政策之窗的開啟：多源流耦合促使《反食品浪費(fèi)法》落地

政策之窗的開啟為三大源流的匯聚創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，其耦合使議程成功推動(dòng)為有效政策。通過多源流理論梳理我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程的推進(jìn)，不難看出，基于我國(guó)國(guó)情，民眾的高漲情緒和執(zhí)政黨的積極回應(yīng)為政治源流塑造了強(qiáng)大影響力，造就了多源流的耦合基礎(chǔ)。但在立法之前，聚焦食品浪費(fèi)問題的中央政策仍停留在2014年的《關(guān)于厲行節(jié)約反對(duì)食品浪費(fèi)的意見》上。面對(duì)日益迅猛的食品浪費(fèi)事態(tài)和激蕩的國(guó)民情緒，我國(guó)遲遲未能以法律形式對(duì)其施加較強(qiáng)的約束力，直至2020年習(xí)近平總書記在提出加強(qiáng)立法的要求后，制定《反食品浪費(fèi)法》便納入議程，歷時(shí)4個(gè)月完成起草[37]，隨后半年不到完成頒布，說明習(xí)近平總書記對(duì)民眾熱議問題所作出的指示，開啟了反食品浪費(fèi)立法議程的政策之窗，執(zhí)政黨和政策倡導(dǎo)者抓住這一機(jī)遇即刻落實(shí)，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，完善立法，促使《反食品浪費(fèi)法》落地。可見這一議程推進(jìn)具有鮮明的中國(guó)特色多源流特征。在中國(guó)，政治源流中核心領(lǐng)導(dǎo)層的態(tài)度能夠促使政策之窗的開啟，并影響政策走向[38]。總而言之，蓬勃的政治源流極大促進(jìn)了三個(gè)源流的匯聚，它激發(fā)了政策之窗的開啟，為該法律的出臺(tái)提供了直接動(dòng)力。

四、我國(guó)反食品浪費(fèi)立法議程推進(jìn)的總結(jié)與展望

食品浪費(fèi)問題看似是生活習(xí)慣上的“小問題”，實(shí)則是威脅我國(guó)糧食與資源的“大隱患”，它牽扯到國(guó)民文化、產(chǎn)業(yè)繁榮與工農(nóng)業(yè)技術(shù)的痛點(diǎn)，是國(guó)家長(zhǎng)久發(fā)展中的頑疾。而反食品浪費(fèi)立法議程實(shí)現(xiàn)了各源流相互配合，將食品浪費(fèi)問題與解決措施密切呼應(yīng)，特別是政治源流中執(zhí)政黨及其領(lǐng)袖對(duì)國(guó)民關(guān)切的實(shí)時(shí)回應(yīng)和切實(shí)推進(jìn)，終由執(zhí)政領(lǐng)袖的表態(tài)形成決策契機(jī)，精準(zhǔn)高效地打擊了這一長(zhǎng)期存在的問題。

通過《反食品浪費(fèi)法》的具體內(nèi)容，不難看出三大源流錯(cuò)落交織，生成了該法的制定原則和立法依據(jù)，體現(xiàn)出對(duì)立法科學(xué)性的堅(jiān)持、問題復(fù)雜性的考究和法律實(shí)踐性的探索。《反食品浪費(fèi)法》在正確的立法指導(dǎo)下，堅(jiān)持科學(xué)立法、把握系統(tǒng)觀念、搭建治理機(jī)制、加強(qiáng)法律效力。堅(jiān)持科學(xué)立法體現(xiàn)為對(duì)食品及其浪費(fèi)的明確定義，并同既有法律銜接。比如在此之前《中華人民共和國(guó)食品安全法》的附則將食品定義為“各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品”，這為《反食品浪費(fèi)法》提供了重要參照。因此《反食品浪費(fèi)法》第二條規(guī)定其食品“是指《中華人民共和國(guó)食品安全法》規(guī)定的食品，包括各種供人食用或者飲用的食物”。這不僅組合了現(xiàn)行法規(guī)，還強(qiáng)調(diào)了法律規(guī)制對(duì)象限定在人而非其他動(dòng)物，表明了該法的聚焦性和嚴(yán)謹(jǐn)性。把握系統(tǒng)觀念是全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)食品浪費(fèi)背后紛雜的管理責(zé)任方和利益相關(guān)方，從單位到個(gè)人全盤納入其中，包括各主管部門（例如國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門、國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門、國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、國(guó)務(wù)院糧食和物資儲(chǔ)備部門等）、餐飲服務(wù)端責(zé)任主體（例如餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、食堂、餐飲外賣平臺(tái)、旅游經(jīng)營(yíng)者、超市商場(chǎng)等）、糧食生產(chǎn)端責(zé)任主體（例如農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者等）以及個(gè)人行為主體（例如個(gè)人或家庭聚會(huì)、婚喪嫁娶、商務(wù)活動(dòng)等需要用餐的組織者和參與者等），充分考慮了食品浪費(fèi)或明或暗的絕大部分情景，尊重各個(gè)適用主體的差異性和獨(dú)特性。搭建治理機(jī)制表現(xiàn)為政府治理、行業(yè)自律和宣傳引導(dǎo)的多管齊下，例如《反食品浪費(fèi)法》要求各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門組建反食品浪費(fèi)監(jiān)督檢查機(jī)制，要求食品及餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)開展食品浪費(fèi)監(jiān)測(cè)和評(píng)估以接受社會(huì)監(jiān)督，新聞媒體真實(shí)公正地發(fā)布反食品浪費(fèi)的法律法規(guī)公益宣傳等，從多維度拓展《反食品浪費(fèi)法》的權(quán)威場(chǎng)域。加強(qiáng)法律效力反映在懲戒措施的嚴(yán)格設(shè)置與執(zhí)行度高，其嚴(yán)格體現(xiàn)在如餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者誘導(dǎo)、誤導(dǎo)消費(fèi)者超量點(diǎn)餐造成明顯浪費(fèi)的，拒不整改可處一千元以上一萬元以下罰款，又如食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中造成嚴(yán)重食品浪費(fèi)的，拒不整改可處五千元以上五萬元以下罰款;其執(zhí)行度體現(xiàn)在如網(wǎng)絡(luò)音頻、視頻服務(wù)提供者針對(duì)用戶發(fā)布暴飲暴食內(nèi)容則立即停播或封號(hào)，又如國(guó)家實(shí)行有利于防止食品浪費(fèi)的稅收政策可大大降低守法成本，足見《反食品浪費(fèi)法》的法律效力能形成較強(qiáng)的約束力。可以作證多源流耦合的充分條件為《反食品浪費(fèi)法》的生成注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

盡管《反食品浪費(fèi)法》已完成出臺(tái)，但政策之窗的開啟是短暫的，《反食品浪費(fèi)法》并非是我國(guó)食品浪費(fèi)問題的終極解答。就《反食品浪費(fèi)法》的內(nèi)容呈現(xiàn)來看，盡管主要規(guī)定了不同主體的法律義務(wù)和法律責(zé)任，但缺乏具體的衡量指標(biāo)和操作規(guī)定，因此《反食品浪費(fèi)法》的推行仍需在以下方面進(jìn)行提升：一是建立政府部門同市場(chǎng)、社會(huì)的共治機(jī)制。食品浪費(fèi)問題涉及責(zé)任主體繁雜、發(fā)生情況頻繁，政府規(guī)制力量有限，因此應(yīng)當(dāng)同餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)保組織等相關(guān)團(tuán)體合作，實(shí)現(xiàn)自上而下的治理體系;二是細(xì)化食品浪費(fèi)相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各地區(qū)各場(chǎng)所的平均食品浪費(fèi)情況，制定相應(yīng)的優(yōu)惠與懲處細(xì)則，并在實(shí)際操作中采取階梯制開展，降低對(duì)食品消費(fèi)者的苛責(zé)程度。三是積極開展反食品浪費(fèi)普法教育工作。消費(fèi)端的食品浪費(fèi)行為多源于面子文化，屬于長(zhǎng)久以來的思想慣性，因此政府部門應(yīng)當(dāng)與新聞媒體建立長(zhǎng)期的宣傳合作，鼓勵(lì)并嘉獎(jiǎng)綠色餐飲信息傳播，構(gòu)筑反食品浪費(fèi)的法律輿論陣地。未來，《反食品浪費(fèi)法》仍有待于各地各單位的進(jìn)一步實(shí)踐，積累經(jīng)驗(yàn)并歸納為明確可行的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，形成新的反饋供給問題源流，借助政策源流的專業(yè)化推動(dòng)、政治源流的觸發(fā)性指引，期待于新政策之窗的開啟，為解決我國(guó)食品浪費(fèi)問題制定更深刻的政策。

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