改革省以下財政體制 推動高質量發展

省以下財政體制改革正按照國家治理現代化的方向要求穩步推進。省以下財政體制改革，就是要理順省以下政府間財政關系，使權責配置更為合理，收入劃分更加規范，財力分布相對均衡，基層保障更加有力，促進加快建設全國統一大市場，推進基本公共服務均等化，推動高質量發展。

2022年4月19日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，這意味著現代財稅體制改革在加速，省以下財政體制改革正按照國家治理現代化的方向要求穩步推進。財政體制對地方政府行為具有引導作用。省以下財政體制改革，就是要理順省以下政府間財政關系，使權責配置更為合理，收入劃分更加規范，財力分布相對均衡，基層保障更加有力，促進加快建設全國統一大市場，推進基本公共服務均等化，推動高質量發展。

如何理解省以下財政體制改革

深化財稅體制改革包括三大內容：預算改革、稅制改革和政府間財政關系改革。政府間財政關系包括中央和省級的政府間財政關系改革，也涵蓋省以下政府間財政關系。省以下財政體制改革屬于政府間財政關系改革的內容，同時與預算改革、稅制改革有著密切聯系。政府間財政關系改革就是狹義的財政體制改革（預算管理體制改革）。當前財政體制改革的基本框架是1994年財稅改革奠定的，旨在構建分稅制財政管理體制，即分稅制。1994年稅制改革是為實施分稅制改革而進行的，可見稅制改革與分稅制改革的密切關系。

分稅制改革的實質是實行分級財政，是激勵相容的財政體制，是財權、財力與事權、支出責任相匹配的財政體制，是一種尊重經濟規律的財政體制。選擇什么樣的財政體制，選擇什么樣的省以下財政體制，最核心的內容是如何更加有效地推進公共服務的有效提供。政府提供公共服務，但國土面積大、各地情況復雜、人口眾多，這樣公共服務需要分級提供。只要有利于更好地提供公共服務的省以下財政體制改革，就是好的體制。省以下財政體制改革必須在中央和地方財政關系科學構建的背景下進行。

省以下財政體制是財政體制的重要組成部分，又是整個財政體制的薄弱點。各地經濟社會發展水平不同，省以下財政體制建設的水平也有較大差異。一般說來，經濟較為發達地區的省以下財政體制建設狀況總體較好，而經濟基礎較為薄弱地區省以下財政體制建設也相對滯后。有的地方政府財力薄弱，東挪西借，甚至有些專項資金也被挪用，預算執行能力較弱。

省以下財政體制的基本框架也是1994年財稅改革奠定的。改革開放以來，為了更好地發揮地方積極性，更好地發揮地方在實踐探索中的作用，省以下財政體制改革在中央統一領導下，賦予地方更多的自主權。這有利于各地因地制宜地進行改革。同時，由于現實情況在不斷發生變化，財政體制本身也有內在改革的需求。為了順利推進中央和省之間的分稅制財政管理體制改革，1994年的改革方案在尊重地方既得利益的前提下進行。20多年來，財政體制幾經演變，以稅收返還為主要形式的地方既得利益在整個政府財力盤子中所占的分量越來越小，中央對地方財政的轉移支付越來越多，而且一般性轉移支付占比越來越高，這就為省以下財政體制的進一步改革創造了更好條件。

省以下財政體制改革和財力配置有關，但不能僅限于此。改革不是簡單的財力集中和分散，而要體現治理現代化的要求。不合理的財力分配格局應該改變。與財權配置相比，財力配置反映的是結果。僅考慮財力因素的財政體制，不利于激勵相容機制的形成。激勵不足，約束不足，一些基礎薄弱地方“等、靠、要”心理就會助長。財權優化配置特別重要。財權配置就是要激發地方的創造力，財權配置突出的是地方的潛在財力，將潛力挖掘出來，而不是簡單地看結果。財力無論怎么挖掘都不夠用，那只能依靠更高一級政府的財力援助，即增加相應的財政轉移支付。

省以下財政體制改革與行政管理體制改革密切相關。財政的省直管縣改革之所以在推行中遇到不少挑戰，就是因為財政體制不可能擺脫行政管理體制的影響。省以下財政體制改革涉及的問題很多、很復雜，與全面深化改革有著密切聯系。省以下財政體制改革越快，財政信息化進程越快，問題就越復雜，改革方案推行對地方治理能力提出更高要求，而這需要更高素質的人才匹配。地方治理人才總體缺乏，在一定程度上影響了好的財政體制的推行，或讓設計中的財政體制容易走樣。這是省以下財政體制改革需要注意的問題，顯然這不是財政體制改革可以解決的問題，基層人才短板問題更需要統籌解決。

省以下財政體制改革與全國統一市場的形成

省以下財政體制改革與全國統一市場的構建有著密切關系。全國統一市場是高水平市場經濟體制不可或缺的組成部分。在20世紀80年代中后期至90年代初期，地區市場封鎖就嚴重影響統一市場的形成，這種市場封鎖與當時不合理的價格體系有著密切關系。隨著市場經濟體制的完善，價格體系日趨合理，這種低層次的妨礙全國統一市場的“大戰”已經基本退出歷史舞臺，而代之以無序的財政競爭。

無序的地方財政競爭，先從明目張膽的稅收亂減免開始，到財政返還，再到所謂的“財政獎勵”，實質上都是地方亂減免稅的表現，是用合法形式掩蓋下的無序競爭，這種競爭從根本上看，直接損害國家財政利益，并帶來無序競爭的間接損失。這種無序競爭與各地的招商引資有著密切關系。1994年財稅體制改革之后，中央上收減免稅權限。除了極少數地方稅地方有減免稅權限之外，絕大多數減免稅權限集中在中央。同時，通過國稅與地稅分設，中央稅收收入權益得到了有力的保障。這樣，地方政府只能在地方掌握的稅收收入上做文章，通過減免地方稅來招商引資。這種做法仍然是減免稅，因此還是受到中央的限制。后來，地方轉向財政返還，即通過財政支出的方式將地方政府所收到的稅款返還給投資者，但是很快地，這種與稅收收入掛鉤的財政返還也受到限制。地方繼續轉換財政返還的方式，即以獎勵代替財政返還。這種獎勵名義上和地方直接征收的稅沒有關系，但實質上它還是與稅收收入直接相關，只是采取了依據轉換的方式，實質上投資規模等間接指標與稅收收入關系密切。這樣，地方政府實質上的減免稅并沒有得到根本性改變。毫無疑問，這種財政競爭不利于全國統一市場的形成。

招商引資是經濟建設型政府的重要職能。在市場經濟條件下，地方政府發揮積極性的方式，不是通過無序的財政競爭，而是更應該通過優化營商環境來吸引投資。這種無序的地方財政競爭，結果有兩方面：一方面強者愈強，弱者愈弱，發達地區吸引更多投資;另一方面落后地區為了招商引資，只能“祭出絕招”，以超乎尋常的財政利益轉讓來吸引投資。這最終導致發達地區本來可以做出更多的財政貢獻不能做出，落后地區本來就已經捉襟見肘的財政狀況更加緊張。非對稱性的無序的財政競爭，最終結果是市場分割更加明顯，全國財政更加支離破碎。

無序財政競爭，是妨礙全國統一市場形成的無形籬笆，必須盡快拆除。關鍵點是財政獎勵。只要加強預算能力建設，這一問題就有望得到解決。所有地方財政支出項目，除了極少數涉密項目之外，都要盡可能公開，而且公開不只是編制公開，還應該包括預算執行公開。公開不能是籠統的總數，還應該是可以監督的細項以及支出的依據。這樣，有效的財政監督的信息基礎就會形成。

全國統一市場是高質量發展的重要內容。省級政府應該為地方各級政府樹標桿，以高質量發展謀劃省域經濟社會發展，省以下財政體制改革也應該在推動高質量發展上發揮重要作用。高質量發展要求落實新發展理念，創新、綠色、協調、開放、共享新發展理念需要得到切實的貫徹。省以下各級政府的工作重心要與新發展格局的構建聯系起來。一地的發展，從根本上看靠創新驅動，而不是簡單的政策驅動，不是政策優惠型的發展。一地在創新上能做什么？這是各地政府需要著力做的事情。以經濟建設為中心，在新發展階段，要有新的方式，推動企業自主創新，當是重要任務。通過市場引導企業創新，為企業創新創造良好的環境，是地方政府的重要任務。這主要通過優化營商環境來實現。地方政府在貫徹新發展理念上，要特別注意地方可持續發展，而且這種發展不是僅限于本區域的發展，要通過開放，獲取更多的市場競爭優勢，更好地發揮自身優勢。地方政府重在做政府該做的事、必要的規劃，從而形成市場有效與政府有為的有機協調。

省以下財政體制改革與推進基本公共服務均等化

基本公共服務均等化是統一的國家本來就應該做到的事。隨著經濟發展，國家越來越重視民生的改善。扎實推進共同富裕，更是將基本公共服務均等化提到一個前所未有的高度。基本公共服務均等化目標的實現至少需要解決好三個問題：一是基本公共服務的覆蓋對象，二是基本公共服務的標準，三是基本公共服務的財力保障。

適應工業化和城市化進程的加快，越來越多的基本公共服務已經將常住人口作為服務對象。這一原則無疑是恰當的。同時也應該注意到，在具體落實中，常住人口與戶籍人口的基本公共服務之間仍然有不同。特別是，有些城市公共服務的提供與戶籍不同程度地聯系起來，或者將基本公共服務的提供對戶籍人口和無戶籍的常住人口區別待遇。義務教育就是一個典型的例子。有些城市名義上為無戶籍的常住人口提供義務教育服務，但不是根據就近原則安排教育服務，而是為無戶籍的常住人口子女集中在特定學校提供服務，而這樣的學校無論如何，都不能滿足就近原則。這樣的學校多數是教學質量相對較差的學校，無法滿足正常的義務教育服務需求。

基本公共服務標準的界定一直是個大問題。基本公共服務和公共服務應該有合理的界定。發揮地方的積極性，應該允許地方有一定的公共服務標準自主權，財力充分的地方可以適當提高公共服務標準。但現實中，有些地方政府財力不夠豐富，更多是靠上級轉移支付過活，卻在某些公共服務上提高標準，或增加其他財力充分地方都沒有的公共服務形式。從公共服務提供來說，這不是地方政府的錯，但如果統籌考慮，公共服務的范圍界定就必須提上議事日程。如果增加的是此類獨特的公共服務所增加的地方財政支出，那么收支缺口是否應該得到彌補，就必須深入討論。如某類疫苗的注射。

基本公共服務財力保障的地區差別問題客觀存在，這要求基本公共服務均等化的財力保障需要統籌。省以下財政體制改革，應該有助于各級財政有能力為均等化的公共服務提供必要的財力支持。基本公共服務均等化是任何一級政府的基本任務，省以下的政府收入劃分和財政轉移支付都要緊緊圍繞基本公共服務均等化目標展開，要將基本公共服務所對應的支出責任以及本地的財力一一對應起來，以籌措相應的財力。

各級財政平穩運行是省以下財政體制改革各項任務實現的基礎目標

各級地方財政平穩運行是省以下財政體制改革的基礎目標。各級財政如果連平穩運行都做不到，那么省以下政府治理現代化的目標就更是水中花鏡中月。地方債風險是困擾不少地方的一個大問題。地方債總體可控，但這不等于各地債務風險不是問題。各地情況千差萬別，有的地方債問題，特別是隱性債風險已經較為嚴重。這一問題必須引起高度重視。一些發達省份和一些建制縣已經開始零隱性債試點，值得充分肯定。同時，還要結合隱性債風險形成的體制性因素，建立起地方國有企業債務風險與地方政府之間的防火墻，進一步規范地方政府與國有企業之間的關系，釜底抽薪，阻斷隱性債的新增機制。另外，對于已有的隱性債，需要切實有效的措施，給出解決方案，防范存量債累積帶來的風險。對于局部地區的地方債風險，不能因為一個市縣的債務規模占總體規模比較小，就等閑視之，忽略了債務風險的傳染機制，并最終釀成大的風險甚至風險失控。相關解決方案的制訂，一要注意地方債與地方資產的對應關系，通過適當的地方政府資產變現，來為債務風險防范提供部分財力;二要適當增加上級財力的注入，壓實省級政府的責任。

省以下財政體制改革要特別關注基層“三保”問題。基層“三保”（保基本民生、保工資、保運轉支出）是最基本的要求，但現實中有一些地方并沒有很好地做到，甚至拖欠工資，必要的保障還不到位。毫無疑問，這與基層政府財力有關，也與基層財政治理能力有關。基層“三保”是政治任務，切實兜牢基層“三保”底線，是最基本的要求。基層“三保”在保的范圍和保的標準上都有一定的改進空間。基層政府編制外人員占比不小，如不將他們的工資列入保障范圍，則基層政府運轉就可能受到影響。保障標準過低，也可能影響基層公共服務提供的質量。

省以下各級財政權責配置更加合理，增強各級財政的激勵，就要注意權責配置體制的穩定性，增加事權和支出責任，原則上應增加相應的財權財力，否則基層財政運行或陷入“鞭打快牛”無法發展的局面，或干脆直接無法正常運行。當下國際國內不確定性因素較多，地方應對不確定性的財政能力總體較弱，新政策的出臺更應注意這一問題，更加尊重財政運行的基本規律。當下正在進行的省以下財政體制改革，是讓各級財政權責配置更加合理的一個很好的契機。總之，省以下財政體制不是不能動，但動的時候要充分考慮激勵效應問題。

政府收入劃分更加規范，是財力分布相對均衡的基礎措施。中央和省級政府收入的合理劃分，是省以下政府收入劃分合理的前提條件。當前有一種增值稅消費地征稅的觀點較為流行，這忽略了國家統一的內在要求，是要不得的。適應數字經濟、總部經濟、智慧稅務發展的需要，中央政府在征稅上的規模經濟優勢可望得到更好的發揮。數字經濟甚至可能從根本上重塑現行稅制。這對政府收入劃分的規范提出了更高的要求。為此，需要劃分好中央和省級政府收入，在此基礎之上，省以下政府收入的劃分才能穩步推進。地方各級財力的缺口可以通過上級政府轉移支付來加以彌補。這樣，建立規范化的省以下財政轉移支付體制就顯得尤其重要。這一轉移支付必須充分考慮各級政府公共服務，特別是基層“三保”的財力保障，以有效改善地方公共服務為基本目標。此外，地方經濟還可能面臨多種變局，例如，地方產業鏈的變化，就會直接影響地方政府財力。這就要求有相應的救濟機制，實現地方財政的平穩運行，這樣的救濟機制在短期內多表現為財政轉移支付機制的完善。

（楊志勇為中國社會科學院財經戰略研究院副院長、研究員。本文編輯/孫世選）