基于雙因素模型的城市公共安全治理績(jī)效及其提升策略*

邵志國(guó) 李夢(mèng)笛 于德湖

(1.青島理工大學(xué)管理工程學(xué)院， 266525， 青島； 2.青島理工大學(xué)土木工程學(xué)院， 266525， 青島；3.同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化智庫(kù)， 200092， 上海∥第一作者， 講師)

0 引言

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各類發(fā)展要素向城市集聚，增加了城市潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)[1]。2014年12月31日，上海外灘踩踏事故造成36人死亡， 49人受傷。2018年10月28日，重慶公交車墜江事件造成15人死亡。2019年12月1日，廣州地鐵11號(hào)線沙河站發(fā)生坍塌事故，造成3人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失約2 004.7萬(wàn)元。2020年，新型冠狀病毒肺炎疫情使城市處于停滯狀態(tài)，大部分公司被迫停止運(yùn)行，工人失業(yè)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)也受到巨大打擊，并造成大量人員死亡。截止2020年4月，全國(guó)因新冠肺炎已累計(jì)有4 851人死亡，經(jīng)濟(jì)損失約2萬(wàn)億人民幣。城市公共安全事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、安全和可持續(xù)發(fā)展。城市公共安全的治理受到國(guó)家高度重視。

2003年SARS(嚴(yán)重急性呼吸道綜合癥)病毒爆發(fā)，使我國(guó)開(kāi)啟了城市公共安全領(lǐng)域的研究。通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)以“城市公共安全”為主題進(jìn)行中文文獻(xiàn)搜索，了解其相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量及變化趨勢(shì)，如圖1所示。由圖1可見(jiàn)，SARS事件之后，我國(guó)學(xué)者對(duì)城市公共安全的研究呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

圖1 中國(guó)知網(wǎng)中以“城市公共安全”為主題的文獻(xiàn)數(shù)量Fig.1 Number of reference on CNKI in the theme of ′urban public safety′

文獻(xiàn)[2]對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行大量研究，構(gòu)建了城市公共安全治理績(jī)效的理論模型，并提出城市公共安全治理績(jī)效的提升策略。文獻(xiàn)[3]針對(duì)城市突發(fā)事件下醫(yī)院業(yè)務(wù)中斷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面分析，構(gòu)建了醫(yī)院業(yè)務(wù)中斷風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架，為醫(yī)院實(shí)現(xiàn)良好的業(yè)務(wù)持續(xù)管理提供指導(dǎo)。文獻(xiàn)[4]對(duì)城市安全治理中參與者的行為進(jìn)行分析，構(gòu)建公眾參與下的城市安全治理理論模型，并提出改進(jìn)策略。文獻(xiàn)[5]提出地鐵隧道坍塌事故的致災(zāi)因子可分為誘發(fā)性致災(zāi)因子和促發(fā)性致災(zāi)因子，這兩種致災(zāi)因子相互作用，導(dǎo)致事故發(fā)生。目前，我國(guó)雖有學(xué)者從這兩種致災(zāi)因子分析城市公共安全事件并將城市公共安全治理績(jī)效的視角嵌到城市公共安全治理的研究中，但對(duì)如何提升并持續(xù)改進(jìn)城市公共安全治理績(jī)效，學(xué)者尚未提出有效的方案。因此，本文將從“雙因素理論”出發(fā)，結(jié)合城市公共安全事件發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理及理論框架，對(duì)城市公共安全事件發(fā)生的原因進(jìn)行全面分析，并提出提高城市公共安全治理績(jī)效的策略。

1 城市公共安全治理績(jī)效

城市公共安全治理績(jī)效是多元主體在某種社會(huì)活動(dòng)中行為、過(guò)程、結(jié)果的反映，目的是消除社會(huì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)[6]。城市公共安全治理績(jī)效反映了城市安全狀況和公共安全治理的水平。就城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)而言，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生造成的損失，有助于提高城市公共安全治理績(jī)效。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的載體和形態(tài)各異，但引發(fā)每種城市公共安全事故的因素均可歸因于源發(fā)性因素(源發(fā)性因素指事件或事故爆發(fā)的直接因素，因事故類型差異而各異)和促發(fā)性因素(促發(fā)性因素指在源發(fā)性因素的基礎(chǔ)上，進(jìn)行一系列行為活動(dòng)而誘發(fā)事故的發(fā)生)，該產(chǎn)生機(jī)制簡(jiǎn)稱為“雙因素模型”[3]。城市公共安全事件均是這兩種因素相互作用的結(jié)果。同時(shí)，這兩種因素也是城市公共安全治理績(jī)效提升的突破點(diǎn)。城市公共安全事故致因模型，如圖2所示。這兩種因素相互作用形成一種合力，該合力是否會(huì)引發(fā)安全事故，取決于城市公共安全的治理能力與風(fēng)險(xiǎn)的破壞能力之間的動(dòng)態(tài)平衡。因此，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)這兩種因素及城市公共安全治理績(jī)效的理論邏輯，有助于提高城市公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

注：城市韌性指城市系統(tǒng)面對(duì)未來(lái)不可預(yù)測(cè)、不確定的沖擊時(shí)的應(yīng)對(duì)能力。圖2 城市公共安全事故致因模型Fig.2 Causal model of urban public safety accidents

1.1 城市公共安全治理績(jī)效的理論邏輯

目前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界并未對(duì)城市公共安全績(jī)效的概念作出明確的界定。為便于理解，本文將從風(fēng)險(xiǎn)的視角審視城市公共安全治理。城市公共安全治理績(jī)效的理論邏輯如圖3所示。

圖3 城市公共安全治理績(jī)效的理論邏輯Fig.3 Theoretical logic of urban public safety governance performance

1.2 城市公共安全治理績(jī)效關(guān)系模型

城市公共安全事故發(fā)生后的應(yīng)急處置及風(fēng)險(xiǎn)源頭治理得當(dāng)，可提高城市公共安全的治理績(jī)效[7]。為提高城市公共安全治理能力，加強(qiáng)城市公共安全治理績(jī)效，理清城市公共事件發(fā)生的內(nèi)在關(guān)系，本文將城市公共安全事件的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)理相結(jié)合，繪制城市公共安全事件發(fā)生機(jī)制與治理機(jī)制之間的關(guān)系圖，如圖4所示。

圖4 城市公共安全事件發(fā)生機(jī)制與治理機(jī)制之間的關(guān)系Fig.4 Relationship between the occurrence mechanism and treatment mechanism of urban public security incidents

2 城市軌道交通項(xiàng)目施工事故案例分析

本文以2019年發(fā)生的青島地鐵4號(hào)線靜港路站至沙子口站區(qū)間(以下簡(jiǎn)稱“靜沙區(qū)間”)隧道施工“5·27” 較大涌水突泥災(zāi)害(以下簡(jiǎn)為“‘5·27’事故”)為例，進(jìn)一步闡述城市公共安全事件的發(fā)生與治理機(jī)理。

青島地鐵4號(hào)線為主城區(qū)東西向的骨干線，其工程地質(zhì)、水文地質(zhì)條件及周邊環(huán)境復(fù)雜。施工涉及多種施工方法，安全風(fēng)險(xiǎn)較大。“5·27”事故發(fā)生于該線靜沙區(qū)間的施工過(guò)程中。

2.1 事故過(guò)程

2019年5月27日15∶00，靜沙區(qū)間隧道完成拱架混凝土噴射。15∶30，技術(shù)員巡視發(fā)現(xiàn)支護(hù)前方及掌子面局部滲水、掉塊，并報(bào)告相關(guān)負(fù)責(zé)人。相關(guān)負(fù)責(zé)人接到報(bào)告后立即趕往現(xiàn)場(chǎng)查看，并組織工人采用常規(guī)處置方式進(jìn)行處理。17∶30左右，此事處理完畢，5名管理人員先后離開(kāi)，7名施工人員清理現(xiàn)場(chǎng)工具，準(zhǔn)備撤離。17∶40左右，3名管理人員已返回地面，1名管理人員走到橫通道位置，此時(shí)，突然出現(xiàn)涌水突泥，掌子面瞬間沖垮。掌子面附近7名人員和距離掌子面約30 m的1名管理員受到泥水沖擊，其中3人幸免于難，5人死亡。

2.2 事故原因分析

該事故致使5人死亡，社會(huì)影響極大。若追溯事故本源，發(fā)現(xiàn)該事故并非無(wú)法避免。在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生初期，如果能將一些可控風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽時(shí)期，或使其始終保持在可控范圍內(nèi)，災(zāi)難則可避免。基于雙因素模型，本文將該事故的原因歸納為7個(gè)方面，形成該事故致因魚(yú)刺圖，如圖5所示。

圖5 青島地鐵4號(hào)線“5·27”事故致因魚(yú)刺圖Fig.5 Fishbone diagram of Qingdao Metro Line 4 ′5.27′ accident causes

2.2.1 源發(fā)性因素分析

該事故的源發(fā)性因素為當(dāng)?shù)氐乃牡刭|(zhì)條件。事故發(fā)生后經(jīng)綜合分析，其原因?yàn)槭掳l(fā)段凝灰?guī)r受地下水滲流侵蝕與承壓性增加，隔水層缺失致使凝灰?guī)r軟化、承載力下降。隨著隧道開(kāi)挖，水壓力不斷增加，掌子面上方和前方圍巖的承載力達(dá)到極限狀態(tài)而突然垮塌，造成大規(guī)模、高流動(dòng)性涌水突泥災(zāi)害事故。同時(shí)，此區(qū)間工程地質(zhì)條件及水文地質(zhì)條件復(fù)雜，水體規(guī)模大、難探明、水力聯(lián)系強(qiáng)。事發(fā)時(shí)掌子面已封閉完成，瞬間發(fā)生坍塌并涌水突泥，沒(méi)有明顯的事故征兆，這超出了隧道施工災(zāi)害預(yù)判的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，沒(méi)有可供參考的、類似的事故處理措施。涌水突泥過(guò)程中泥漿涌出的初始速度大(最大速度達(dá)20.885 m/s)，沖擊壓力大(達(dá)0.53 MPa)，11 s內(nèi)便抵達(dá)橫通道位置，且泥沙、泥漿測(cè)算總量達(dá)到了6 924 m3。常規(guī)的應(yīng)急預(yù)案無(wú)法應(yīng)對(duì)這種大規(guī)模的突發(fā)事件，現(xiàn)場(chǎng)人員應(yīng)急反應(yīng)時(shí)間不足，導(dǎo)致逃生困難。

2.2.2 促發(fā)性因素分析

此事故的促發(fā)性因素為人，即各單位的參建者。事故發(fā)生后，政府組織各相關(guān)部門(mén)對(duì)該事件進(jìn)行了調(diào)查，在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)相關(guān)單位落實(shí)安全生產(chǎn)法律法規(guī)方面存在不足，均不同程度存在安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)的情況。

1) 總包單位。施工現(xiàn)場(chǎng)視頻監(jiān)控系統(tǒng)及上、下豎井的門(mén)禁系統(tǒng)損壞，使得事故發(fā)生時(shí)無(wú)法獲取監(jiān)控資料和無(wú)法準(zhǔn)確掌握隧道內(nèi)的實(shí)際人數(shù)；項(xiàng)目總工因病多次請(qǐng)假，技術(shù)文件由副總工代替簽字，總包單位未將此事及時(shí)上報(bào)公司；此外，總包單位未組織勞務(wù)單位的施工人員進(jìn)行安全培訓(xùn)教育，未嚴(yán)格落實(shí)三級(jí)安全教育制度。

2) 勞務(wù)單位。在項(xiàng)目開(kāi)工前，勞務(wù)單位未按規(guī)定建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制和隱患排查治理等相關(guān)規(guī)章制度。

3) 監(jiān)理單位。監(jiān)理單位未對(duì)總包單位監(jiān)控系統(tǒng)、門(mén)禁系統(tǒng)損壞的問(wèn)題及時(shí)督促整改，未對(duì)項(xiàng)目總工生病請(qǐng)假的問(wèn)題提出管理要求，未督促施工單位嚴(yán)格落實(shí)三級(jí)安全教育培訓(xùn)。同時(shí)，監(jiān)理記錄、日志中對(duì)工程進(jìn)度的記錄不一致。

4) 管理單位。管理單位對(duì)項(xiàng)目部管理不到位，未及時(shí)發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目部管理中存在的問(wèn)題并督促其整改，以及及時(shí)更換項(xiàng)目部技術(shù)負(fù)責(zé)人。

5) 建設(shè)單位。建設(shè)單位對(duì)參建單位監(jiān)督檢查不到位，未及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工單位和監(jiān)理單位存在的管理問(wèn)題并督促其整改。

6) 主管單位和組織實(shí)施單位。主管單位和組織實(shí)施單位對(duì)青島地鐵建設(shè)過(guò)程中可能存在的復(fù)雜地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判不足，對(duì)各線路公司履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)監(jiān)督檢查不足。

2.3 該事故造成的影響

該事故造成5人死亡，3人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失約785萬(wàn)元。此外，該事故發(fā)生后，網(wǎng)民對(duì)事故背后的違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行廣泛討論。其中，早期媒體披露的關(guān)于青島地鐵曾因安全隱患而被處罰，以及青島地鐵4號(hào)線曾舉行過(guò)防坍塌搶險(xiǎn)實(shí)戰(zhàn)演練等事實(shí)，成為了網(wǎng)民廣泛談?wù)摰膬?nèi)容。由于相關(guān)單位未及時(shí)回應(yīng)事件真相，導(dǎo)致一些別有用心的網(wǎng)民歪曲事實(shí)，極力把事件向極端方面誤導(dǎo)[2]，這加重了市民的恐懼與不安，加劇了城市公共安全危機(jī)。

3 城市公共安全治理績(jī)效提升策略

城市公共安全事故致災(zāi)因子多樣，其具體治理策略各有不同，但每種安全事故的發(fā)生均可概括為源發(fā)性因素與促發(fā)性因素相互作用引起的。因此，本文從這兩種因素出發(fā)，通過(guò)改善促發(fā)性因素來(lái)抑制源發(fā)性因素的產(chǎn)生，并以人的行為為研究重點(diǎn)，提出多種適合城市公共安全事件治理的策略。

1) 增強(qiáng)科技創(chuàng)新，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。科技創(chuàng)新在應(yīng)對(duì)各種突如其來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮著極其重要的作用。各企業(yè)要加強(qiáng)科研基金的投入，總結(jié)事故經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，預(yù)測(cè)未知事件的發(fā)生，建立風(fēng)險(xiǎn)報(bào)警和評(píng)估機(jī)制[8]，構(gòu)建智慧城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理模式。該事故中，源發(fā)性因素是自然條件決定的，但此因素并非不可控。主管單位和組織實(shí)施單位對(duì)復(fù)雜地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判不足導(dǎo)致事故的發(fā)生。因此，國(guó)家和企業(yè)應(yīng)加大科研資金的投入，大力發(fā)展先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的精確度，促進(jìn)城市公共安全績(jī)效的提升。

2) 樹(shù)立安全發(fā)展理念，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任。各相關(guān)單位認(rèn)真學(xué)習(xí)關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)的重要講話，始終把安全放在第一位，牢記安全發(fā)展理念。同時(shí)，政府應(yīng)建立健全相關(guān)規(guī)章制度，將安全責(zé)任落實(shí)到各個(gè)主體，對(duì)各主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控培訓(xùn)，促進(jìn)城市公共安全。該事故中，作為勞務(wù)單位未對(duì)勞務(wù)人員進(jìn)行安全教育，事故發(fā)生的受害主體，嚴(yán)重缺乏安全意識(shí)。勞務(wù)單位作為勞務(wù)人員的第一責(zé)任人，未建立相關(guān)安全規(guī)章制度，安全意識(shí)不強(qiáng)。因此，應(yīng)加強(qiáng)個(gè)人與單位的安全教育，建立健全安全教育規(guī)章制度，降低城市公共安全事故的發(fā)生概率，提高城市公共安全治理績(jī)效。

3) 落實(shí)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)，加強(qiáng)過(guò)程管理。各相關(guān)單位應(yīng)總結(jié)并吸取事故教訓(xùn)，倒查風(fēng)險(xiǎn)、倒推隱患、倒逼安全責(zé)任和防范措施落實(shí)。同時(shí)，政府與企業(yè)也應(yīng)增加安全生產(chǎn)技術(shù)的研究，加大投入力度，加強(qiáng)過(guò)程管理，保證事件的正常運(yùn)行。該事故中，各單位缺乏安全生產(chǎn)基礎(chǔ)，不重視管理，致使事故的發(fā)生。因此，各單位要研究判斷復(fù)雜地質(zhì)情況帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)和事故隱患，有針對(duì)性地強(qiáng)化安全管控和事故防范措施。要突出加強(qiáng)隧道、地質(zhì)復(fù)雜環(huán)境施工作業(yè)安全防控，組織對(duì)此類施工工程進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和事故隱患排查，有效落實(shí)防涌水突泥、防坍塌等安全防控措施，加強(qiáng)施工監(jiān)測(cè)和安全巡查，堅(jiān)決防范生產(chǎn)安全事故發(fā)生。

4) 完善信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，我國(guó)步入了智慧城市公共安全建設(shè)的新階段[9]。將大數(shù)據(jù)、天眼系統(tǒng)、云計(jì)算等技術(shù)手段進(jìn)行結(jié)合，完善信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，全面收集各種城市公共安全事件，利用大數(shù)據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，可構(gòu)建城市公共安全事故治理的新模型，提高城市公共安全事故治理績(jī)效。因此，各單位應(yīng)充分利用當(dāng)代新興技術(shù)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。

5) 加強(qiáng)各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的輿情管理意識(shí)，建立突發(fā)事件輿情應(yīng)急處置機(jī)制。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)深入了解輿情處置工作，充分發(fā)揮主管部門(mén)的指揮作用，事前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，事中積極回應(yīng)以消除不實(shí)信息，事后安撫人員、總結(jié)教訓(xùn)及修復(fù)形象，充分掌握話語(yǔ)權(quán)，必要時(shí)可召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，做到不沉默、不回避。堅(jiān)持正面引導(dǎo)，有針對(duì)性地解答及跟帖，以正視聽(tīng)。該事故中，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論，相關(guān)單位未及時(shí)做出回應(yīng)，致使網(wǎng)絡(luò)輿論加劇，給市民帶來(lái)不安。因此，面對(duì)突發(fā)事故，相關(guān)單位應(yīng)及時(shí)回應(yīng)，并時(shí)刻關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情情況，消除虛假信息，安撫市民，積極處理突發(fā)事件。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社會(huì)矛盾日益凸顯，城市公共安全事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。本文結(jié)合城市公共安全治理績(jī)效的內(nèi)在關(guān)系，以源發(fā)性因素和促發(fā)性因素構(gòu)建了雙因素模型，以青島地鐵4號(hào)線靜沙區(qū)間隧道施工“5·27”突水突泥事故為例，提出應(yīng)對(duì)城市公共安全事故的生成機(jī)理進(jìn)行全面研究，針對(duì)不同的致災(zāi)因子采取相應(yīng)的治理策略，避免安全事故的發(fā)生。