“十四五”云南農業對外開放：現狀·問題與對策

伏成秀，鄢文光，曾 貞，史君怡，劉樹芳，陳 蕊，袁 媛*

(1.云南省農業科學院農業經濟與信息研究所，云南昆明 650205；2.云南省農業科學院農業環境資源研究所，云南昆明 650205)

自加入WTO和推動實施農業“走出去”戰略，中國逐漸成為全球農業多邊合作和世界糧農治理的引領者，是全球農業經濟活動最重要的參與者之一。截至2020年，中國農產品貿易額2 468億美元，農業對外直接投資存量348億美元，是全球第二大農產品貿易國、第一大進口國、第五大出口國，覆蓋106個國家和地區。《共同推進“一帶一路”建設農業合作的愿景與行動》和《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》在國家層面提出了“推進更高水平對外開放”“建設更高水平開放型經濟新體制”，云南省唱響了“擴大農業開放融入新發展格局”的強音。云南農業的對外開放，不只是農業單個產業的因素問題，涉及國家戰略以及地區區域經濟、社會、環境、政治、文化等諸多因素綜合。“十四五”時期隨著國家“一帶一路”倡議的深入實施和諸多重大項目支撐引領，云南省已從內陸邊陲走到了開放前沿，要充分發揮云南在全面開放新格局和“一帶一路”建設中的區位優勢，不斷提升高原特色農業開放發展水平。

1 云南農業對外開放的現狀

云南省農業對外開放在西部省份乃至全國具有深厚的基礎和不錯的成績。一是云南省農產品出口已達118個國家和地區，并持續蟬聯中國中西部地區首位，東盟地區是云南農產品主要消費市場，北美、南亞等地區逐年增長。農產品出口貿易在云南省進出口貿易甚至全省經濟總量中占據重要位置，主要農產品出口品種為兩煙(卷煙和烤煙)、蔬菜(夏秋蔬菜和冬早蔬菜)、水果、花卉、茶葉、咖啡、香料、中藥材、野生菌等；全省農產品出口額由1978年 0.19億美元增長到2017年48.04億美元，農產品出口額占全省外貿出口額的比重由1978年的27.54% 增長到2017年的42.03%。二是國際農業合作機制較為完善，省、州(市)與亞歐多國簽署了一系列合作協議，達成共同開展農業的共識，如農業合作諒解備忘錄、跨境經濟合作區建設、農業合作備忘錄等；同時云南省擁有豐富的國際合作平臺，如國家級大湄公河次區域合作(GMS)、中國—南亞商務論壇、中國—南亞智庫論壇、孟中印緬地區合作論壇、滇緬合作論壇等多個平臺，云南省本身也擁有“云南—泰北合作工作組”“云南—老北合作工作組”“中越5省市經濟走廊合作會議”“滇越邊境五省協作會議”合作機制。三是對外投資產業鏈條逐漸拉長，2017年云南省境外投資農業企業130戶，居全國第一，對外農業投資主要集中在老撾、緬甸、越南等，投資方式從初期綠地投資模式+跨國種植模式拓展到綠地+并購+合作示范區+跨國種植4種為主，投資產業從單純上游種植業逐漸拓展到農產品初深加工、畜牧養殖、倉儲運輸等，農業產業鏈已初步拓深延展。四是農業科技對外示范推廣不斷推進，重點加強周邊3國合作建設農業科技示范園強化技術輸出，借助“大湄公河次區域農業科技交流合作組”“中國—南亞農業科技交流合作組”“中國—南亞東南亞農業科技創新聯盟”等多種平臺加強技術交流。

豐富的政策支持。云南省農業對外開放離不開國家政策的支持。如2019—2021年中央一號文件關于農業對外開放分別提出“加快推進并支持農業走出去，加強‘一帶一路’農業國際合作，提高農業對外合作水平(2019年)”“拓展多元化進口渠道，增加適應國內需求的農產品進口，擴大優勢農產品出口(2020年)”“優化農產品貿易布局，實施農產品進口多元化戰略，支持企業融入全球農產品供應鏈(2021年)”，在《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》要求“構建農業對外開放新格局”，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》鼓勵“堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放”。除了頂層政策設計，涉及農業對外開放國家與地方配套政策不斷完善，如《農業對外合作規劃(2016—2020年)》《共同推進“一帶一路”建設農業合作的愿景與行動》《農業部關于推進農業供給側結構性改革的實施意見》等以及云南省《關于促進我省農業對外合作的實施意見》《云南開放農業發展“十三五”規劃》《云南省沿邊地區開發開放規劃(2016—2020年)》等文件，有效保障了農業對外開放健康、有序。

明確的戰略思路。“面向南亞東南亞輻射中心”是云南省“三個定位”之一，為充分發揮云南省在全面開放新格局和“一帶一路”建設中的區位優勢，加快建設面向南亞東南亞輻射中心，促進云南省加強與周邊國家互利合作，國家發展改革委印發《關于支持云南省加快建設面向南亞東南亞輻射中心的政策措施》，戰略上提出云南省與周邊國家在種植業領域、畜牧業漁業領域、農產品深加工、農業生產基地、現代農業示范園區及大宗農產品交易中心、倉儲中心和配送體系方面開展合作，將先進適用技術、國內優良品種、農機設備等“走出去”。

不斷完善的服務機制。一是建立“走出去”部門聯席會議制度，定期通報對外投資項目情況，研究解決對外投資工作中的困難和問題；同時積極利用多邊合作平臺開展境外投資合作磋商。二是建立健全涉外投資公共服務平臺，將對外投資相關政策、境外項目信息等定期更新，發揮相關部門作用，建立了高效的國外工作渠道和信息網絡，服務云南省農業“走出去”。三是拓展境外投資保險組合產品模式，加強銀行、保險、基金、投資咨詢公司等機構的合作，落實與簽署雙邊協定國家相關稅收政策。四是培育農業對外開放服務組織和中介，為農業企業“走出去”提供專業咨詢服務，降低企業境外投資經營風險。

2 云南農業對外開放面臨的問題

云南省農業對外投資主要集中在南亞東南亞地區，除新加坡、文萊等少數國家為發達經濟體，其余均為發展中國家，盡管具備較好的農業生產條件，但是基礎設施條件較差，相當程度制約云南省農業企業擴大對外農業投資和經營生產規模，譬如東南亞部分國家農業倉儲物流設施普遍落后，低效的運輸條件和昂貴的交通成本已經成為主要束縛。同時，南亞、東南亞部分國家政局動蕩、沖突多發導致投資環境不穩定，王巍等認為新加坡、文萊和馬來西亞投資環境良好，印度尼西亞、菲律賓、泰國和越南投資環境不穩定，緬甸、老撾和柬埔寨資源豐富但公共服務能力較弱，投資環境較差。由于政局不穩定、政策缺乏連續性，導致企業的收益較難保障，損失較大。比如泰國政局動蕩影響“大米換高鐵”計劃，菲律賓由于政治因素暫停開墾土地協議等。同時，個別國家對我國的稅收政策、就業限制及通關手續復雜、多變(個別國家涉及中國投資的農產品基地生產的產品返銷回國還需繳納20%的關稅)。

一是關稅制度有待繼續完善，根據《中國—東盟全面經濟合作框架協議》，絕大多數產品實現零關稅，但受農產品實施進口關稅配額管理，我國對小麥、玉米、大米、食糖、棉花和羊毛實施關稅配額制度。云南省在東南亞擁有相當規模的海外糧食種植基地，在對中資企業海外基地種植的糧食運回國受進口關稅配額管理的影響，配額外的稅率則高達65%～180%，一定程度上影響了云南省農業企業投資境外的動力。二是對外投資補貼政策和專項資金面窄、非普遍性，境外投融資困難存在，尚未建立投資激勵機制，農產品出口保險險種少、范圍窄，規避風險能力較弱。三是部分先進技術境外使用受限，例如種子大部分因沒有列入“可以對外交換”目錄而不能出口，部分生物農藥技術嚴禁出口而不可以在投資國生產只能成品出口，在一定程度上影響了我國企業對外投資種植業項目的經濟效益。

在企業主體方面，云南“走出去”農業企業有實力的基本為政府背景或者國有涉農企業，其余大部分為中小型企業，龍頭企業和大型企業較少，實力一般、規模有限，品牌影響力的企業則更少，抵御風險能力較弱。在產業鏈方面，多集中在農業生產環節或者簡單貿易，在農產品加工投資、農業倉儲物流、境外貿易競爭等方面投資較少、掌控能力較弱，與發達經濟體大型農業跨國公司相比，處在風險比較大、利潤率比較低的農業產業鏈低端，在控制力與定價權上受制于人。在人才方面，根據中國農業科學院的調查，“走出去”的農業企業人員熟悉國際經貿知識、外語、專業技術知識、產業政策等情況并且具有競爭意識復合型人才較少，直接影響和制約企業的快發展和大發展。在企業集群方面，云南省對外農業領域投資企業數量全國第一，但是大多數走出去的企業各自為戰、無序競爭，尚未形成集團優勢，不利于企業在國外的長期可持續發展。

云南對南亞東南亞國家地區在宏觀法律政策、投資環境等方面較熟悉，但對中微觀涉及農業走出去的相關法律政策信息、資源條件信息、市場潛力信息以及走出去的農業分行業境外投資情況、分國別地區、境外投資主體自身情況等缺乏權威的系統的基礎來源，同時相關調研咨詢機構各自經營，將自己掌握的信息資源視為盈利資本，缺乏資源共享意識，造成高成本收集到的信息資源，綜合利用效率不高。同時，缺乏足夠的服務境外投資風險評估機構，對農業企業實施境外農業投資增加缺乏正確判斷的風險。

3 云南農業對外開放的定位與目標

“十四五”是我國開啟第二個一百年奮斗目標的重要時期，實現中華民族偉大復興的關鍵階段，也是云南省脫貧攻堅取得決定性成就，農業農村現代化發展的新起點。云南省農業對外開放要服務和融入國家發展戰略和全國發展大局，以構建對外開放新格局新高地，建設面向南亞東南亞輻射中心為使命。充分發揮云南在全面開放新格局和“一帶一路”建設中的區位優勢，加快建設面向南亞東南亞輻射中心，構建農業對外開放新格局，加強“一帶一路”農業國際合作，保障我國糧食安全，努力拓展云南農業發展新空間，提高農業開放合作水平。實施特色優勢農產品出口提升行動，主動擴大國內緊缺農產品進口，培育壯大一批農業開放合作主體。

一是構建區域國際特色農產品交易中心、物流中心、期貨市場，形成以云南省為中心的區域國際農產品貿易流通渠道，實現優勢農產品出口增長，擴大出口規模，提高出口效益。充分利用多邊和雙邊合作與交流機制，加大重要農產品進口。二是加強農業科技合作，搭建高效的國際合作創新研究和協作平臺，提升農業科技創新能力、先進科技成果轉化能力和全產業鏈技術服務能力，在區域國家開展多種模式推動與南亞東南亞國家農業全方位、多領域、深層次科技交流，打造面向南亞東南亞的農業技術推廣樞紐。三是培育農業開放合作主體，鼓勵企業在農業多個產業領域加強境外農業投資合作，培育大型跨國農業企業和一批開放型農業領軍企業，組建企業聯盟，提升企業國際經營能力。

4 推動農業對外開放的對策建議

一是完善農業對外開放管理工作協調機構，開放農業是一項系統工程，涉及的范圍和領域廣泛，參與的管理部門較多，現對外開放負責協調管理機制是設在省農業農村廳的云南農業對外合作聯席會議制度，建議在云南省委省政府的總體部署下，組建多部門開放農業工作領導協調小組，根據云南省情和投資國環境，對云南農業企業走出去給予協調和指導。二是完善稅收優惠政策，海外糧食種植基地既是對國內糧食市場的重要補充，也是保障國家糧食安全，對境外種植基地生產的農產品給予稅收優惠政策，對進口關稅配額給予一定傾斜，對生產資料設備等提供通關便利，減免出口環節稅費，境外生產的糧食等農產品回運減免進口關稅和增值稅，建立糧食回運的綠色通道制度，給予相應運輸倉儲等費用補貼，提高云南省境外企業回應農產品的積極性。三是完善財政支持和海外投資保險機制，加大農業走出去專項資金扶持力度，對境外開發企業購買大型農業機械勞務、建設農產品倉儲設施以及糧食補貼、“兩種補貼”等方面給予資金支持；既要充分發揮政策性保險公司的巨大作用，也要調動商業保險的積極性，研究與建立符合云南省實際的農業跨境合作海外投資保險制度，設立專門針對云南農業對外開放的保險險種，承保企業在境外農業投資開發合作方面可能發生的風險，同時建議政府對云南農業開放企業投保的險種，在保費方面給予一定的優惠或補貼。四是適當有序放開技術限制，推動科技成果轉化。在境外基地完善監管前提下，適當放開種子出口限制與部分生物農藥技術出口限制，增加云南企業對外投資種植業項目的經濟效益，同時也更加有利于云南省科技成果轉化。

一是推動重點龍頭企業實施農業開放戰略，鼓勵支持龍頭企業在境外開拓重大農業資源開發項目和農業技術合作項目，將政府投資行為轉化為企業投資，鼓勵企業在東道國投資建設倉儲物流設施，打造從生產收購，倉儲運輸到貿易加工的全球性農產品生產流通網絡，打造培養本土區域國際化超大型現代農業企業。二是鼓勵民營企業圍繞農業對外開放全產業鏈開展投資，為企業走出去創造寬松的發展環境，幫助企業做大做強。三是提升云南省跨國農業企業管理人員涉外工作的水平和能力，構建一支高素質復合型人才隊伍，為云南省開放農業服務提供智力支持，推動云南農業企業的國際化發展。四是樹立企業“走出去”的良好形象，將經濟效益和社會效益有機結合，主動承擔企業社會責任，努力為東道國居民改善社會福利，協助解決投資國貧困、教育、醫療等民生問題，用事實和行動引導輿論，提升云南省企業的良好形象。

發達國家和我國發達省份，都有著完善的開放農業信息服務系統，如英國貿易與投資國防可安全組織出口指南，法國三大外貿知識機構成立的進出口網站，日本根據特別法設立的綜合情報收集機構(如經濟調查部通商產業省亞洲經濟研究所日本輸出入銀行海外投資研究所)、韓國大韓貿易投資中心，另外發達國家還有專門較強的信息咨詢服務公司，如麥肯錫中小企業海外投資咨詢處、日本各大財團綜合商社下屬情報課。我國沿海發達地區如浙江省建立了全省對外貿易和投資信息平臺，江蘇省建立了產業海外發展和規劃協會。云南省應建立健全對外直接投資信息咨詢服務系統，鼓勵和支持引進各種專業涉外中介機構，為企業對外投資提供政策和信息服務。同時，鼓勵、支持云南省農業科學院與云南省各大高校科研機構聯合組建云南省農業走出去風險評估機構，建立健全云南省企業走出去的綜合評估機制，為云南農業企業走出去戰略做好指導。

首先強化科研院所創新功能，建設科技創新平臺，發揮科研院所在農業開放中重大關鍵共性技術研究中的重要支撐作用，圍繞南亞東南亞國家的科技需求和云南集聚的優勢創新資源，建設綜合性、高水平、國際化的農業科技創新基地，在大農業領域形成一批具有鮮明特色的區域科學研究中心，建設區域性農業科技合作和產業示范基地，將國內優勢領域的技術研發與區域市場產品開拓有機結合起來，形成“市場—產品—研發”的信息反饋流，推動區域性的技術進步和產業發展。其次建立“政產學研用金”多方聯動的合作模式，開展區域內跨境農業產業關鍵共性技術、裝備和標準的研發攻關，探索產學研用結合的新模式、新機制，完善產業創新鏈，推動農業科技“走出去”，依托科技創新資源優勢，圍繞南亞東南亞國家的農業需求和重點關注領域，創新合作交流模式，在現代農業生物多樣性與環境保護等重點領域開展廣泛的交流與合作，利用大湄公河次區域農業科技交流合作組、中國—南亞農業科技交流合作組的示范帶動作用推動產學研協同開展科技成果轉移轉化，健全技術轉移服務機構，完善技術轉移機構服務功能，促進農業生物種業、農業機械等優勢技術、標準、裝備、產能、服務面向南亞東南亞“走出去”。最后組建農業對外開放智庫，支持云南農業開放，通過高校和科研機構建設新型智庫，設立各類數據和信息平臺，深化對南亞東南亞國家精確國別政經人文研究，打造一批能夠為國家、地區和企業提供決策咨詢的智庫。同時與南亞東南亞國家學術機構、非政府組織、民間智庫等開展互派學者等多種形式的交流合作，建設一批體現云南地緣優勢、學科優勢、研究優勢的特色基地和周邊國家國別研究中心。