完善政府突發事件應急管理和處置工作的對策建議

池英花 閆麗彬（中國應急管理學會法律專業委員會委員、北京市易和律師事務所律師）

新冠肺炎疫情對我國突發事件應急管理和處置工作是一次大考。在取得重大戰略成果的同時，也要清醒地看到在疫情防控過程中暴露出的一些問題。一是現有的應急機制體系還有缺失和短板。體系覆蓋面還不夠，有些措施缺失，有些措施不到位，還有一些在實際工作中缺乏可操作性。二是在具體落實應急措施時，工作能力有所欠缺。由于機制不健全，缺乏統籌實施方案、應急狀態容錯糾錯機制具體安排，干部不作為、怕作為。有的是缺乏大局意識和法律意識，有的是啟而不動、執行不力，還有的是只知僵化執行、沒有區別對待，導致出現很多反彈和遺留問題。三是在信息發布和輿論引導方面存有漏洞。特別是在應急響應工作啟動初期，存在信息發布不及時、社會上出現一些謠言和質疑聲音等不利于應急工作順利開展的情況。

本文擬針對疫情防控工作中出現的問題提出一些思考和建議，推動突發事件特別是突發公共衛生事件防控體系制度機制建立、完善和落實，完善應急治理體系，提升應急治理能力，進而推進國家治理體系和治理能力現代化進程。

一、增強應對突發事件的法治意識，全面依法履行職責

（一）精準掌握和科學運用法律基本原則，全面履行政府社會管理和公共服務職能

突發事件應對既是政府的社會管理和公共服務職能，也是法治政府、效能政府、陽光政府的整體檢驗。在應對工作中能否做到統一指揮、組織到位、反應靈敏、協調有序、信息暢通、運轉高效，黨的絕對領導和高度的法治意識起到至關重要的作用。廣大黨政領導干部在應對突發事件個案時還應該理解和運用法律尤其行政法的基本原則，準確掌握行政應急性原則，同時合理把控其運用在合法性原則、比例原則、正當程序原則等行政法基本原則之間度的問題。正如習近平總書記在主持中央全面依法治國委員會第三次會議時所強調，各級黨委和政府要全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發事件中推進法治政府建設，提高依法執政、依法行政水平。

（二）重視行政能力轉化和行政手段應用的法治化和規范化

在啟動和執行應急機制中，做到快速反應、協同應對的同時，要關注應急狀態下必要的行政行為法治化、規范化程度，準確界分職責權限，合理運用行政手段，準確適用行政指導、一般行政措施、行政強制措施、行政強制執行，注意啟用不同行政行為的法律適用、范圍邊界和程序問題等。各地方各部門在啟動應急機制后，吸納法律專業人士參加，以最高效便捷的路徑就各種具體落實措施征求法律意見，確保不違法。

（三）系統理解和掌握法治意識要素

突發事件應對工作中，尤其領導者應該具有如下法治意識：（1）合法意識，即應對工作首先要符合法律理性和一般準則，確保應對工作開展符合法律法規規定；（2）規則意識，即各項決策管理和處置行為應遵循規律指引、客觀邏輯，進行有效控制，不能濫用和偏離；（3）理性意識，即無論決策者還是執行者都應有行政主體的客觀認知，重視法律；（4）應急意識，即突發事件發生后處置對國家安全、公共利益的考量，特事特辦、急事急辦方式以及對主要矛盾的把控；（5）權利-權力意識，即明確權力來源于權利，權力尊重權利，在應急狀態下公權力與私權利的邊界以及為公共利益讓渡和選擇的必要性和尺度；（6）權責意識，即權力和責任的法定性、有權必有責的對應性、遵循權責規定的必要性；（7）契約意識，即在應急狀態的契約關系中契約自由的主要特征，權力的控制性介入和中立狀態。政府在突發事件應對決策、預案和方案設計制定、實施具體措施以及監督指導過程中，要理解和貫穿這些基本的法治意識，準確部署、實施和推動依法防控工作。

二、完善突發事件應對立法體系，厘清、評估應急政策和具體法律行為

（一）完善突發事件應對立法體系

本次疫情應對依據的主要法律法規規章有《突發事件應對法》《傳染病防治法》《傳染病防治法實施辦法》《突發公共衛生事件應急條例》等。在總結本次疫情防控經驗基礎上，建議制定《突發事件應對法實施條例》，修改其他相關法律法規，細化應急應對實操機制設計、統籌和一體化管理制度、具體落實措施和流程、職責分工和聯動機制、考核標準和責任追究等，推動法律法規切實執行落實和有效解決突發事件應急管理和處置中實操的合理性和行政效率等問題。

（二）從理論和立法上進一步界定應急相關行政行為

建議從理論和立法實踐上進一步界定和規范突發事件應對中一些具體行政行為。如明確規范和細化行政征用、停產停業措施、隔離措施、強制隔離等應急相關行政行為的屬性界定、邊界劃分、適用條件、主體職權和執行程序等。考慮在立法層面設立在突發事件應急管理和處置中行政行為的必要性判定、類型沖突處理、執行的統籌協調等制度及落實規范、行為路徑指引。

（三）進行應急政策評估和恢復階段立法和制度安排測評

針對傳染病疫情等突發事件引發的后續相關后果，對社會主體造成的影響相關問題，提出進一步完善恢復重建階段的一些制度安排和立法規范。比如組織法律專業人士對受影響的行業組織、民營企業在恢復重建過程中的扶持性政府立法及政策安排進行論證和設計；建立應急立法和政策評估機制，開展應對過程中應急性立法和政策制定及執行的合法性、合理性評估，提出優化建議和具體制度、機制設計等。

三、完善應急預案制定機制，統籌組織協調管理

（一）及時調整更新突發事件應急預案

如果說應對突發事件應是一場戰役，那么應急預案就是指揮中心系統。精準定位、有條不紊、運籌帷幄是決勝的關鍵。目前，全國突發公共事件應急預案體系包括：國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業單位應急預案、舉辦大型會展和文化體育等重大活動應急預案等。其中，地方應急預案包括：省級政府總體應急預案、專項應急預案和部門應急預案；各市（地）、縣（市）政府應急預案、基層政權組織應急預案。

概觀目前預案體系，如《國家突發公共事件總體應急預案》《國家突發公共衛生事件應急預案》《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》等大部分為2006年前后制定，距今十余年之久，而這期間國家治理體系建設、社會經濟、信息技術、國際環境等都發生著巨大的變化，既有預案如不能適應新形勢、新需求，將直接影響突發事件應對的整體效果。因此，預案的動態調整、評估評價、預警機制完善和風險測評分析等工作應進行常態化設計，以適應跨區域、跨領域、跨媒介、跨時空的應急管理需求。

（二）優化各級各類預案制定，完善整體設計

目前，我國雖有相對健全的應急預案體系，但預案之間的協調統籌系統不夠細化，實操中相互沖突推諉。另外，同一地區各級政府預案直至基層組織預案缺乏自上而下的貫穿機制，社區聯動機制不夠科學、細致、有序。預案機制中主體責任、協調責任、監督責任不夠清晰，這也是引發臨陣分工混亂、不作為、亂作為現象頻出的原因。

因此，在龐大復雜的預案體系中，預案制定和執行必須做到職責配置科學合法、權限劃分清晰，同時協調國家與地方、地方之間、整體與局部、一般與專項的關系，保障各層級、各方面及時反應，協同推進。這就要求各類預案需要有上位的統籌設計和布局指導。建立信息共享和溝通機制，根據實際情況變化補充、調整和完善，保持預案體系整體協調和能夠一以貫之的狀態。

四、增強應急管理和處置系統的標準化、一體化和靈敏性，提升實戰能力

（一）完善應急預案制定制度和工作機制

1.設計和推行全國通用的標準化預案編制法律指南和專業技術指南，避免矛盾沖突，保障實施效率和精準。

2.做好制定應急預案定期調整完善工作計劃、設立預案調整預警機制等具體工作。

3.制作預案的實操工作指引，明確各部門職責分工、內部責任分配、協調聯動機制、考核評價、工作流程。

（二）健全一體化應急管理和處置制度和工作機制

1.設計和推行各級政府、各專項領域、各類企業、各基層組織建立健全應急管理制度體系和處置規程體系的示范標準，確定制度體系、工作機制主要內容等。制度體系應包括：突發事件應急管理組織體系架構、預案和預警工作制度、應急演練管理辦法、組織協調工作機制（應急管理和處置工作協調聯動具體安排）、信息與輿情管理制度、評估評價制度、考核和追責制度等。

2.制定按突發事件分類、管理分級的應急管理和處置工作流程體系圖，細化各類突發事件應急管理和處置分工、執行機制和實施程序、操作流程。

3.細化預案執行和應急處置中的協調工作機制和組織分工、推進流程等，明確執行中統籌協調、調度、矛盾或交叉問題處理等的主體、權限和程序。

4.編訂各領域、各地各級應急管理工作指南和制定應急處置工作指導規程，進行系統化、操作型、可視化指引。

（三）注重評估評價和監督機制設計和建設

1.制定應急預案評估工作機制、工作流程、評估結果應用方式。

2.建立各類突發事件應急預案、應急處置評價指標體系，明確監督指導主體及其職權，定期督導、評價考核。

3.每次突發事件后及時組織進行相應預案適應性效能性分析評估和修復優化具體工作。

以應急處置中信息報告機制為例圖示

4.完善事件調查評估機制。細化主體、程序、工作機制、結果應用機制等，對突發事件的起因、性質、影響、處置中的問題、責任、經驗教訓和恢復重建中的征用補償和返還、心理建設等具體工作進行調查評估，提出后續處理意見及預案優化建議，為預案調整提供依據。

以恢復重建階段調查與評估調查報告為例圖示

五、建立健全信息發布與輿論引導機制體系，提升輿情管理和處理能力

（一）完善突發事件信息審查機制

確立審查發布制度，優化審查發布系統，規范審查發布流程，明確審查發布責任。特別要明確內部分工和職權劃分，信息搜集人、信息傳遞人、審核負責人、對外發布人等職責均應明確。

信息收集、制作和發布部門都要進行嚴格審查，確保信息客觀、準確、專業、合法。特別是數字等關鍵信息一定要精準、科學，經得起推敲和歷史考驗。現階段無法明確的信息要實事求是注明，不能有誤導。

做到公開主體、內容、程序、渠道全面合法。公開機關、對外發布人、發布內容、發布媒介等，既要符合法律法規實體和程序上的規定，也要符合內部分工和職權劃分要求。公布內容涉及到單位和個人信息時，要根據《政府信息公開條例》和《中華人民共和國統計法》等規定，對涉及商業秘密和個人隱私的信息進行技術處理。

（二）明確突發事件信息發布機制

完善發言人制度。政府官員具有一定的職權代表性，在重大突發事件中，政府官員的聲音會被社會重點關注。有條件的政府應該設立和完善專職新聞發言人制度，要求發言人在發言前應履行相應程序、做好充分準備、熟知事件情況，精準得當發言。沒有條件的基層政府，應當指定專人負責對外表態發布信息。

完善信息通報與共享機制。在應急預案和應急管理制度中完善信息采集、報送傳遞、共享的路徑流程和責任機制，明確信息采集對象、內容、報送時間、各環節單位和工作人員責任，保障信息通報和共享的及時暢通。主管部門建立突發事件信息平臺，統一進行信息管理與利用，利用大數據最大程度地提高政府各部門聯合應對突發事件的效率與水平。

構建信息發布平臺網絡。當前，信息傳遞平臺種類多、數量多，為保障向公眾第一時間傳遞政府信息，并及時引導好輿論，建議構建多渠道信息發布平臺體系。不僅要用好官網、公報、報刊、廣播、電視等傳統媒體進行公布，還要充分認識到新媒體、自媒體的傳播能量，用好官方微信公眾號、微博，甚至可以考慮主動向流量高、口碑好的網絡自媒體提供材料，發動協助轉載。

（三）完善突發事件輿情管理和處理機制

在重大突發事件中，謠言的傳播可能引發公眾恐慌，嚴重影響信息公開效果。因此，依法及時遏制謠言、澄清真相是信息公開和引導輿論的重點工作。建議設專人負責關注涉及本轄區的謠言。及時核查發布內容、發布者、傳播渠道、受眾、有何影響等要素。有關部門及時依法調查并嚴厲處置造謠者。查明事實后第一時間通過各種渠道進行辟謠，不斷提高辟謠效率和能力。更關鍵的是，及時發布正面信息，積極引導社會輿論。

（四）完善突發事件信息和輿情管理考核和責任追究機制

對不作為亂作為堅決嚴肅追責。通過制定考核指標、定期和動態考核評價機制，進行突發事件信息發布和輿情管理工作測評，及時發現問題，及時追究相關人員責任。

六、培育社會應急文化和應對能力，統籌精細化治理

（一）加強全社會統籌制度機制建設，補齊組織網絡

應急響應涉及領域廣、部門多、群體眾，必須加強統籌協調，黨委與政府、政府部門之間、政府與社會、社會主體之間，橫向、縱向都應該保持緊密聯系。在應急響應過程中，充分考慮維護社會穩定大局，做好應急，有利于維穩，做好維穩，也有利于集中精力做好應急。

（二）充分發揮黨領導下的基層自治組織效能，保障應急機制落到實處

突發事件，尤其公共衛生、自然災害類事件的應對基礎和關鍵在基層。各地應全面落實黨的十九大精神，建立健全城鄉社區自治、法治、德治結合的治理制度體系，充分發揮村規民約、市民公約的作用，引導城鄉社區居民合理認知、依法應對。

將突發事件應對制度機制融入自治章程和治理制度體系之中，逐漸養成為農村和城市社區居民行為習慣。以城鄉社區治理帶動基層應急治理，推動常態化、制度化應急治理體系建設，完善、提升整個應急組織體系的實戰能力。

（三）強化各類社會主體突發事件應對意識，依法健全應急管理和處置制度機制，實現社會統籌管理

引導社會主體健全符合法律規定和全國、各地方、各領域整體要求的突發事件應對制度和機制體系。同時，在充分調研、分析、實踐基礎上，設計制作各類社會主體、各級政府依法應對自然災害、事故災害、公共衛生事件、社會安全事件四類突發事件分類工作指引，明確應對路徑、法律規范、要點、操作規程、工作流程、工作機制、法律責任等，在具體事件發生時結合實際及時調整更新細化，最大限度落實和提高突發事件應對法律法規和預案的實用性。逐步養成全社會應急意識和執行應急舉措的法律意識，提高突發事件應對參與意識及公眾自救、互救和應對各類突發公共事件的綜合能力。

（四）在全社會確立科學精準、依法應對意識，逐步形成情理法融通、日趨成熟的應急文化氛圍

加強教育和認知培養，建立各類突發事件應對社會教育體系，引入法律專業人士和專業方式、路徑，強化應急措施和相關法律知識日常教育、培訓，保證受眾的個性化設計和形式的多樣性。

在全社會逐步養成合法、科學的應急意識，弘揚中國傳統文化精神，在大災大難面前，在應急響應中，準確定位個人利益、集體利益、國家利益、全球利益，合情、合理、合法面對和處理突發事件應對中的各類關系、問題。倡導應急文化，調動全民應對，明確特殊主體責任和使命。