制度性權力、關系性權力與中小國家多邊外交的邏輯
——越南擔任聯合國安理會非常任理事國的權力分析

2022-07-18 03:56:22李春霞張澤宇

東南亞研究 2022年3期

關鍵詞：國家

李春霞張澤宇

引言

作為由民族國家組成的最強有力的國際組織，聯合國安理會往往是由常任理事國發揮主導作用，而多數情況下由中小國家擔任的非常任理事國，因其缺乏持續的安理會實踐經驗和外交資源投入，以及有限任期的限制，往往被認為是“象征性的而非正式的權力來源”。那么，越南是如何利用非常任理事國職位在這一“大國行使權力的舞臺”上實現其目標的？

對這一問題的回答具有重要的現實和學理意義。從現實角度來看，通過對越南在聯合國安理會的行為考察，增進對越南外交理念和實踐的了解，對于我國構建和平、合作的周邊秩序具有重要意義。從學理角度來看，考察聯合國安理會非常任理事國是如何行使權力、塑造國際議程、實現自我利益的，對于深化中小國家研究和聯合國安理會等多邊機制研究具有重要意義。

一相關文獻回顧

不過，學界對于中小國家在國際機制中的權力關系和行為研究頗豐。作為多邊主義的產物，國際組織按照某種原則協調三個或者更多國家間關系，給予較弱國家運用規則推進自身目標的機會。隨著更多中小國家在國際組織中日益活躍，國際關系中將權力理解為強制力、權力資源解釋為軍事力量的偏好也在發生改變，權力借以起作用的社會關系不斷受到重視。

秦亞青的過程建構主義將關系作為權力，認為關系和關系網絡就是權力資源。邁克爾·巴尼特(Michael Barnett)和雷蒙德·杜瓦爾(Raymond Duvall)根據社會關系類型以及作用于行為者的社會關系特性，將權力劃分為強制性權力、制度性權力、結構性權力和生產性權力。還有學者將管理學和社會學中有關“關系權力”“網絡權力”的概念和方法用于分析國家的權力，提出了“結構性網絡權力”、“社會性權力”、“關系性權力”等概念。這些權力概念的提出事實上打破了權力研究中的大國中心思維，更加重視中小國家的權力行使。特別是戰后主權觀念的確立和聯合國賦予小國平等的投票權，使得“國際制度賦予國家行為體的權力”——“制度性權力”更多應用于小國。制度性權力強調權力來自于特定的身份，使得小國擁有了遠超其物質實力的影響力。

除了國際制度賦予小國的權力，小國還能通過與其他國家的互動增強權力。邁克爾·漢德爾(Michael Handel)提出“派生性權力”(Derivative Power)，認為“弱國的外交藝術是，為了自己的利益，盡可能地獲取、投入和操縱其他更強大國家的力量”，所以，“不像大國，弱國的大部分力量是派生的而不是內生的”。有學者從大國的視角出發，認為大國會通過非正式手段向小國讓渡部分權力，也證明了這種派生性權力的存在。湯姆·隆恩(Tom Long)在派生性權力基礎上，提出了“集體性權力”(Collective Power)，兩者的區分在于派生性權力來自于小國與大國的關系，集體性權力則來源于小國與其他中小國家的關系，兩者在行使方式、程度和作用范圍上截然不同。

關于權力行使的具體方式和操作層面，學者們強調了議題設置、文件執筆、投票等對于中小國家在國際機制中發揮影響力的重要作用。巴尼特和杜瓦爾認為行為體可以通過規則和程序界定下的制度來引導、操縱和限制其他行為體的行動(或不行動)和存在條件。王劍鋒認為，小國可以通過創建國際機制、設置議程和選擇議題，以及聯系性戰略等路徑行使其制度性權力。杰羅米·法拉爾(Jeremy Farrall)和喬欽·普蘭特(Jochen Prantl)以澳大利亞為實證研究，認為行使執筆權和擔任輪值主席期間設置議程是施加影響力的方式。杰斯·吉夫金斯(Jess Gifkins)也關注執筆權帶來的設置議程的權力，“起草者可以讓其他國家在X和Y中選擇，然而它們真正想要的是Z”。

關于投票行為，羅伯特·羅斯坦(Robert Rothstein)認為小國可以通過集體投票的方式對大國起到某種約束作用。吉夫金斯則從合法性的角度重新審視非常任理事國的投票權力，認為非常任理事國的投票盡管不足以決定事項，但在高度重視一致性決策的安理會中，也可以成為它們行使權力的籌碼。此外，非常任理事國可以主動采取集體行動，增強外交能力，擴大影響力。

現有對中小國家在多邊機制中的權力關系和行為的研究多從某一權力類型，或某一操作層面進行分析，較少從權力類型和操作層面之間的互動性展開研究。這某種程度上會割裂各權力類型與行使手段之間的聯系，無法對中小國家在具體案例中的表現進行較全面的分析。隨著多邊主義的擴散以及作為其體現的國際組織的發展，中小國家日益重視多邊外交。一方面，機制的非歧視性和規范性使得中小國家能夠擴大其聲音，降低不確定性；另一方面，多邊舞臺上國家間的互動關系也成為中小國家的權力來源，使得中小國家能夠對大國和規則體系施加影響。因此，本文擬從制度性權力和關系性權力的權力類型、行使手段、作用方式等入手，對越南在安理會非常任理事國任期的表現進行考察，揭示其在聯合國安理會推進利益目標的內在邏輯。

二研究框架設計

本文認為越南在非常任理事國任期綜合使用了制度性權力和關系性權力，在制度賦予的權力基礎上，巧妙運用關系網絡，有效推進了其利益目標的實現。

(一)制度性權力

制度性權力的產生與國家的大小與實力無關，它來自于國際制度的授權。本文的制度性權力指非常任理事國在《聯合國憲章》(下文簡稱“《憲章》”)賦予的職權下，通過安理會的正式和非正式規則和程序，塑造他國的利益偏好，限制或約束他國行動的能力。

在安理會，盡管非常任理事國與常任理事國的投票權力差距懸殊，但與非安理會理事國相比，非常任理事國仍然在決策結構中占據一席之地。《憲章》規定，安理會決議的通過需要15個理事國中的至少9個贊成票，但多數情況下，提案國更重視一致同意的作用，如果一項決議獲得了全票贊成，就意味著議案得到聯合國決策核心機構的合法性確認。因此，這在無形中加強了非常任理事國所具有的制度性權力。

根據《安理會暫行議事規則》，安理會主席擁有核定議程的權力，同時負責制定每月的日程安排。非常任理事國可以利用擔任安理會輪值主席的機會推進其感興趣的議程，或保持相關議程的關注度，或否決議程。也就是說，輪值主席決定了哪些議題可以獲得優先關注，哪些議題將處于邊緣地位。另外，安理會非常任理事國還有機會“執筆”或“共同執筆”文件，因此，越南可以將自身關心的優先事項寫入安理會文件草案。通過設置議程和文件執筆的制度性權力，非常任理事國不僅能設計和提出感興趣的議程，還能在非決策層面塑造其他安理會成員的利益偏好。

安理會輪值主席還具有象征性的意義，主席可以代表安理會與有關國家和(或)秘書長磋商，并且負責在會后向媒體通報情況，代表安理會成員頒布主席聲明。主席聲明在政治進程中起著重要作用，它可以作為緩和緊張局勢或處理各方關切的一種手段。安理會主席聲明不一定由主席起草，卻是由主席代表安理會宣讀的，它代表著安理會的協商一致。

無論是設置議程、文件執筆，還是其職位的象征意義，這些都是制度賦予的。在非常任理事國任期內，越南行使的主要是源自于國際制度的制度性權力。但不可忽視的是，為推進關注的議題和實現自身利益，越南還充分利用關系網絡在聯合國發揮影響力。這種影響力并非單純由非常任理事國職位所賦予，而是越南在這一制度平臺上運用其他權力資源而產生的。所以，除制度性權力外，我們還有必要從關系層面闡述越南非常任理事國的權力行使。

(二)關系性權力

秦亞青的關系理論將關系性權力界定為“權力資源來自關系并可以通過關系加以使用的權力形態”，認為關系就是權力資源，關系性權力具有可分享性，并隨著使用而加強。以此為基礎，本文所說的“關系性權力”，是指越南在非常任理事國任期從關系網絡中獲得并加以使用的權力。

多數情況下作為中小國而存在的非常任理事國，其權力既非其本身所固有，也非全部由國際機制所賦予，而是與大國關系相伴而生。在國際政治的特殊情境，特別是在大國競爭背景下，當每一方都試圖在聯合國反對另一方時，這無疑提高了中小國的地位，使某些國家處于更加有利的位置，增強了其回旋余地和討價還價的權力。另外，與大國的特殊關系也會給弱小一方帶來權力，比如同盟關系、伙伴關系等。也就是說，越南能夠利用大國競爭的態勢或與大國的特殊關系，在安理會獲得和行使權力。林南(Nan Lin)在論述社會資本的符號效用時使用了“借用”(borrowing)這一術語來描述社會關系的可分享性。本文使用“借用”來描述越南通過顯示或利用其與大國或常任理事國的關系，來達到推行有利于實現其目標的行為。安理會里的借用主要表現為發言提及或其他互動行為，比如常任理事國在發言或投票行為中明確表示支持非常任理事國的利益關切等。

通過制度和特設聯盟(ad hoc coalition)的方式將自己的目標置于機構利益中可以獲得權力。在非常任理事國任期，越南通過東盟集體做出反應，將自身的關切和東盟共識嵌入安理會就是行使關系性權力的表現。這種以集體行動行使權力的方式，也證實了秦亞青關于“關系可以放大權力”的論述。由于獲得同道國家的支持，越南作為非常任理事國會對其他國家產生行為和道義上的約束，從而產生限制其他國家(尤其是大國)行為的影響力。此外，通過與利益相近的國家采取集體行動，還增強了越南的聲音，使其利益和訴求被更多國家注意到，從而在塑造和改變他國利益偏好層面產生作用。

(三)兩種權力的互動關系

上述兩種權力類型雖然在權力來源和行使手段上各不相同，但越南在安理會實際行使這兩種權力時并非截然分開，而是存在互為基礎、相互交叉、相互依存的關系。也就是說，越南非常任理事國任期的一個行為可能包含有兩種權力類型的綜合使用。一方面，有了關系性權力，才能更加有效地行使機制賦予的制度性權力。制度性權力因其來自于規則和制度，所以往往具有普惠性和平等性，但并不是所有國家都能夠同等、有效地行使制度性權力。這受到國家實力、觀念、意愿、外交能力等多種因素的影響，特別是對于相對實力較弱的中小國家，其是否能夠有效行使制度性權力，更多取決于其資源轉化能力，其中將關系資源轉化為能力就是其中之一。另一方面，有了制度性權力，才能使關系性權力具有可依托和憑借的基礎和平臺。正是通過制度所賦予的設置議題、投票、執筆文件等手段，中小國家才能夠通過集體行動和借用大國等方式將自身關切和利益嵌入多邊機制中，從而塑造國際社會的利益偏好，限制和約束大國行為。

為便于分析，本文對越南某一行為著重分析某種權力類型的行使，但這并不意味著否定這一行為中其他權力類型的存在。另外，需要說明的是，盡管越南在非常任理事國任期行使關系性權力時依賴于制度，但與本文所使用的制度性權力概念并不重疊，前者是在制度中(in institution)行事，而后者則是通過制度(through institution)行使權力。

正是綜合運用了制度性權力和關系性權力，越南通過設置議程、執筆文件、集體行動、借用大國等方式，不斷塑造國際社會的利益偏好，約束或限制其他行為體的行為，從而推動了其利益目標的實現(見圖1)。

圖1 越南擔任聯合國安理會非常任理事國的權力分析框架

(四)案例選取

因為擔任安理會輪值主席是非常任理事國行使制度性權力的最佳機會，所以本文選取2020年1月越南擔任安理會輪值主席期間的兩場會議作為案例分析其權力行使，即2020年1月9日召開的“捍衛《聯合國憲章》以維護國際和平與安全”部長級辯論會和1月31日舉行的“聯合國與東南亞國家聯盟的合作”簡報會。

增強東盟與聯合國的合作和推進南海問題國際化是越南在聯合國非常任理事國期間推動的兩個主要目標。首先，東盟與聯合國是越南開展多邊外交的重點。自1995年加入東盟以來，越南不斷將自身安全融入區域安全。2011年越共十一大進一步明確了東盟的重要戰略依托地位，提出通過東盟機制積極引領符合自身利益的區域安全秩序的構建。隨著中美權力轉移加劇，區域安全風險升高，不確定性加大，越南更加重視通過多邊方式化解外部壓力，尤其是通過積極參與聯合國行動，推動東盟與聯合國合作等手段提升其國際影響力。其次，近年來，越南外交呈現出“南海問題化”的趨勢，越南不斷追求將南海問題“東盟化”和“國際化”，“借助國際法和國際規制，加強國際社會對南海問題的關注，以博取國際社會的同情”。因此，南海問題是越南非常任理事國任期重點推進的議題。

綜上，本文在對兩場會議的分析中將著重圍繞以上兩個目標的實現展開。

三制度性權力：以議程設置與文件執筆塑造利益偏好

安理會輪值主席按照15個理事國的英文字母順序排列，每月輪換。2019年12月的輪值主席由美國擔任，按照字母順序，越南接替美國擔任2020年1月的安理會輪值主席。由于“非常任理事國的代表往往缺乏常任理事國代表所積累的技能和實踐知識，也不了解非正式進程的游戲規則”，所以非常任理事國在任期開始的第一個月就擔任安理會主席是一個極大的挑戰。但越南十分重視安理會的工作，早在2008—2009年任期，越南就著力選拔培養了一批專業素養好、英語流利的人才，并對安理會的程序和規則進行了培訓。為便于及時決策，越南還為駐聯合國代表團專設了一條熱線，以直接向國家領導人匯報并獲取指示。明確的目標導向和積極主動的準備為越南在非常任理事國任期充分行使權力提供了前提。

2020年1月，越南擔任安理會輪值主席期間共舉行了14次公開會議，安理會通過了4項決議，發表了1項主席聲明，向新聞界發表了5次談話。越南利用安理會輪值主席身份賦予的制度性權力，通過設置議程和執筆權，不僅增強了東盟與聯合國的合作，將東盟的區域安全立場嵌入聯合國，將其利益以文字的形式在安理會得以確認；還巧妙地將其感興趣的南海議題引入安理會討論，以提高該議題關注度，塑造對其有利的國際輿論。同時，安理會輪值主席的象征意義也為越南帶來了聲望和影響力的提高。

(一)增強東盟與聯合國的合作

因此，越南在安理會推動東盟與聯合國的合作，強調東盟維護區域和平與安全的核心作用的動機非常明確。2020年1月，越南通過設置議程、文件執筆、主席聲明等手段，事實性地實現了其目標。

1.設置議程

越南主要從兩個方面加強東盟與聯合國之間的聯系：一是從關注領域上強調東盟與聯合國對“和平與安全”議題的重視；二是從制度機制層面上強調聯合國與區域和次區域組織加強合作的正當性。早在其任期開始前，越南就已著手籌劃相關會議。2019年12月，越南常駐聯合國代表鄧廷貴致信聯合國秘書長，宣布將在其安理會輪值主席任期內舉行部長級公開辯論會，主題為“捍衛《聯合國憲章》以維護國際和平與安全”，并由越南時任副總理兼外交部長范平明主持。在概念說明中，鄧廷貴闡釋了召開辯論會的目的：一是申明《憲章》的重要性，重申國際社會對捍衛《憲章》以維護國際和平與安全的承諾；二是探討安全理事會、整個聯合國系統、區域和次區域組織以及會員國進一步推動捍衛《憲章》以維護國際和平與安全的途徑和方法。

作為東盟輪值主席，越南強調《憲章》在維護國際和平與安全中的作用，符合越南對區域安全的關切，也突現了越南在東盟的優勢地位。同時，將“和平與安全”設置為會議主題，不僅為東盟與聯合國的合作搭建了框架，而且也為借用大國將其關注的區域安全問題引入討論提供了可能。2020年1月9日的會議強化了聯合國宗旨、《憲章》和國際法，尤其是有關尊重獨立主權和領土完整、不使用武力或以武力相威脅、和平解決爭端等基本原則。1月31日，在安理會輪值主席任期的最后一天，越南還舉行了“聯合國與東南亞國家聯盟的合作”簡報會，進一步鞏固了前一階段的成果，使東盟已有共識和立場在聯合國平臺上得到確認，提升了東盟在區域合作中的地位與影響力。

除了議題設置外，越南還通過擴大會議規模、提升會議層次等手段，放大會議效應。在安理會召開高級別會議是很多國家擔任輪值主席的慣常作法，作為中小國家的越南在其能力范圍內最大限度地利用了會議的組織權。2020年1月9日的會議，除了安理會的15個成員國，越南還邀請了92個國家以及包括聯合國秘書長、國際長者會主席以及歐盟和紅十字國際委員會常駐聯合國代表等在內的國際組織代表出席。由于參與的國家眾多，這場會議分別于1月10日和13日又召開了兩次，共有111位發言者發言。召開大規模會議不僅僅是越南有意展現其外交能力，提升影響力，而且也是其試圖通過聯合國平臺將其立場和目標進行合法化的表現。

2.執筆主席聲明

聯合國安理會作為最強有力的國際組織，其聲明和決定具有重要的政治影響。這促使各國家努力成為安理會成員，將其關心的議題置于議程之中，以借助安理會的權威促進其利益的實現。而代表安理會發表主席聲明是輪值主席的一項特權。作為安理會輪值主席，越南于2020年1月9日代表安理會發布了一份主席聲明。聲明促請所有國家和國際及區域組織遵守《憲章》，將《憲章》的宗旨和原則納入有關和平與安全的決策，并著重強調了區域組織與聯合國合作的重要性。盡管主席聲明的起草者無法直接判斷，但越南無疑在其中起著主導作用：在會議上，越南感謝了安理會成員“對聲明提出的寶貴意見”。通過行使主席聲明的執筆權，越南得以主導安理會成員有關該議題的談判，并將符合其目標訴求的內容嵌入其中。由于主席聲明是獲得安理會成員一致通過的聯合國正式文件，代表安理會的共識，所以符合越南利益的表述也由此在聯合國平臺上得以確認，具有了所有聯合國成員必須服從的合法性。

聲望幾乎是所有非常任理事國的共同動機。越南主動地利用了聯合國機制帶來的機遇提升其影響力。正如2020年1月9日會議上肯尼亞代表發言時所提及的，越南2020年的安理會任期具有多重的象征意義：“一是當選為安全理事會成員；二是在進入21世紀第三個十年之際，擔任安理會輪值主席；三是成為東盟輪值主席。”值得注意的是，越南還巧妙地利用安理會的編號規則，彰顯其在安理會的聲望。除了會議記錄、決議和主席聲明外，安理會的其他文件均以年號加數字的方式命名。安理會每天需要接收和處理大量文件，為了保證越南的文件被編碼為1號，越南有意于2019年12月31日提交有關這場會議的概念說明，保證了該文件的編號為“S/2020/1”，而越南在會議上頒布的主席聲明也被編為“S/PRST/2020/1”。“1”無疑具有豐富的象征意義，越南通過這些象征，向國際社會展示了其對安理會的影響力。

(二)推動南海議題進入安理會

盡管作為安理會輪值主席享有設置議程的主動權，然而這并不意味著可以將任何感興趣的議題帶入安理會。那些與常任理事國利益相沖突的議題，極少能夠進入安理會的正式議程。即使常任理事國在決定議程的問題上沒有一票否決權，它們仍然具有阻止一切損害其利益的議程的能力。常任理事國可以發起程序性投票的方式表達對議程的不滿，若議程獲得的贊成票少于9票，那么議程將不被通過。越南感興趣的南海問題從未被列入安理會正式議程，如果越南利用輪值主席的制度性權力強行推動這個議題，即使存在成功的可能，也將遭受輿論和外交上的壓力，這可能損及越南作為“國際社會負責任成員”的身份及其在安理會提高聲望的目標。

所以，越南沒有直接設置與南海相關議程，而是通過一個較寬泛的議題，借其他國家之口引入討論的方式達到了其目的。在2020年1月31日召開的“聯合國與東南亞國家聯盟的合作”簡報會上，越南選擇的議程是“聯合國與區域和次區域組織在維護國際和平與安全方面的合作”。這一議程既符合越南設定的有關增強東盟與聯合國合作的目標，也符合《憲章》第八章的有關條款，更呼應了1月9日召開的會議中越南和東盟國家的共同立場。

越南在向聯合國秘書長提交的有關2020年1月31日會議的概念說明中列出了希望與會者重點討論的問題，其中包括“東盟與聯合國在促進維護國際和平與安全方面潛在的合作領域和合作形式”。在此議題下，東盟得以首次在聯合國安理會介紹東盟在預防沖突、解決地區問題和建設東盟共同體等方面的努力和實踐。這不僅強化了東盟的中心作用，而且為聯合國與東盟建立關于地區和平與安全的經常性溝通機制奠定了基礎。更重要的是，這為與會者在此議題下對南海問題展開討論提供了可能。

此次會議，越南依然邀請了聯合國秘書長古特雷斯和東盟秘書長林玉輝，但與2020年1月9日的盛大會議不同，越南并沒有邀請其他國家參與這場辯論，這也使得會議上可能的沖突被限定在安理會的15個國家中。至此，南海議題被以符合《憲章》宗旨和安理會程序的方式提了出來。越南通過巧妙地選擇議程，既提供了一個可供有關國家闡述南海政策的選項，也利用議程的合法性和與會人員的地位避免了任何可能的對議程的反對意見，同時還將可能的沖突限制在安理會的范圍內。

通過將其關注的問題嵌入聯合國安理會議題，越南不僅有效引導了國際輿論，而且還影響和塑造了其他行為體的偏好。《憲章》賦予安理會為維持國際和平與安全采取必要行動的權力，所有聯合國成員國已經同意安理會在國際安全問題上有權做出最終的決定。如果越南的立場被安理會合法化，將有更多的國家支持越南。越南在2020年1月9日主席聲明中對和平與安全主題的強調，以及對東盟在應對區域安全中發揮重要作用的肯定，事實上是通過安理會對東盟處理地區問題的方式賦予了更大的合法性。盡管中國反對南海問題的多邊化，但對于越南利用國際機制將其目標嵌入聯合國，并充分展示其行動得到安理會支持的舉動，中國也無法進行有效反對和阻止。而這就是越南利用制度性權力有意塑造的結果。

四關系性權力：以集體行動與借用大國約束他國

越南在兩場會議中分別運用集體行動和借用大國實現了不同的目標。在2020年1月9日的會議上，通過集體行動，越南與其他東盟國家表達了它們的共同關切，并借助越南起草的主席聲明，將越南和東盟的共同利益嵌入安理會。而在1月31日的會議上，越南則主要借助大國的發言，達到了將南海議題帶入安理會的目的。越南與他國的默契配合事實上限制和約束了在南海問題中與越南存在爭端的有關國家。

(一)以集體行動推進東盟共同利益

在2020年1月9日這場以“捍衛《聯合國憲章》以維護國際和平與安全”為題的盛大會議上，越南與東盟國家在發言中互相配合，放大了東盟國家的聲音。

越南事先在寫給聯合國秘書長的概念說明中列出了可供參與者討論的問題，包括“捍衛《憲章》對維護國際和平與安全的重要性”“安全理事會如何發揮在捍衛和加強遵守《憲章》方面的關鍵作用”，以及“會員國、聯合國系統、區域和次區域組織以及安全理事會如何更好地利用《憲章》提供的工具”等。盡管越南設定了討論方向，然而會議上各個國家的發言重點仍各不相同。加之會議召開時正值美國和伊朗關系惡化，許多國家借助這個平臺表達了對美伊矛盾的看法。而東盟國家的發言則顯示出相互協調的特點，它們圍繞越南設定的方向闡述各自的觀點，同時回避了一些國家在發言中提到的當時的熱點問題，使會議方向始終圍繞既定議程而沒有陷入對其他問題的爭論。

在發言中，越南首先表達了其對于《憲章》和國際法的重視，并提出安理會成員國帶頭遵守《憲章》的三點建議：確保大小國家在規劃戰略和實施外交政策時遵守《憲章》和國際法；利用《憲章》工具實現預防沖突及爭端的和平解決；加強區域組織的作用。東盟組織及其他九個成員國全部參加會議并在發言中積極回應了越南的觀點。本文將越南發言中提到的三點建議提煉為“遵守《憲章》和國際法”、“預防沖突與爭端的和平解決”以及“加強區域組織的作用”。通過對東盟九個成員國及東盟組織發言文本進行比照(見表1)，本文發現東盟國家在發言中表現出高度的一致性，形成了東盟的集體聲音。

表1 東盟國家及東盟組織發言對越南建議的回應

為了便于對比，本文隨機抽取來自不同大洲、不同區域組織的國家發言文本，收集他們對越南提出建議的回應作為比照(見表2)。較之于東盟國家的高度一致，其他國家對越南的回應存在較大差異。因此可以推斷，東盟國家能夠做到如此統一的發言，顯然事先進行過立場的協調。

表2 其他國家發言對越南建議的回應

此外，越南注重與同為非常任理事國和東盟成員國的印尼加強溝通，協調行動。印尼駐聯合國代表賈尼(Dian Triansyah Djani)在評價越南時稱：“越南為提升東盟的聲望和形象做出了應有的貢獻……越南與印尼在聯合國安理會有諸多相同觀點，希望在聯合國安理會高舉東盟大旗，向世界表明東盟的立場，促進東盟的核心價值。這有助于聯合國安理會的實質性變化。”越南通過集體行動，不僅將符合自身利益的東盟立場和目標嵌入聯合國，使其具有了合法性，而且增強了越南和東盟的聲音，得到更多國家的關注，從而對其他國家產生了行為和道義上的約束與影響。

(二)借用大國炒作南海議題

不同于2020年1月9日會議著重于強調原則與規范，在1月31日會議上，越南通過巧妙地設置議程，為與會者討論南海問題留出了空間。在有關聯合國和東盟“潛在的合作領域”方面，預防沖突、和平解決爭端(尤其是海上問題)是重點內容。越南搭臺，大國發言，越南借用大國的權威，對與之存在利益沖突的國家施加了壓力。

1.中美博弈背景下的越美關系走近

中美競爭的加劇不僅體現在貿易、科技、防務等領域，也體現在國際機制和國際秩序之爭上。作為最大的國際組織，聯合國也成為中美影響力爭奪的平臺。這種大國競爭態勢事實上增強了非常任理事國的地位，使其處于更加有利的位置，加大了其討價還價的權力。同時，越南與大國關系的深化，也為其借用大國在安理會推進其目標提供了權力資源。

2.在安理會借用大國

2020年1月31日的會議上，發言的國家都主要對加強區域組織與聯合國的合作發表看法。然而在某些國家的發言中，卻針對性地出現了對南海問題的討論。在發言中首先提到海洋問題的是印尼。作為安理會里除越南外的另一個東盟成員國，印尼在南海問題上也有著深切的利益。但印尼僅在談及應對非傳統安全問題時提到東盟用于統籌處理海洋問題的東盟海洋論壇機制，一定程度上保持了對南海問題的相對克制。

然而隨后西方國家的發言則直指南海，德國在談及預防沖突時強調了《聯合國海洋法公約》，并著重指出，“該公約制訂了在海洋中開展一切活動的全面法律框架，包括執行仲裁裁決。”這里的“仲裁裁決”暗指2016年海牙國際仲裁庭的仲裁，德國的發言針對中國的意味明顯。美國代表的發言更是用了極大篇幅指責中國在南海的行動，美國代表稱中國“一再實施破壞穩定的挑釁活動”，認為中國的行動“不符合國際法”，質疑中國“是否有意達成一項行之有效的行為守則”。比利時、法國和英國在發言中也提及了《聯合國海洋法公約》和正在談判的《南海各方行為準則》對區域和平與安全的重要性。

越南作為輪值主席做總結發言時，并未再提到南海問題，而是僅僅強調了會議的主題，即東盟與聯合國加強合作的重要性。越南絲毫不提南海問題與會議上各國紛紛就南海問題發表看法形成了鮮明對比。顯然，越南刻意回避了對南海問題的討論，以避免激怒中國代表。在這場會議中，越南借用大國的表現明顯。越南通過巧妙地設置議程和引導討論方向，為關注南海問題的國家提供了發言平臺和機會。盡管無法觀察越南是否與這些大國私下協調了立場，也無法得知這些國家行動的原因有多大程度來自越南的勸說，且“盡管這些國家有自己的計算，但不可否認，越南發揮了積極的倡導作用”。無論越南是否在其中起決定性作用，它都在客觀上借用了大國的權威。

大國在南海問題上的批評和指責對中國形成了集體壓力，這種集體壓力也約束了中國反對該議程的行動。盡管中國代表在會場上對一些國家的指責做出了精彩的反駁，但中國對于這個議程顯然不滿意。中國代表張軍在發言中強調：“聯合國不是討論南海問題的合適場合，安理會更不應涉及南海問題。”中國不滿的另一個表現是，德國大使在發言中“祝賀”了主席國將此項目列入議程，而中國大使的發言卻絲毫未提及主席國越南，僅僅感謝了古特雷斯和林玉輝的發言。通過不對越南設置該議程表達看法的方式，中國委婉地表達了對越南行為的不滿。

結語

越南不僅利用制度性權力，通過設置議程和執筆文件，極力推進東盟與聯合國之間的合作，有意將南海問題帶入安理會，而且利用關系性權力，通過集體行動和借用大國，將區域利益嵌入安理會文件中，以期提升其訴求的合法性。作為聯合國非常任理事國，越南既放大了其在多邊舞臺的聲音，又加強了對他國的影響力。盡管受到物質實力的限制，但通過充分和巧妙地運用國際機制和關系網絡賦予的權力，越南正在努力朝著符合自身利益的方向影響和塑造著外部環境。

在分析越南的非常任理事國權力行使時，盡管其權力來源是制度和關系，但其實都離不開對大國關系的考量，其試圖影響、塑造、約束或限制的對象也多指向大國。在國際關系的歷史中，中小國家利用大國博弈和局勢不穩對大國施加超出自身實力的影響，從而撼動整個國際格局發生轉變的現象并不少見。在世界權力架構加速分化和重組的背景下，大國應密切關注中小國家在多邊機制中的權力行使新動向。作為負責任的大國，無論是中國還是其他大國，都應當保持高度警醒，管控好分歧，營造良好的溝通氛圍，促進國際組織發揮和平、合作的正面作用。

制度性權力、關系性權力與中小國家多邊外交的邏輯——越南擔任聯合國安理會非常任理事國的權力分析

引 言

一 相關文獻回顧

二 研究框架設計