緬甸憲法與現代民族國家建構*

(緬甸)伍慶祥

引 言

16-19世紀，西方殖民者東來，亞洲絕大部分國家先后淪為西方列強的殖民地。19世紀末20世紀初，亞洲民族主義逐漸萌發和崛起，掀起了反殖民民族獨立運動。二戰后，東南亞各國先后取得獨立，但在建構現代民族國家的過程中，都不同程度地面臨著民族、宗教和意識形態的沖突與挑戰。其中，緬甸是最具代表性的國家之一，迄今為止，這個國家仍未基本完成現代民族國家的建構。

1948年獨立后不久，緬甸即開始陷入大規模內戰和民族沖突。至今70多年來，緬甸內戰仍未能平息。期間，緬甸發生了四次軍事政變，導致國家體制數次發生根本性的轉變，軍人廢除了兩部憲法，制定了兩部憲法。截至目前，緬甸共出臺過三部憲法，分別是1947年出臺的《緬甸聯邦憲法》、1974年出臺的《緬甸社會主義聯邦共和國憲法》以及2008年出臺的現行《緬甸聯邦共和國憲法》。這三部憲法的廢立過程實際上正是緬甸現代民族國家建構的過程，其中存在的問題、沖突與困境是我們理解這一議題的重要視角。

目前，學界對緬甸憲法的研究已有一定的成果。這些成果在理論視角上都遵循了政治憲法學將憲法的政治性作為“中心概念”(1)參見高全喜：《政治憲法學的興起于嬗變》，《交大法學》2010年第1期。或“根本屬性”(2)參見泮偉江：《憲法的社會學啟蒙——論作為政治系統與法律系統結構耦合的憲法》，《華東政法大學學報》2019年第3期。的出發點，但在研究方法上則分為兩種范式。一是將憲法作為分析緬甸政治材料的憲法解釋學范式，如1947年憲法所體現的國家發展戰略(3)祝湘輝：《制度設計與現代化的挫折——試論1947年《緬甸聯邦憲法》與緬甸發展戰略的選擇》，《東南亞研究》2009年第5期。、2008年憲法作為繼續保持軍人干政的策略(4)范宏偉、肖君擁：《緬甸新憲法(2008)與緬甸民主憲政前景》，《太平洋學報》2008年第8期。和“裝飾性掩蓋”(5)Susanne Prager Nyein, “Expanding Military, Shrinking Citizenry and the New Constitution in Burma”, Journal of Contemporary Asia, Vol.39, No.4, 2009，pp.638-648.所提供的法律保護(6)Stewart Manley, “Exploring the Paradox of Limitation Clauses: How Restrictions on Basic Freedoms in the 2008 Myanmar Constitution May Strengthen Human Rights Protections”, Australian Journal of Human Rights, Vol.16, No.1, 2010, pp.155-192.，以及民族國家構建設想(7)劉務：《緬甸2008年憲法框架下的民族國家構建——兼論緬甸的邊防軍改編計劃》，《印度洋經濟體研究》2014年第4期。等。二是將研究的重心從憲法文本轉移到形成憲法的政治規則研究的憲法社會學范式(8)參見喻中：《憲法社會學》，中國人民大學出版社，2016年。，如英日殖民遺產對1947年憲法的影響(9)Maung Maung, Burma’s Constitution, Netherlands: Springer Netherlands, 1961.、1974年憲法與選舉的準備過程(10)Albert D. Moscotti, Burma’s Constitution and Elections of 1974, Singapore: ISEAS Publishing, 1977.、民族問題對1974年憲法的影響(11)Robert H. Taylor, “Burma’s National Unity Problem and the 1974 Constitution”, Contemporary Southeast Asia, Vol.1, No.3, 1979,pp.232-248.、軍人集團的專業化程度對權力分享的影響(12)Aurel Croissant and Jil Kamerling, “Why Do Military Regimes Institutionalize? Constitution-Making and Elections as Political Survival Strategy in Myanmar”, Asian Journal of Political Science, Vol.21, No.2, 2013,pp.105-125.、緬甸制憲過程產生的“社會整合”效果(13)David C. Williams, “Constitutionalism Before Constitutions: Burma’s Struggle to Build a New Order”, Texas Law Review, Vol.87, 2009,pp.1957-1993.、2008年憲法制憲作為軍政府建設“軍國體制”的“先發制人的過程”(14)Melissa Crouch, The Constitution of Myanmar A Contextual Analysis, Oxford: Hart Publishing, 2019; Melissa Crouch, “Pre-emptive Constitution-Making: Authoritarian Constitutionalism and the Military in Myanmar”, Law & Society Review, Vol.54, No.2, 2020,pp.487-515.等。

以上成果為理解緬甸憲法的內容及其背后的政治結構和過程具有一定的意義，但仍有進一步探討的空間。首先，兩種范式都將憲法解讀為制憲者維護自身利益的理性策略和手段，這種簡單的工具性分析忽略了憲法背后建構現代民族國家的宏觀政治過程。其次，以上研究都專注于對某一特定憲法的文本或制憲過程進行分析，這樣的截面研究無法窺見緬甸三部憲法變遷背后的政治思想脈絡。最后，兩種范式對文本和過程的選擇性偏向，難以顯現三部憲法的制憲過程、憲法文本與政治實踐之間的內在邏輯。簡而言之，現有研究成果未能剖析出三部憲法背后所蘊含的緬甸民族國家建構的政治過程與思想變遷。

憲法研究應該是對“政治運行的真實規則”(15)喻中：《憲法社會學》，中國人民大學出版社，2016年，第30頁。的研究，但僅僅指出什么是政治運行的真實規則，還遠遠不夠，這些真實規則是如何產生以及運作的，為此需要結合憲法解釋學與憲法社會學的方法解讀憲法產生的文化結構、情境與標記(earmarking)過程。亞歷山大(Jeffrey C. Alexander)指出，憲法作為“法律之法”，不只是獲取經濟和政治利益的手段，更是社會團結的符號表征，這種文化結構體現在動機、社會關系和制度三個從微觀到中觀再到宏觀的遞進式層面(16)Jeffrey C. Alexander, The Civil Sphere, New York: Oxford University Press, 2006, pp.164, 56-57; Jeffrey C. Alexander, The Meanings of Social Life: A Cultural Sociology， New York: Oxford University Press, 2003, p.121.。而為了對這套文化結構的作用進行細致的探討，需要把互動的“情境作為出發點”，“個體是以往互動情境的積淀，又是每一新情境的組成成分”(17)〈美〉 蘭德爾·柯林斯著，林聚任等譯《互動儀式鏈》，商務印書館，2018年，第32-33頁。。標記是本文對緬甸憲法進行分析的主要工具。擇利澤(Viviana A. Zelizer)在其名著《金錢的社會意義》中創造了這一概念來解釋人們通過對金錢賦予不同的意義和用途，創造出主觀上不同價值的金錢并以此來定義社會關系和情境；標記的過程主要有三種路徑，一是賦予貨幣不同的意義，二是制定或分配貨幣的使用，三是創造或轉換出嶄新的貨幣(18)〈美〉維維安娜·擇利澤著，姚澤林等譯《金錢的社會意義》，華東師范大學出版社，2021年，第49-50頁。。不同的社會情境和社會關系在形塑貨幣，但當人們需要面對微妙或復雜的社會互動時，才會給其中的貨幣貼上不同的標記。而且，人們不僅標記金錢，對所有類型的事物都會進行標記，以此來定義社會關系。擇利澤的標記概念屬于經濟社會學和文化社會學的范疇，通過借鑒社會學的概念，有助于揭示憲法的社會意義及其映射的社會情景和社會關系：制憲者是如何賦予憲法意義，如何為憲法指定用途，如何創造出新的憲法的。

具體到緬甸憲法的案例，正如施米特(Carl Schmitt)所說，憲法是一個國家的“根本規范或根本法”(19)〈德〉卡爾·施米特著，劉鋒譯《憲法學說》，上海人民出版社，2016年，第4頁。，二戰后脫離殖民統治建立的現代民族國家大多都將起草憲法與實施憲政視作建國的當務之急。無論制憲者信奉何種意識形態，屬于哪個政治利益集團，當其開展制憲過程——即為建立一個新的國家而制定一個總體框架時，就必須回應擺脫殖民統治后的民族國家建構的各種挑戰，無論這個回應是否只顧及到某個利益集團或者只是權宜之舉。在這樣的認識下，我們可以將制憲過程理解為民族國家建構過程的縮影，制憲者對民族國家建構的愿景則反映在成文憲法之中。因此，制憲過程以及成文憲法的內容對于研究憲法及民族國家建構都是不可或缺的。

緬甸三部憲法誕生的政治背景、政治目的、過程與面臨的挑戰雖然各不相同，但都試圖對緬甸民族國家建構問題進行回應和解答。這些問題反映在動機、社會關系與制度層面，它們的長期存在和變遷以及政治行動者各自試圖解決的努力，使得情境產生連續的變化，憲法的成文就是不同政治行動者在不同情境下對同樣問題的不同標記。三部憲法的標記，在動機層面，試圖確認民族國家建構最本質的政治追求目標；在社會關系層面，試圖去回答各民族間如何實現和平共處與平等對待；在制度層面，試圖為國家做出最正確的發展道路選擇。

基于這樣的理論思路，本文將以憲法社會學與憲法解釋學為視角，結合過程分析與文本解釋路徑，運用緬甸憲法文本、官方文獻等材料，通過考察緬甸三部憲法誕生的“情境”變化下，制憲者們如何在動機、社會關系和制度三個層面進行政治“標記”，來理解緬甸現代民族國家建構過程中的政治過程和思想變遷脈絡，從而把握緬甸憲法隱含的緬甸政治的本質。

一 對動機的標記

(一)1947年憲法的“獨立自由”標記

1885年，緬甸完全淪為英國殖民地之后，緬甸民族主義者謀求民族獨立的努力就一直沒有停止過。其中，昂山(Aung San)領導的獨立運動影響最大。二戰時期，昂山先與日本人合作，暫時驅離了英國殖民者，后又與同盟國合作趕走日本。戰后，昂山帶領反法西斯人民自由同盟(以下簡稱“同盟”)與英國進行了多次談判，要求獲得國家獨立。

此時昂山需要回答的是獨立后的緬甸將要建成什么樣的民族國家這個問題。昂山領導的同盟是當時緬甸力量最大的政治團體，但是同盟之外依然還有許多與其競爭的政治勢力，如巴莫(Ba Maw)、吳素 (U Saw)領導的勢力，緬共以及少數民族勢力等。這些政治勢力與同盟在許多問題上都有分歧，但都有一個共同的目標，即爭取緬甸獨立。因此，昂山的民族國家建構的首要任務就是以實現“獨立自由”為紐帶團結所有政治勢力。

1947年1月27日，昂山與英國首相克萊門特·艾德禮(Clement Richard Attlee)簽署了“昂山—艾德禮條約”，同意緬族將爭取與其他少數民族共同建國，并承諾盡快舉行建國議會選舉，制定憲法(20)【緬】覺年、丹倫、丁溫：《1945—1948 緬甸政治》，緬甸文化部歷史研究司，2013年，第277頁。本文使用的緬文資料，均為筆者自譯。。但是，昂山的這個成果不僅受到政敵吳素等人的質疑，也受到緬甸民眾和各政治勢力的質疑。為此，昂山回到緬甸后，于1947年2月4日通過廣播向民眾承諾：“有人說我們未能獲得一年內獨立的承諾。一年內能否獲得獨立是我們自己的事……只要我們能在5月或6月舉行建國議會。我們越快做好決定，我們就能越快獲得獨立?！?21)【緬】昂山：《昂山將軍的講話》，文學庫出版社，2017年，第127-129頁。這個“一年內獲得獨立”的目標催促著昂山和同盟盡快與少數民族領袖達成協議，舉行建國議會選舉，并出臺憲法。

為此，昂山于1947年2月12日與撣族、克欽族和欽族領袖簽署了《彬龍協議》，獲得了少數民族與緬族共同爭取獨立的條件。4月9日，建國議會選舉舉行，同盟贏得了90%以上的席位，成為主導建國議會的第一大政治組織。7月19日，在建國議會召開期間，昂山被暗殺身亡，但在建國議會召開之前，他已主導制定了14項憲法起草原則，完成了憲法草案。9月24日，建國議會完成使命，出臺了1947年憲法，吳努(U Nu)被選為臨時總理，并赴英國與艾德禮簽署了“努—艾德禮條約”。根據這項條約，緬甸于1948年1月4日正式獨立。

然而，1947年憲法反映的對“獨立自由”價值的保障，在實踐中反而不僅對同盟內部的團結造成影響，也導致了緬族與少數民族之間的撕裂。同盟內部團結破裂的極端表現就是昂山被刺殺。在這之前，緬甸共產黨已經脫離同盟。建國后，同盟內部的各個政治組織繼續發生分裂，導致軍方于1958年發動不流血政變，接管了權力。國防總司令奈溫(Ne Win)上將組建的看守政府一直執政到1960年，才將權力移交給大選中獲勝的吳努。緬族與少數民族之間的撕裂也在建國之初就已發生，為了獲得自治與自主權(民族邦地位)，克倫族、克倫尼族、孟族、若開族等都在建國后不久與以緬族為主的中央政府發生沖突。1962年，體制內的撣族政治勢力也提出“聯邦訴求”，軍方以國家面臨顛覆危險為由，于3月2日發動政變，推翻同盟政府，成立了革命委員會軍政府。緬甸政治行動者們在追求政治獨立和自由時的政治內耗與民族對立，引發了政治危機，為軍人政權的崛起創造了條件。

緬甸獨立以來的民族矛盾常常被簡單地解釋為英殖民時期“分而治之”的結果，然而這樣的論斷忽略了1947年憲法下緬甸民族問題的動態發展。獨立前，若開族與孟族原本就與緬族聯手爭取獨立；撣族、欽族、克欽族等則是在“彬龍會議”后與緬族達成了統一建國的共識；僅有克倫族對加入緬甸有所抵觸，但也未與緬族發生直接的沖突。而緬共雖然被排除在聯盟之外，但依然是合法政黨。緬甸以1947年憲法建國后，緬共和克倫族才與中央政府發生武裝沖突，原本已與緬族達成共識的孟族、若開族、克欽族與撣族等也都與中央政府發生了武裝斗爭。可見，英殖民時期遺留的“結構性因素”并不會自動產生民族沖突的結果，兩者之間還需要一個“文化過程”，即1947年憲法的標記過程。當然，為了更深入地解釋緬甸民族沖突的問題，除了憲法在動機層面的標記外，還要關注社會關系與制度層面的標記，這是本文后續章節將要繼續討論的話題。

(二)1974年憲法的“社會主義”標記

1962年奈溫第二次發動政變后向全國發布公告，表示“為控制已經陷入極其危險境地的緬甸聯邦，緬甸國防軍接管了政權并進行保護?！?23)【緬】緬甸歷史真相寫作組：《緬甸政治轉型期(1962—1974)》，大學出版社，1993年，第2頁。奈溫所說的“危險境地”，一方面是指同盟及后來的聯邦黨政府對社會主義道路的背離，以及少數民族的獨立訴求對緬甸民族國家建構造成的重大威脅。因此，他的首要任務是建立一個團結且強大的政治組織，以社會主義來統一各民族。但他認為軍人干政并非良好的政治現象，“革命委員會不該一直只由軍人來參與工作。軍人也不能一輩子都統治國家?！?24)【緬】緬甸歷史真相寫作組：《緬甸政治轉型期(1962—1974)》，大學出版社，1993年，第61-62頁。他希望成立一個以社會主義作為意識形態指南的政黨，出臺社會主義憲法，實施一黨專政。

隨后，在奈溫的指示下，革命委員會起草了日后成為緬甸社會主義綱領黨(以下簡稱“綱領黨”)意識形態基礎的《緬甸特色社會主義》。該文表示，緬甸發動獨立戰爭的目的是為了建立社會主義經濟制度，然而無論是同盟還是緬甸共產黨都未能有效地實踐這一制度，提議緬甸應該實施符合國情特色的社會主義道路(25)【緬】緬甸歷史真相寫作組：《緬甸政治轉型期(1962—1974)》，大學出版社，1993年，第67頁。。這篇文章最后以《革命委員會的意識形態宣言 緬甸社會主義綱領》之名于1962年4月30日向全國進行廣播。隨后，奈溫根據這份綱領于7月4日成立了綱領黨。

綱領黨成立之初人數非常有限，是由13名軍方高層組成的“干部黨”和“核心黨”，而到了1972年時已發展到73,369名黨員，其中軍人黨員有42,359名(26)【緬】吳哥哥勒：《緬甸軍治與進退維谷的政治》，丁薩北出版社，2013年，第116頁。。隨著綱領黨完成初步的黨建后，將軍人統治制度化為綱領黨統治的時機也來臨了。1971年6月28日，綱領黨舉行第一次全國代表大會，奈溫在開幕演講中宣布綱領黨今后的三大任務：(1)建立嚴密鞏固的黨；(2)實現各民族團結；(3)制定憲法(27)【緬】緬甸社會主義綱領黨中央組織部：《緬甸聯邦革命委員會主席的政治轉型期歷史性演講3》，印刷與出版公司，1975年，第153頁。。關于制定憲法，奈溫表示：“我們緬甸社會主義綱領黨已經從核心黨發展為人民黨。因此，起草憲法也應該由黨來主導。”(28)【緬】緬甸社會主義綱領黨中央組織部：《緬甸聯邦革命委員會主席的政治轉型期歷史性演講3》，印刷與出版公司，1975年，第169-170頁。1971年9月25日，綱領黨開始了制憲工作， 1974年1月3日頒布了新的憲法。

1974年憲法明確宣布要建立社會主義經濟、民主和社會。這一目標的提出是基于吳努政府未能實現建設社會主義的目標，對此憲法前言特別強調：由于“獨立后的舊憲法的缺陷以及資本家議會制的弊端，封建主、地主、資本家等的影響日益擴大，導致社會主義幾近消失。為從該局勢下獲得解放，建立社會主義，緬甸聯邦革命委員會因應歷史責任而誕生，并制定了緬甸社會主義綱領，成立了緬甸社會主義綱領黨。”1974年憲法前言部分還批評獨立后上臺的吳努政府和執政黨是不合格的社會主義建設者，在他們的統治下緬甸不斷偏離社會主義目標。為了扭轉這種局面，真正的社會主義踐行者綱領黨才“因應歷史責任而誕生”，全體人民要“忠誠地接受緬甸社會主義綱領黨的領導”。而在制憲期間，奈溫根據新憲法的精神已經提前卸下軍職，并在后來根據憲法舉行的1974年選舉中當選為綱領黨政府的總統。在奈溫親身經歷了同盟政府的不斷分裂以及對社會主義實踐的不力后指示起草的1974年憲法，不再將政治行動者的動機標記為“獨立自由”，而是標記為“社會主義”，并且認為實現社會主義理想的目標只能由綱領黨來實現。

(三)2008年憲法的“國家利益”標記

然而，綱領黨的社會主義實踐并未獲得成功，由于多次失敗的經濟政策，導致經濟不斷下滑，民怨累積，最后于1988年8月8日爆發了全國性抗議運動(又稱“8888運動”)，綱領黨政府失去了對國家的控制。在奈溫的指示下，9月18日國防總司令蘇貌(Saw Maung)上將發動政變奪取政權，成立國家恢復秩序委員會，并承諾將在社會穩定后再次舉行大選，還政于民。于是，自“8888運動”中興起的民主領袖昂山素季(Aung San Suu Kyi)與其政治伙伴成立了全國民主聯盟(以下簡稱“民盟”)，成為當時影響最大的政黨。而綱領黨也經過重組，改名為“民族團結黨”。軍方的本意是希望在大選后以民族團結黨的名義繼續執政。然而在1990年5月12日舉行的全國多黨制大選中，昂山素季領導的民盟取得了絕對性勝利，在485個席位中贏得了396席。計劃失敗的軍方拒絕將權力移交給獲勝的民盟，改口要求勝選“代表”在軍政府的領導下召開制憲大會，起草新憲法，國家恢復秩序委員會(后改名為“國家和平與發展委員會”)只會將權力移交給根據新憲法成立的政府(29)【緬】蒙育瓦昂欣：《全國民主聯盟記錄(1988—2010)》，五邊形出版社，2016年，第50頁。。

1992年，軍方在國民制憲大會協調會上定下基調，要求“在政黨利益與國家利益沖突時要以國家利益為主”(30)【緬】蒙育瓦昂欣：《全國民主聯盟記錄(1988—2010)》，五邊形出版社，2016年，第81頁。。這種對政黨利益與國家利益的區分成為此后指導軍人參政的思想基礎。國民制憲大會發布了六大目標：(1)維護聯邦團結；(2)維護民族團結；(3)鞏固主權；(4)促進真實的多黨民主制度；(5)推動公正、自由與公平等三個社會真理；(6)實現軍隊在未來緬甸國家政治中的領導(31)【緬】蒙育瓦昂欣：《全國民主聯盟記錄(1988—2010)》，五邊形出版社，2016年，第86頁。。這六大目標即緬甸國家利益，國家利益與軍人領導被聯系起來。由于民盟的抵制，國民制憲大會被迫中斷。隨后，軍政府將工作重點轉移到意識形態建設工作上，將國家利益進一步具體化為“我們的三大責任”：“保護聯邦不被分裂；保護民族團結不受破壞；保護主權鞏固”(32)自20世紀90年代開始，軍方要求所有的報紙、雜志、期刊、電視臺、影視作品等媒體刊登和播放這個內容，直到2010大選結束后才停止。，成為日后再次啟動制憲工作時的意識形態基礎。

2003年5月30日，昂山素季的車隊在德拜因市遭到大規模暴力襲擊，造成多人死傷，甚至一度危及昂山素季本人的生命安全。德拜因事件發生后，引起了國際社會的強烈反應，美國為此出臺了第一部專門制裁緬甸的獨立法案。

由于此前同盟政府的“無能”導致民族團結崩潰，而軍人退出政治后國家再次面臨嚴重動蕩，改名后的民族團結黨又在大選中失利，再加上20年來與民盟的艱難互動及制憲過程的周折，軍人認為國家建構工作不能完全寄托于政黨，且“黨爭”是動蕩之源。因此，有必要強化超越黨派利益的“國家利益”的觀念，并由軍人來保護“國家利益”。在這個思路下，2008年憲法為政治行動者標記了新的動機，憲法的第一章“國家的基本原則”第六條規定的國家六項原則，就是國民制憲大會提出的六大目標的再現。

在2008年憲法中，政治行動者經歷了從“獨立自由”到“社會主義”再到“國家利益”的動機轉變。將“國家利益”和“政黨利益”區分是丹瑞(Than Shwe)新軍人政府對民族國家建構工作的一個核心標記，通過賦予軍隊參與和領導“國家政治”(即面向全國福祉的政治)的權力，使其政治行動有別于“政黨政治”的黨派斗爭，不僅賦予軍隊參政合法性，更給予了軍隊在緬甸政治中超然的地位。

二 對社會關系的標記

(一)1947年憲法的“自由抉擇”標記

1885年，緬甸完全淪為英國殖民地后，英殖民者對緬甸采取“分而治之”的統治政策，將緬族聚居的內陸平原地區和少數民族聚居的山區區分開來。而且，即便在山區中，也對欽族、克欽族、撣族、克倫尼族、克倫族等地區采取了不同的統治政策。這種殖民政策導致緬族與山區少數民族在民族認同和國家認同上產生了較大差異，這種差異在緬甸民族主義者戰后尋求國家獨立時充分暴露出來，并深刻影響著此后緬甸國內的和平穩定與民族國家建構進程。當1947年憲法標記了實現“獨立自由”的動機后，就需要將這個標記擴展到民族關系之上，即要讓各民族擁有“自由抉擇”的權利。

二戰結束后，英國希望保留山區的殖民統治，僅讓緬族地區獨立；緬族希望緬族地區與山區獲得一體的獨立；而少數民族則意見不一，與緬族同是平原民族的孟族和若開族等基本同意與緬族共同建國，但山區民族卻相對猶豫。這是因為，一方面，歷史上緬族政權就未曾對山區少數民族地區實施過有效的統治；另一方面，英國的殖民政策使得山區少數民族和緬族關系更為疏遠，山區少數民族擔心脫離了英國的殖民統治后只是換來緬族的“殖民”統治。為了打消各民族的顧慮，使他們愿意與緬族共同建立一個統一自主的國家，昂山需要保證各民族關系是平等和自由的。為此，昂山在與撣族、克欽族與欽族等三族土司與山官談判時表示：“緬族不是英國之奴，山區人民也不是英國之奴，另外山區人民也不是緬族之奴?！?35)【緬】昂山：《昂山將軍的講話》，文學庫出版社，2017年，第136-137頁。最終各方達成了同意共同建國的《彬龍協議》，保證少數民族代表擁有參政權。而且，在這場影響深遠的會議上，為了獲得少數民族領袖的信任，昂山還承諾，將會把少數民族要求可自決去留的問題提交到建國議會上討論(36)【緬】色萊連穆：《彬龍承諾》，緬甸民族與發展研究中心，2020年，第ix頁。。

但是，剛在英國殖民和封建制度遺產下獨立建設民族國家的緬甸，其民族身份及領土問題尚未定型，這尤其體現在1947年憲法對國家領土與行政劃分的模糊不清的表述上?？藗惸岬貐^在殖民時期被定性為一個單獨國家，因此1947年憲法第二條在描述國家領土時特地強調緬甸領土包括：“(1)此前不列顛國王通過緬甸總督進行統治的所有領土及(2)包括克倫尼領地在內的緬甸全國組成的緬甸聯邦”(37)在1961年第一修憲法案中，關于緬甸領土的表述增加了兩點內容：1960年10月1日簽署的《緬中兩國邊境劃定條約》中包含的土地；未來若獲得新土地，也須涵蓋在內。，并在第五、六、七條中對撣邦領地、克欽邦領地及克倫尼領地進行了界定。但是，在第九章第三節“克倫邦”第180條關于克倫邦的內容中，憲法又規定克倫尼邦、薩爾溫區及總統特別工作組所確認的周邊地區，如當地居民及全國克倫人愿意，則可合并成立克倫邦。第181條規定，在克倫邦確定之前，該地區暫定為郭都嘞特區。撣邦的勐別地區，經過當地人民同意，也可并入克倫尼邦。第196條則將欽族山區和若開山區定為“欽特區”(38)在緬語里，該“特區”與之后強調特殊的政治形態的各種“特區”不同，是強調具有“民族特征”的區。在緬甸當代法律史上，僅對欽使用過這個名稱。(不是欽邦)。

這種充滿了交叉和不確定性的自由抉擇條款，不僅造成各少數民族之間的領土矛盾，也造成少數民族對緬族的不信任與不滿。雖然1947年憲法為克倫族設立邦提供了可能性，但在獨立前后，克倫族提出為克倫族設立邦的領地要求，中央政府又未給予回應。同時，孟族與若開族的設邦訴求，也未獲得政府的回應。隨著緬族和克倫族之間的矛盾激化，緬甸獨立后第二年即1949年就發生了克倫族的武裝叛亂，克倫族甚至一度攻至當時的首都仰光市郊。隨后，克倫尼族、若開族、孟族等地區也都發生了武裝反叛。吳努政府這才通過1951年的修憲法案第四條設立了未包括克倫尼邦地區的克倫邦，第八條則將克倫尼邦改名為克耶邦。但是否將撣邦的勐別地并入克耶邦，則又懸而未決。孟族和若開族要求成立邦的訴求依然未被采納。少數民族之所以希望獲得民族邦的地位，是因為根據“彬龍精神”，民族邦將獲得自治和自主的權力。根據1947年憲法，緬甸立法機構分為人民院與民族院(39)1947年憲法中的民族院與2008年憲法中的民族院的緬語原詞并不相同，前者強調的是“多民族”之意，后者強調的是國家層面的“國族”之意。，擁有邦地位的民族會在民族院獲得相應的席位數量。

此外，1947年憲法第201、202條根據“彬龍精神”給予了民族邦在10年后可決定脫離聯邦的權力，這使得緬甸聯邦在獨立10年后可能面臨被“解體”的風險。標記為“獨立自由”動機的1947年憲法在處理民族關系時也表現出極大的自由。根據“彬龍精神”，1947年憲法對被認定為民族邦的少數民族給予特殊的政治待遇和特權。但是，當緬族掌握政權之后，以緬族為主體的聯邦政府并不樂見國內有“太多”民族邦出現，除了根據彬龍會議對克欽與撣成立民族邦做出承諾外，對其他少數民族成立民族邦的訴求都持謹慎和保留態度；同時，由于處于自殖民時代轉入建立民族國家的過渡過程，對少數民族的身份、地位與領地的認定也表現出極大的不確定性。而為了回應日益嚴重的民族團結問題，緬甸中央政府在1961年的第三修憲法案中，將緬族信仰的上座部佛教定為國教，試圖以宗教途徑實現民族團結，但此舉反而加深了信仰基督教的克欽、克倫和克耶族與緬族的隔閡和猜疑，民族關系進一步撕裂。

(二)1974年憲法的“淡化民族”標記

吳努于1960年再次上臺后，基于競選諾言進行修憲。其間，撣族提出為了實現真實的聯邦制度，要求將緬族地區也劃為緬邦，與克欽、克倫尼、克倫、欽、孟、若開、撣等七大民族組成八個平等的邦，這一訴求得到了其他少數民族不同程度的響應(41)【緬】色萊連穆：《彬龍承諾》，緬甸民族與發展研究中心，2020年，第87頁。。吳努政府對各民族提出的“聯邦訴求”持開放態度，召開人民議會、國民制憲大會商討“聯邦訴求”問題。與此同時，社會上也出現了反對“聯邦訴求”的聲音，并有“撣族謀求獨立”“聯邦即將崩潰”等謠言出現。1960年3月2日凌晨，軍方以防止聯邦分裂為由發動政變，奪取了政權。政治整合和國家認同是國家建構的兩面，要實現這兩點，關鍵在于公民與國家之間能夠建立“跨越族群分界線”的政治聯系(42)(瑞士)安德烈亞斯·威默著，葉江譯《國家建構——聚合與崩潰》，上海人民出版社，2019年，第1頁。。奈溫認為各民族過于強調民族間的差異，是導致緬甸民族國家建構困難的根源(43)【緬】緬甸社會主義綱領黨中央組織部：《緬甸聯邦革命委員會主席的政治轉型期歷史性演講3》，印刷與出版公司，1975年，第107頁。，因此需要將社會主義的標記擴大到社會關系層面上，以此來淡化民族之間的差異。

奈溫主導制定的1974年憲法在國名上雖然保留了“聯邦”一詞，但卻不愿強調民族聯邦的概念，在回應各民族的建邦訴求的同時，也建立了民族平衡的格局。1974年憲法新設立了克倫邦、欽邦、孟邦和若開邦，保留既有的克欽邦、撣邦和克耶邦，形成了七個民族邦。至于少數民族提出的將緬族聚居的內陸地區也劃分為緬邦的意見，緬甸中央政府通過將緬族地區劃分為七個省來回應，這樣既滿足了少數民族建邦的要求，又以同數量的七個省來平衡民族邦的地位。為了防止任何單一民族對領土劃分等問題提出訴求，憲法第39條規定必須由相關的省邦各方的人民來共同決定，以此杜絕了1947年時少數民族可各自決定其領土劃分的問題，創造了緬族與所有少數民族在領土劃分上的平衡對等，淡化了少數民族身份的政治特權。

此外，1974年憲法在賦予權力方面也刻意淡化民族概念。如憲法第12條規定，國家的立法、行政與司法權由“以農民、工人為基礎，包含各族人民的公民所掌握”。在立法方面，僅設立一個人民議會，不再設人民院與民族院。關于議員的首要條件，憲法第173條a款規定為“真實代表勞動人民的人民代表”，也不再以民族身份來設立議員。而候選人是在綱領黨及其領導的各階層組織和人民協商后，由綱領黨提出。各階層組織是指綱領黨領導的農民、工人、作家、音樂家、戲曲家、電影工作者、畫家與雕塑家等行業和職業組織和團體，沒有任何民族團體和機構。

可見1974年憲法試圖通過強調社會主義價值觀來淡化少數民族的身份認同，以此來解決1947年以來的民族分化問題，其強調的是農民與工人的階層身份以及公民的政治身份，而不再是民族身份。1947年憲法中允許少數民族在緬甸獨立10年后脫離聯邦的權利也被取消。所以，雖然緬甸國名上依然保留“聯邦”之名，但比1947年憲法，具有更加明顯的“單一制”(unitary)特征，雖然設立了七個民族邦，但民族身份與政治權力之間的關系則被淡化了。

(三)2008年憲法的“央地分層”標記

1974年憲法下的緬甸民族問題，依然未獲得解決。1988年，新軍人政府上臺后，也將解決民族問題作為主要工作之一。1989年，從緬共分離出來的佤邦聯合軍、緬甸民族民主同盟軍(果敢)和民族民主同盟軍—撣東軍(勐拉)與軍方簽署了和平協議。1994年，克欽獨立軍與軍方簽署?；饏f議。簽署了和平停火協議的民地武獲得了特區身份，實施自治，緬甸民族問題在20世紀90年代后期多數時間處于和平?；鸬臓顟B。在這一時期，民地武不再謀求“反攻”或擴大領土，而是滿足于在各自地區的“自治”。但是，由停火割據團體、武裝對峙團體與新興團體等形成的勢力格局使得緬甸民族國家建構問題更加復雜化。

因此，2008年憲法在民族權力劃分和行政區域劃分問題上又進行了更復雜的標記?；谠谡蝿訖C上區分國家利益和黨派利益的標記思路，在社會關系上進行了“央地分層”的標記，在擴大民族地方權力的同時，也使各民族之間相互制衡，并保證中央對民族地方的絕對領導。

2008年憲法第九條a款規定，在保持既有的七個民族邦不變的情況下，將七個“省”(District)改名為“大省”(Region)(44)雖然2008年憲法在英、緬兩種語言版本上都做了這樣的改動，但在中文語境中一般依然沿用原來的譯稱“省”。。憲法第56條規定，在實皆省內設立那加族自治區，撣邦內設立德怒族自治區、勃歐族自治區、崩龍族自治區、果敢族自治區與佤族自治省。自治省和自治區以領土面積而定，自治省大于自治區，但在實際的自治和自主權上并無區別。而與果敢和佤一樣由緬甸共產黨分裂出來的勐拉由于不具有特定的民族身份，未被給予自治身份。

不同于1974年憲法雖然對各民族邦的領區進行劃分，但沒有給予實際的自治和自主權，2008年憲法給予了民族邦一定程度的自主權。在2008年憲法中，議會被區分為聯邦議會與省邦議會兩級，聯邦議會由人民院和民族院組成，省邦議會則只有單一議會。人民院議席由軍方代表(25%)以及以城市為單位的代表組成，民族院則由軍人代表(25%)和每個省邦各12席組成，其中，省邦內的自治地方均各占一席。這一點與1947年憲法中基于人口對不同民族邦設定席位數量不同，也和1947年憲法中僅由少數民族代表組成民族院不同，而是對14個省邦都一視同仁，為每個省邦劃定了相同的席位。民族院議席的設定，看似提高了七個民族邦的自主權，但實際上用同樣數目的七個緬族省的議席來制衡和抵消了民族邦的自主權。此外，緬甸總統的產生辦法是，由民族院、人民院選舉產生的議員及兩院的軍人議員，三方各提名一名副總統候選人，再通過聯邦議會全體表決，從中選出總統及兩名副總統。由于民族院的議席中，七個民族邦與七個緬族省數量相同，而以城市為單位產生的人民院議席中，除撣邦由于領區廣大席位最多外，其他六個民族邦的席位都遠遠低于七個緬族省。因此，在這樣的設計下，即便七個民族邦的少數民族政黨贏取了各自邦的所有席位并形成同盟，也無法獲得獨立組閣的權力。省邦議會則以軍人代表(25%)以及省邦內每個城市兩個議席和少數民族議席組成。省邦議會中的少數民族議席是指，在任何一個省邦中，為非該省邦的主體民族，同時也未擁有自治地方，且人口超過全國人口的0.1%的民族所設定的席位，該少數民族議席同時也是該省邦的相關民族事務部長。不過，所有省邦的首席部長都是由總統直接任命，而非省邦議會任命。

1988年新軍人政府上臺后，繼承了吳努政府以佛教民族主義進行社會整合的路徑。但基于1960年將佛教定為國教引發少數民族反彈的經驗，2008年憲法第361條將佛教標記為“具有全國國民信仰人數最多的崇高特征的宗教”，以相對委婉的方式行佛教作為“國教”之實。

2008年憲法對民族關系的標記，與前兩部憲法相比，顯得更加細化和嚴密。它對民族權力進行了精細的劃分，除了1974年設立的七個傳統民族邦外，另外設立了自治地方，設立自治地方時也并不僅僅考慮民族武裝的實際控制，也考慮該民族武裝的民族身份特征。當其民族身份不突出時，即便在實際上實施自治，也不給予民族自治身份。在給予了七個民族邦同等的代表權時，也給予了七個省同樣的代表權，使得少數民族的代表權擴大的同時，緬族的代表權也擴大了，最終使少數民族的代表權被“稀釋”。而且，省邦兩級立法機構都無權自行選出各自的省邦首長。這種標記的背后，反映出2008年憲法在認同少數民族權益的同時，依然保留著緬族對少數民族的影響力。

三 對制度的標記

(一)1947年憲法的“單一制”標記

昂山曾在建國議會前召開的先行籌備大會上表示，緬甸必須采取“聯邦制”(45)【緬】昂山：《昂山將軍的講話》，文學庫出版社，2017年，第237頁。。昂山的判斷來自當時緬甸各民族實力強大且尚未信任緬族的現實格局。雖然建國議會依據昂山的指導原則起草了憲法，但緬族主義者并不完全贊同昂山的“聯邦制構想”，因此，憲法起草委員會在完成憲法起草后表示：“雖然我們都堅信單一制政府的好處，但現實是我們要實行聯邦制”；而且，由于緬族地區在“人口、領土、財政能力、政治覺醒度”等方面都高于邊境地區，因此“不將緬族地區設為邦，而是與中央聯邦政府結合為一體”，并希望未來能從聯邦制改變為單一制(46)【緬】緬甸歷史真相寫作組：《緬甸政治(1958—1962)》，大學出版社，1991年，第375頁。?；谶@樣的構想，1947年憲法雖然以聯邦的形式聯合了各民族地區，但在許多細節上存在明顯的單一制標記。

根據1947年憲法，國會由總統、人民院與民族院組成。人民院議席基于人口比例與選區選舉產生，且議席必須高于民族院議員人數的兩倍。民族院代表的則是少數民族的權力，由撣邦25席、克欽邦12席、欽特區8席、克倫尼邦3席、克倫族24席、其他地區53席組成，共125席。因此，不同民族邦在民族院中的權力地位并不相等。總統是國家的象征，由人民院與民族院聯合召開的議會選舉產生，但是作為聯邦政府首長的總理一職則由人民院單獨提名，民族院無權參與，政府也向人民院負責。

在立法權上，民族院的地位也低于人民院。1947年憲法規定，無論人民院還是民族院通過的法案，都必須獲得對方的同意才能正式通過。當兩院在有關法案上產生分歧時，由總統召開兩院聯合議會進行商討和表決。由于人民院議席數量多于民族院，因此當兩院為分歧進行表決時，人民院占有數量優勢。在立法范圍上，涉及財務的法案也只能由人民院提出，民族院只能提交建議，而不是修改和否決，且人民院可自行決定是否接受民族院的建議。當民族院質疑人民院提交的法案不屬于涉及財務的法案時，則由總統來裁決。

民族院的權力更多地體現在民族邦的立法權上。根據憲法規定，由民族院的相關民族邦議席組成各邦的理事會(47)即邦議會。，實行邦內的立法。邦理事會通過一部邦級法律草案，必須由總統簽署后才能正式出臺。而在邦政府的任命上，由總理與邦理事會商議后，從邦理事會成員中任命一人為邦政府主席，該職務同時也是聯邦政府的相關邦事務部長。雖然邦政府主席從邦理事會中產生，但任命權在總理而不在邦議會手上。此外，總統可不通過與邦政府或邦理事會商議，宣布該邦進入緊急狀態。在財政稅收上，邦內的部分稅金屬于聯邦政府所有，但邦政府無權分享聯邦政府的稅金。

總體而言，1947年憲法披著聯邦的外衣，但核心依然是單一制特征：有少數民族邦，卻沒有緬族邦，緬族政治地位等同于中央；人民院與民族院兩級議會權力不平等；各民族邦在民族院中的議席數量不相等；民族邦的自治權極為有限；聯邦財政分配不公正等。正因為如此，1962年撣族政治集團要求實現“真正的聯邦制”，其中最主要的要求就是將緬族地區設立為與其他少數民族邦地位相等的緬族邦。然而，這個要求觸碰了大緬族主義者中的最強硬派國防軍的敏感神經，從而促使其發動政變，并建立了更加單一制的體制。

(二)1974年憲法的“一黨制”標記

1974年憲法在國家制度上實際上是將1947年憲法未能完全實現的“單一制”推進為“一黨制”。1974年憲法第一章“國家”第一條說明：“緬甸國是勞動人民的主權獨立的社會主義國家。國家名稱為緬甸聯邦社會主義共和國?！钡诙隆霸瓌t”第五、六、七條將國家的目標、經濟制度與組成原則明確為“建設社會主義社會”、“社會主義經濟制度”和“根據社會主義民主組成”?？梢哉f，1974年憲法處處都強調其社會主義立場和特征。由于不滿1947年憲法多黨制的“弊端”，1974年憲法第11條規定：“國家采用一黨制。緬甸社會主義綱領黨是國家唯一的政黨，并領導國家?！?/p>

1974年憲法的基本原則是依據社會主義實行一黨專制。因此，與1947年憲法和2008年憲法不同，其政治結構較為簡單。在進行政治權力分配時，其指導原則是“中央領導下的地方自治制”。1974年憲法只設置了一個人民議會，并將其定性為“全國最高權力機構”。而國家委員會負責根據人民議會所頒布的法律、法律細則與決定對中央政府和地方政府進行指導、監督與協調。國家委員會及中央權力部門向人民議會負責。國家委員會由人民議會代表推選而來，并在其中產生國家委員會主席(總統)、副主席(副總統)及秘書長。中央政府由部長團隊、人民法官團隊、人民檢察官團隊和人民工作糾察團隊組成，均由國家委員會自人民議會代表中選出。國家委員會之下，設有省邦、市、區、村等各級人民委員會。人民議會代表和各級人民委員會成員由選舉產生，其候選人均由綱領黨提名。

由于強調綱領黨對政治的領導，因此1974年憲法在權力分配上是以“黨領導一切”進行的。雖然在權力結構的設立上，立法(人民議會)、行政(國家委員會、部長團隊、人民工作糾察團隊、各級人民委員會)和司法(人民法官團隊、人民檢察官)各自獨立，但除了各級人民委員會之外，所有行政和司法人員同時也必須是人民議會的代表，而人民議會代表和各級人民委員會成員也皆由綱領黨提名，因此表現出立法、行政、司法不分家的“一體化”特征。

(三)2008年憲法的“混合制”標記

1947年憲法的單一制通過1974年憲法的一黨制得到強化，但依然在民族國家建構上表現不佳，軍政府在2008憲法中將國家制度標記為“混合制”，采取了相對溫和、中庸，既照顧到少數民族和民主派的政治訴求，又保證軍人領導的路線，將聯邦、民主和紀律三者混合，形成緬甸特色的“紀律嚴明的民主聯邦制”。2008年憲法在政治結構的設計上更為復雜和完善，特別體現在政府、議會、民族、政黨及軍隊之間的結構設定上，并且為了確保軍人對國家政治的領導，軍人參與了到政治結構的每個領域。

如上文所述，2008年憲法規定無論是聯邦議會的人民院、民族院還是省邦議會，都設定了無需選舉、由國防總司令直接任命25%的軍人代表席位，保證了軍人對國家層面和地方層面立法工作的參與。軍人對國家政治的參與還體現在總統的推選程序上，總統是國家領導人，同時也是政府領導人，總統自聯邦議會中產生。具體而言，由人民院中選舉產生的議員、民族院選舉產生的議員及軍人議員各推選一名副總統候選人，并由聯邦議會對三名副總統候選人投票，根據得票高低分別產生總統、第一副總統及第二副總統，這保證了在民主選舉制度下軍方參與立法權與行政權的合法途徑。

而對于總統的一個特殊規定是，當選為總統及副總統之人，自當選之日起不得從事政黨工作。這個規定切斷了總統與自身政黨之間的聯系，防止任何政黨代表在獲取國家最高權力地位后“權力膨脹”至“無法控制”的局面。同時，內閣中屬于武裝暴力機構的國防部、內政部及邊境事務部也由國防總司令提名，使得國家暴力機構依然全權掌握在軍隊手中。這就使得軍方即便沒有掌握最高行政權力，依然可維持自己對國家政治的領導地位。

2008年憲法第一章“國家基本原則”對軍隊的地位、組成、權力與責任進行了清晰且豐富的規定。如軍方事務軍方自主，國防總司令是所有武裝部隊的最高統帥，而不是國家元首或政府首腦，并且明確了軍方的一個重要職責是守護憲法。此外，還設定了國家國防與安全委員會，由總統、兩名副總統、人民院議長、民族院議長、國防總司令、國防副總司令、國防部部長、外交部部長、內政部部長與邊境事務部部長組成。由于軍方代表占六席，因此國家最高的國防與安全機構也是由軍方掌握話語權，這使得在民主聯邦制下，軍隊依然擁有極高的自主權。

與前兩部憲法相比，2008年憲法的另一個重大改革是，對國家宣布緊急狀態及軍方在緊急狀態下接管政權的行為進行了制度化。憲法第10章“緊急狀態相關規定”寫明：總統在與國家國防與安全委員會商議后可對全國或任何一個省、邦、聯邦直轄區、自治地方等宣布緊急狀態，并將行政、立法、司法權移交國防總司令。緊急狀態為期一年，但國防總司令可依據情況申請延期兩次，每次6個月。緊急狀態結束后，權力應交還總統并在六個月內舉行大選。而在緊急狀態下，行使權力的機構及個人的所有行為，均免于日后追責。軍人在1958年、1962年及1988年的政變都因為缺乏合法性而飽受詬病，2008年憲法則通過“緊急狀態”的規定，為軍人提供了合法“政變”的途徑。

關于憲法修改的條件，2008年憲法也制定了詳盡且嚴格的條件。在第12章“修改憲法”中規定，首先，修憲法案必須獲得聯邦議會20%議員的同意，方能提交至聯邦議會進行討論。對于憲法中的重要條款，必須獲得聯邦議會超過75%的議員同意，并在全民公投上獲得一半以上選民的同意方能進行修改。而對于次要條款，則在獲得聯邦議會超過75%的議員同意后就能修改。這種設計使得任何違反軍人利益的修憲行為在沒有軍人的同意下都不會得到通過。

2008年憲法拋棄了1947年憲法和1974年憲法相對簡單的設計，做了極為復雜的標記。通過設定多黨制大選，部分回應了民主派的訴求；通過設定省邦議會和由人民院、民族院組成的聯邦議會，部分回應了少數民族的聯邦訴求；而軍隊的自主權、各級議會中的軍人議席、軍人對行政權力的參與等則又保證了軍人領導國家政治的訴求。這種混合制體現了對1947年憲法的單一制和1974年憲法的一黨制糾偏的努力。

結 論

通過對緬甸三部憲法產生的政治背景、制憲過程、內容、影響及相互之間聯系的研究，可發現緬甸憲法雖然充滿了權力、利益的分配，但同時也是關鍵政治行動者或集團在不同階段對現代民族國家建構問題的回應。1947年憲法反映的是緬甸在謀求獨立建國之時，面對復雜的黨派政治、民族關系和社會思潮的競爭，試圖爭取最大的社會團結的努力。1974年憲法見證了1947年憲法帶來的社會分裂，是試圖以一體化的方式推進社會主義建設、鞏固社會團結的嘗試。2008年憲法則是總結了前兩部憲法的不足后，面對更為復雜的民族、民主政治格局，以更加精細的方式在民族、政黨和軍人之間尋找權力平衡與制衡，從而維系社會團結的實驗。

三部憲法內含的民族國家建構思想體現在對動機、社會關系和制度的標記上，而一套成熟的民族國家建構思想應在這三個層面體現出一以貫之的遞進關系。1947年憲法的“獨立自由”動機，體現到社會關系中就是“自由抉擇”，然而拓展到制度層面時卻出現了外“聯邦制”而內“單一制”的沖突，可見當時緬甸的民族國家建構思想尚未定型。1974年憲法的“社會主義”動機和制度層面的“一黨制”具有內在的連貫性，但在社會關系層面淡化民族標記的做法，未體現社會主義對民族平等的價值追求，而是大緬族主義的表現。從這個意義上來看，2008年憲法是緬甸迄今最為完善的一套民族國家建構思想，基于“國家利益”的動機發展出央地分層的平衡關系并擴大建立紀律、民主和聯邦的“混合制”。

三部憲法的民族國家建構思想也存在內在的傳承和糾偏的邏輯關系，后者通過審視前者的經驗、去蕪存菁、革故鼎新來完善民族國家建構思想。如在動機層面，1947年憲法以“獨立自由”的動機標記來爭取各民族的團結，卻迎來了獨立后的內戰和政治混亂，因此1974年憲法改以“社會主義”為動機標記，但經濟政策的失敗導致緬甸對社會主義也失去了信念，最終2008憲法將動機從主義之爭中抽離，修改為更具操作性的“國家利益”，試圖在民族國家利益的號召下實現不同主義、不同勢力的團結。在社會關系層面，1947年憲法強調各民族自由抉擇的權利，導致民族矛盾在獨立后不久即激化，因此1974年憲法試圖通過淡化民族的標記來建構統一的民族國家認同，但也沒有成功，最終2008憲法以央地分層的方式使各少數民族勢力和主體民族緬族之間形成一定程度的平衡。而在制度層面，1947年憲法是在聯邦制的外衣下實行的單一制，這種內外不一的制度失敗后，1974年憲法制定了內外一致的、強化版單一制——一黨制，而后來一黨制也失敗后，2008憲法選擇了更具包容性的“混合制”。

緬甸三部憲法的誕生是緬甸政治行動者建構民族國家的三次努力。這些努力既吸取了前人的經驗，也受限于政治行動者自己對民族國家建構和當時政治格局的理解。1947年憲法和1974年憲法都未能通過歷史的考驗而維護緬甸社會的團結，2008年憲法在實施了10多年后，2021年緬甸再次發生軍事政變。2008年憲法是否能夠繼續維持緬甸社會的團結，緬甸現代民族國家建構何時才能找到適合的方案，還有待觀察。